Мудрый Юрист

Недискриминационный доступ к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, их урегулирование в законодательстве Российской Федерации, порядок и возможности решения разногласий между сетевыми организациями и потребителями услуг

Черментеева Ю.П., начальник отдела правового регулирования электроэнергетики Юридического департамента ОАО РАО "ЕЭС России".

I. Структурные преобразования в электроэнергетической отрасли, их влияние на естественно-монопольный сектор энергетики

В 2003 году был принят пакет законов, направленный на изменение сложившейся системы экономических отношений, проведение структурной реформы электроэнергетики, создание качественно новой системы взаимоотношений субъектов отрасли и формирование конкурентного рынка электроэнергии в Российской Федерации.

С принятием Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике) процесс реформирования отрасли был поставлен в четкие правовые рамки, обеспечивающие возможность поэтапной реализации рыночных механизмов при непосредственном участии и контроле со стороны государства.

Были внесены изменения и дополнения в Гражданский кодекс Российской Федерации, в Федеральные законы "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" и "О естественных монополиях" и другие. На законодательном уровне определены основы функционирования оптового и розничных рынков электроэнергии, структура, полномочия и порядок работы органов, регулирующих отношения на оптовом и розничных рынках электроэнергии.

В ходе реформы изменилась в целом вся структура отрасли, произошло разделение по видам деятельности, были созданы компании, специализирующиеся на предоставлении услуг по передаче электроэнергии, услуг по оперативно-диспетчерскому управлению (естественно-монопольный сектор), а также осуществляющие производство и сбыт электроэнергии, ремонт и сервис (потенциально конкурентный сектор). Структурные изменения в электроэнергетической отрасли отражены в приложениях к данной работе (приложения N 1 - 2 - не приводятся).

С 1 апреля 2006 года запрещается совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электроэнергии юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, а с даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики также и группам лиц и аффилированным лицам в границах одной ценовой зоны оптового рынка (согласно статье 6 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике", далее - Закон об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период <1>).

<1> Требования настоящей статьи не распространяются на: хозяйствующие субъекты, функционирующие в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах в условиях отсутствия или ограничения конкуренции; хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике исключительно для удовлетворения собственных производственных нужд; территориальные сетевые организации в случае, если им в порядке, установленном статьей 38 Федерального закона "Об электроэнергетике", присвоен статус гарантирующего поставщика электрической энергии.

Таким образом, процесс реформирования электроэнергетики России сопровождается появлением достаточно большого количества новых субъектов, которые имеют различные, очень часто противоположные рыночные интересы.

И при регулировании их деятельности на рынке возникла необходимость в разработке новых подходов к обеспечению надежности и качества энергоснабжения России.

II. О Федеральной сетевой компании

В процессе развития электроэнергетики была создана Единая энергетическая система России, включающая в себя систему магистральных линий электропередачи, объединяющая большинство регионов страны с протяженностью 154 тыс. километров, с мощностью трансформаторов подстанций - 321 тыс. МВА.

С целью ее сохранения, обеспечения единства технологического управления и обеспечения непосредственного подключения всех регионов России к единой национальной электрической сети в 2002 году на базе принадлежащих ОАО РАО "ЕЭС России" магистральных сетей было создано ОАО "Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы России" (ОАО "ФСК ЕЭС") в качестве дочернего общества со 100-процентным участием в его уставном капитале.

Статус, функции Федеральной сетевой компании, вопросы оказания услуг по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети непосредственно закреплены в Законе об электроэнергетике (статьи 8 - 10).

Организация общего управления ЕНЭС

-----------------------------------------------------------------¬
¦---------------------------------------------------------------¬¦
¦¦ ОАО "ФСК ЕЭС" ¦¦
¦+--------------------------------T-----------------------------+¦
¦¦ Основные функции ¦ Собственность ¦¦
¦+--------------------------------+-----------------------------+¦
¦¦1. Услуги по передаче ¦1 этап - 100% ДЗО РАО ЕЭС ¦¦
¦¦электроэнергии ¦2 этап - пропорциональное ¦¦
¦¦2. Услуги по присоединению ¦разделение: а) государство; ¦¦
¦¦к сети ¦б) другие акционеры ¦¦
¦¦3. Управление ММСК ¦3 этап - доведение доли ¦¦
¦¦4. Взаимодействие с РСК -¬ ¦государства до 75% + 1 акция ¦¦
¦L----------------------------++--+------------------------------¦
¦ Корпоративное ¦¦ управление ¦
¦-----------------------------++--T-----------------------------¬¦
¦¦1. Услуги по передаче / ¦ММСК = ДЗО ФСК ЕЭС ¦¦
¦¦электроэнергии ¦(ФСК ЕЭС принадлежит ¦¦
¦¦2. Услуги по присоединению ¦не менее 50% + 1 акция) ¦¦
¦¦к сети -¬ ¦ ¦¦
¦L--------------------++----------+------------------------------¦
¦ Е ¦¦ Н Э С ¦
L---------------------++------------------------------------------
/ Координация планов развития (соглашения)
----------------------------------------------------------------¬
¦ Распределительные сетевые компании ¦
L----------------------------------------------------------------

