Мудрый Юрист

К вопросу о разграничении полномочий государственных органов, осуществляющих фондовый контроль

/"Финансовое право", 2006, N 10/
Э.Э. ЭМИРСУЛТАНОВА

Эмирсултанова Э.Э., преподаватель кафедры финансового права Академии экономической безопасности МВД России.

Как уже ранее отмечалось, под фондовым контролем понимается регулируемая правовыми нормами деятельность уполномоченных государством контролирующих органов по проверке законности действий участников рынка ценных бумаг в целях обеспечения экономической безопасности государства и защиты прав и интересов субъектов фондового рынка <1>.

<1> См.: Эмирсултанова Э.Э. Фондовый контроль как часть единой системы финансового контроля // Финансовое право. 2006. N 5. С. 32.

В вопросе о разграничении контрольных полномочий различных органов в сфере ценных бумаг важно иметь в виду, что российский рынок ценных бумаг состоит из двух сегментов: рынка государственных и муниципальных ценных бумаг и рынка корпоративных ценных бумаг.

Попытаемся выявить органы, контрольные полномочия которых распространяются на участников выделенных сегментов рынка ценных бумаг.

В структуре Администрации Президента Российской Федерации создано и функционирует Контрольное управление Президента Российской Федерации <2>, осуществляющее контроль и проверку исполнения указов, распоряжений, поручений и иных решений Президента Российской Федерации, принятых им в сфере регулирования рынка ценных бумаг.

<2> См.: Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 24. Ст. 2395.

Федеральным Собранием РФ в целях осуществления парламентского финансового контроля создан постоянно действующий государственный орган финансового контроля - Счетная палата РФ, среди основных направлений деятельности которой в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <3> является контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга. Следовательно, выпуск и обращение федеральных государственных ценных бумаг, формирующих согласно бюджетному законодательству государственный долг, являются объектом контрольной деятельности Счетной палаты РФ.

<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 3. Ст. 167.

Большинство субъектов РФ образовывают свои контрольно-счетные и счетные палаты, к контрольным полномочиям которых, в частности, относится и контроль за выпуском и обращением государственных ценных бумаг субъектов РФ. Правовой и организационной основой их функционирования являются, как правило, законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, законы о бюджетном процессе, бюджетные кодексы, ежегодные законы о бюджетной системе и т.д. <4>.

<4> Ялбулганов А.А. Финансово-контрольные региональные органы. Комментарий законодательства // Гражданин и право. 2002. N 11. С. 47.

Правительство РФ, осуществляя регулирование экономических процессов, вырабатывая государственную экономическую, финансовую и инвестиционную политику, принимая меры по регулированию рынка ценных бумаг, осуществляя управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации и др., реализует контроль в установленной сфере деятельности в основном через федеральные органы исполнительной власти, которыми оно руководит.

В марте 2004 г. с изданием Президентом РФ Указа N 314 <5> произошли существенные изменения не только в самой структуре и системе федеральных органов исполнительной власти (путем преобразований, упразднений и созданий новых ведомств), но и в правовом статусе сформированных по-новому органов.

<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 11. Ст. 945.

Положительным моментом проведенной административной реформы, на наш взгляд, является распределение регулирующих и контролирующих функций между министерством и федеральной службой в установленной сфере деятельности. Как правило, федеральная служба, осуществляющая функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, находится в ведении соответствующего министерства, основной задачей которого является нормативно-правовое регулирование данной сферы деятельности. Одному министерству может быть подведомственно несколько федеральных служб. Имеются и такие службы, которые не подчиняются ни одному из министерств, а находятся под непосредственным руководством Правительства РФ, как, например, Федеральная служба по финансовым рынкам, особенности правового статуса которой будут рассмотрены ниже.

Однако некоторые министерства и федеральные службы совмещают в себе одновременно как функции нормативно-правового регулирования, так и функции контроля и надзора в установленной сфере деятельности.

Так, например, в Положении о Министерстве финансов РФ <6> установлено, что оно осуществляет государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг, то есть проводит предварительный фондовый контроль в сфере рынка ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг, что не противоречит, на наш взгляд, закрепленной в ст. 120 БК РФ единой системе учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации. Согласно этой статье субъекты Российской Федерации и муниципальные образования регистрируют свои заимствования в Министерстве финансов Российской Федерации <7>.