ФСК - Федеральная сетевая компания

ММСК - межрегиональная магистральная сетевая компания

РСК - региональная сетевая компания

III. О государственном регулировании услуг по передаче электрической энергии

Сфера услуг по передаче электрической энергии - это традиционно естественно-монопольный сектор электроэнергетики, где задействованы органы государственного регулирования, которые регламентируют деятельность естественных монополистов путем определения для них специальных правил поведения на рынке, установления тарифов на их услуги.

Одним из методов государственного регулирования и контроля в электроэнергетике Российской Федерации является государственное регулирование цен (тарифов) на отдельные виды продукции (услуг), перечень которых определяется федеральными законами, а также государственное антимонопольное регулирование и контроль, в том числе установление единых на территории Российской Федерации правил доступа к электрическим сетям и услугам по передаче электрической энергии (пункт 2 статьи 20 Закона об электроэнергетике).

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" услуги по передаче электрической энергии относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий.

К исключительной компетенции Правительства Российской Федерации законодателем отнесено утверждение правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и правил оказания этих услуг (пункт 1 статьи 21 Закона об электроэнергетике).

IV. О Правилах недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии

В целях содействия развитию конкуренции на рынке производства и сбыта электрической энергии, защиты прав потребителей электрической энергии и в соответствии со статьями 20, 21, 25 и 26 Закона об электроэнергетике Правительство Российской Федерации Постановлением от 27 декабря 2004 года N 861 утвердило Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг <2> (далее - Правила).

<2> Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 года N 861 "Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям" (далее - Правила).

В соответствии с пунктом 3 статьи 26 Закона об электроэнергетике Правила включают в себя:

V. О заключении договоров по передаче электрической энергии, возможности решения возникающих разногласий между заинтересованными сторонами

Остановимся подробнее на понятии данных услуг, порядке заключения и исполнении договора оказания услуг по передаче электрической энергии, а также урегулировании спорных вопросов между потребителем услуг и сетевой организацией.

Согласно статье 3 Закона об электроэнергетике услуги по передаче электрической энергии - это комплекс организационно и технологически связанных действий, обеспечивающих передачу электрической энергии через технические устройства электрических сетей в соответствии с техническими регламентами.

Услуги по передаче электрической энергии предоставляются сетевой организацией на основании возмездного договора оказания услуг по передаче электрической энергии лицам, имеющим на праве собственности или на законном основании энергопринимающие устройства и прочие объекты электроэнергетики, технологически присоединенные в установленном порядке к электрической сети, а также субъектам оптового рынка электрической энергии, осуществляющим экспорт (импорт) электрической энергии, энергосбытовым организациям и гарантирующим поставщикам (пункт 6 Правил).

Принимая во внимание пункт 2 статьи 26 Закона об электроэнергетике, статью 8 Федерального закона "О естественных монополиях", статью 426 Гражданского кодекса Российской Федерации, договор оказания этих услуг отвечает признакам публичного договора и сетевая организация (как субъект естественной монополии) обязана заключить договор на предоставление оказываемых ею услуг при наличии технической возможности.

При необоснованном уклонении сетевой организации от заключения договора оказания услуг по передаче электрической энергии покупатель вправе обратиться в суд с требованием о понуждении сетевой организации заключить указанный договор в соответствии с гражданским законодательством (пункт 2 статьи 26 Закона об электроэнергетике, пункт 9 Правил, пункт 4 статьи 445 ГК РФ).

Закон об электроэнергетике (пункт 2 статьи 26) называет в качестве обязательного условия оказания услуг по передаче электрической энергии покупателю его участие в оптовом рынке или наличие у такого покупателя заключенного с производителем или иным поставщиком электрической энергии договора купли-продажи электрической энергии, исполнение обязательств по которому осуществляется надлежащим образом.

При этом Правила определяют (пункт 10), что договор не может быть заключен ранее заключения договора об осуществлении технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям, за исключением случаев, когда потребителем услуг выступает:

<3> Согласно статье 3 Закона об электроэнергетике гарантирующий поставщик электрической энергии - коммерческая организация, обязанная в соответствии с настоящим Законом или добровольно принятыми обязательствами заключить договор купли-продажи электрической энергии с любым обратившимся к ней потребителем либо с лицом, действующим от имени и в интересах потребителя и желающим приобрести электрическую энергию.

В отношении указанных лиц сетевая организация вправе в целях определения технических характеристик энергопринимающих устройств (энергетических установок), необходимых для оказания услуг по передаче электрической энергии, запросить сведения и документацию, необходимые для технологического присоединения.

Правила устанавливают порядок и сроки рассмотрения сетевой организацией документов, необходимых для заключения договора (пункты 16 - 18, 21 - 22 Правил). В силу публичности данного договора к нему применимы правила статьи 445 Гражданского кодекса РФ о заключении договора в обязательном порядке, где установлен 30-дневный срок для рассмотрения документов. Тем не менее Правила детализируют процедуру рассмотрения документов сетевой организации в определенных случаях:

Такой подход законодателя обусловлен естественно-монопольным сектором электроэнергетики, когда в силу ряда причин сетевая организация может нечетко исполнять свои обязанности по заключению договора. В данном случае интересы потребителя услуг защищены конкретными сроками и четкой процедурой рассмотрения сетевой организацией документов заявителя. И как уже отмечалось выше, при нарушении прав и законных интересов потребителя услуг заинтересованная организация вправе обратиться в суд с иском о понуждении сетевой организации к заключению договора на оказание услуг по передаче электрической энергии на основании пункта 4 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации.

VI. Об антимонопольных органах

Правила также предусматривают возможность обращения заинтересованных юридических лиц в антимонопольные органы Российской Федерации с заявлением (жалобой) на действия сетевой организации (раздел VII Правил). Безусловно, создание конкурентного рынка электроэнергии должно сопровождаться построением эффективной схемы антимонопольного контроля, поскольку положительные аспекты нового оптового рынка могут быть нивелированы неконкурентным поведением участников.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 года N 331 <4> Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых рынков, деятельности субъектов естественных монополий, в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа (пункт 1 Положения о ФАС). В рамках своей компетенции ФАС осуществляет контроль и надзор за действиями субъектов естественных монополий и соблюдением ими требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий, оказания услуг на недискриминационных условиях, за соблюдением ими требований об обязательности заключения договоров и так далее (пункт 5.3.1 Положения о ФАС).

<4> Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 года N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" (далее - Положение о ФАС).

ФАС рассматривает заявления о наличии либо отсутствии признаков нарушения требований Правил, Федерального закона "О естественных монополиях" и, в случае установления такого факта, в месячный срок выносит в отношении сетевой организации предписание, обязательное для исполнения всеми коммерческими и некоммерческими организациями (их руководителями) <5>. В этом случае субъект естественной монополии обязан прекратить нарушения и (или) устранить их последствия - заключить договор с потребителем услуг, внести изменения в договор, уплатить штраф, возместить причиненные убытки и т.д. (в зависимости от требований заявления потребителя услуг и характера вынесенного ФАС предписания).

<5> Процедура обращения в ФАС и порядок рассмотрения определены: Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 года N 257 "Об утверждении Положения о рассмотрении федеральными органами исполнительной власти по регулированию естественных монополий дел о нарушениях Федерального закона "О естественных монополиях"; Приказом Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 24 августа 2001 года N 963а "Об утверждении форм решений и предписаний по рассмотрению дел о нарушениях Федерального закона "О естественных монополиях" (Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства упразднено Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314). Право издавать приказы, определения, постановления в случаях, предусмотренных законодательством о естественных монополиях, предоставлено Федеральной антимонопольной службе, которой были переданы территориальные подразделения упраздненного МАП РФ (пункт 6.8 Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 года N 331).

Отметим, что сетевая организация вправе обжаловать вынесенное ФАС предписание в арбитражный суд, если не согласна с выводами антимонопольного органа. В этом случае заявление заинтересованной организации будет рассматривать арбитражный суд на основании главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, которая регламентирует порядок рассмотрения дел об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов. Согласно пункту 2 статьи 25 Федерального закона "О естественных монополиях" подача заявления в суд приостанавливает исполнение решения (предписания) органа регулирования естественных монополий на время его рассмотрения в суде до вступления решения суда в законную силу.

VII. О существенных условиях договора оказания услуг по передаче электрической энергии

При отсутствии вышеперечисленных проблем сетевая организация и потребитель услуг заключают договор о возмездном оказании услуг по передаче электрической энергии, существенные условия которого определены в пункте 12 Правил.

Согласно пункту 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (статья 422 ГК РФ).

Правила предписывают (пункт 12), что договор должен содержать следующие существенные условия:

При этом согласно пункту 13 Правил потребитель услуг принимает на себя в соответствии с договором следующие обязательства:

Сетевая организация принимает на себя в соответствии с договором следующие обязательства (пункт 14 Правил):

Можно также отметить, что указанный договор по своей правовой природе относится к договору возмездного оказания услуг, соответственно регулируется статьями 779 - 783 Гражданского кодекса Российской Федерации.

VIII. О тарифах на услуги по передаче электрической энергии

Согласно статье 23 Закона об электроэнергетике тарифы на услуги по передаче электрической энергии подлежат государственному регулированию и включены в исчерпывающий перечень цен (тарифов), подлежащих государственному регулированию. Цены (тарифы) на иные виды продукции (услуг) в электроэнергетике (не указанные в перечне о государственном регулировании цен), определяются по соглашению сторон и не подлежат регулированию (пункт 3 статьи 23 Закона об электроэнергетике) <6>.

<6> Как следует из пункта 3 статьи 23 Федерального закона "Об электроэнергетике", исключения из данного правила составляют случаи установления надбавок к тарифам (ценам) потребителей товаров (услуг) организаций коммунального комплекса в соответствии с законодательством Российской Федерации об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса. Принят Федеральный закон от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса".

Можно отметить, что плата за услуги по передаче электрической энергии по региональным электрическим сетям определяется в соответствии с Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденными Приказом Федеральной службы по тарифам Российской Федерации <7> от 6 августа 2004 года N 20-э/2 (раздел VIII).

<7> В соответствии с Положением о Федеральной службе по тарифам, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 332, Федеральная служба по тарифам является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за их применением.

В отношении ОАО "ФСК ЕЭС" расчет платы за услуги осуществляется в соответствии с Методическими указаниями по расчету размера платы за услуги по передаче электрической энергии по единой национальной электрической сети, утвержденными Постановлением Федеральной энергетической комиссии России <8> от 23 октября 2002 года N 72-э/3.

<8> Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 Федеральная энергетическая комиссия была преобразована в Федеральную службу по тарифам.

Согласно пункту 1 статьи 424 Гражданского кодекса РФ в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами.

Согласно вышеуказанным положениям Закона об электроэнергетике, а также принимая во внимание статью 424 Гражданского кодекса РФ о цене договора и статью 422 Гражданского кодекса РФ об обязательности для сторон правил, установленных законом и иными нормативными актами, при заключении договора на оказание услуг по передаче электрической энергии сетевая организация и потребитель услуг обязаны руководствоваться тарифами, установленными регулирующими органами.

IX. Заключительные положения

В условиях переходного периода реформирования электроэнергетики Российской Федерации оптовый рынок электрической энергии (мощности) и розничные рынки функционируют на основании правил переходного периода (статья 6 Закона об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период).

Правительство Российской Федерации своим Постановлением от 24 октября 2003 года N 643 утвердило Правила оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода (далее - Правила переходного периода). В настоящее время готовятся изменения в Правила переходного периода, поскольку произошли изменения в системе рыночных торговых отношений в электроэнергетике, которые должны реализоваться с помощью нижеперечисленных механизмов:

В соответствии со статьей 21 Закона об электроэнергетике Правительство Российской Федерации Постановлением от 31 августа 2006 года N 530 утвердило Правила функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики.

Принятие вышеуказанных нормативных правовых актов обеспечит прочную нормативную базу в условиях реформирования отрасли, усилит правовую регламентацию экономических отношений субъектов и создаст все предпосылки для завершения проводимой в Российской Федерации реформы электроэнергетики, что позволит достичь баланса интересов между естественно-монопольным сектором и конкурентным сектором в электроэнергетике.