<6> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" (ред. от 27 мая 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3258.
<7> См. также: ст. 9 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3814; Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. N 754 "О государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг, и об отчетах о проведенной эмиссии" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 41. Ст. 4084.

Для государственной регистрации акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг, эмитент ценных бумаг представляет в Министерство финансов Российской Федерации следующие документы и сведения:

  1. заявление о государственной регистрации акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг, подписанное руководителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления эмитента ценных бумаг;
  2. две копии акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг, подлежащего регистрации, с приложениями;
  3. текст закона субъекта Российской Федерации или решения органа местного самоуправления о бюджете на текущий год с приложениями и тексты всех изменений и дополнений, внесенных до обращения в Министерство финансов Российской Федерации, и источник опубликования этого акта (актов);
  4. текст нормативного правового акта, содержащего генеральные условия эмиссии и обращения ценных бумаг (далее именуются - генеральные условия), с приложениями и источник опубликования этого акта;
  5. копии нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, утвердившего генеральные условия, а также полномочия органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - эмитента ценных бумаг;
  6. данные по состоянию на день, предшествующий дню направления документов в Министерство финансов Российской Федерации:

о величине и структуре государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга;

о наличии просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации или муниципального образования (по видам долговых обязательств, с учетом задолженности по погашению основной суммы долга, процентных платежей и штрафов за несвоевременное исполнение обязательства);

  1. следующие показатели закона (решения) о бюджете субъекта Российской Федерации или местного бюджета и отчета об исполнении соответствующего бюджета за последний отчетный период, характеризующие соблюдение эмитентом ценных бумаг ограничений, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации:

размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, источники финансирования дефицита соответствующего бюджета по основным видам привлеченных средств, объем текущих и капитальных расходов бюджета;

объем расходов бюджета субъекта Российской Федерации на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или объем расходов местного бюджета на обслуживание муниципального долга;

объем долга субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Указанные сведения представляются в виде справки (на бланке эмитента), подписанной руководителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления эмитента ценных бумаг.

При государственной регистрации акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг субъекта Российской Федерации, связанные с образованием внешнего долга субъекта Российской Федерации, необходимо дополнительно представить:

  1. предварительный проспект эмиссии внешнего облигационного займа;
  2. данные, подтверждающие получение субъектом Российской Федерации в соответствии с международными стандартами кредитного рейтинга, определяемого не менее чем двумя ведущими международными рейтинговыми агентствами;
  3. сведения о получении разрешения на осуществление валютных операций, связанных с движением капитала, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Представленные документы рассматриваются Министерством финансов РФ в 30-дневный срок.

В случае представления не всех сведений или при наличии замечаний к содержанию и оформлению документов они возвращаются на доработку с указанием в письменной форме недостатков и неточностей. Доработанные документы Минфин России обязан рассмотреть в 30-дневный срок с даты их повторного представления.

Министерство финансов РФ вправе приостановить государственную регистрацию акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг субъекта Российской Федерации, не соответствующие требованиям законодательства Российской Федерации в части внешних заимствований. В этом случае Министерство уведомляет в письменной форме эмитента ценных бумаг субъекта Российской Федерации о приостановлении государственной регистрации.

В государственной регистрации акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг, может быть отказано по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. К ним, в частности, относятся:

нарушение эмитентом требований бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации о ценных бумагах;

несоответствие представленных на государственную регистрацию условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг требованиям законодательства Российской Федерации, а также иным нормативным правовым актам Российской Федерации;

нарушение эмитентом норм и предельных значений, установленных представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В случае отказа в государственной регистрации акта, содержащего условия эмиссии ценных бумаг, Министерство финансов РФ обязано сообщить в письменной форме эмитенту ценных бумаг о причине отказа. Эмитент вправе обжаловать это решение в судебном порядке.

Следовательно, Минфин России, имея статус органа исполнительной власти, осуществляющего нормативно-правовое регулирование и не имеющего право на осуществление контроля и надзора в установленной сфере деятельности, является одновременно и органом фондового контроля.

Подтверждением этому служит также обязательная процедура ведения долговых книг эмитентов государственных и муниципальных ценных бумаг, установленная ст. 121 Бюджетного кодекса РФ <8> и заключающаяся в следующем.

<8> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.

Уполномоченный орган местного самоуправления вносит в муниципальную долговую книгу сведения об объеме обязательств, возникших вследствие эмиссии муниципальных ценных бумаг, о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, об исполнении обязательств полностью или частично, а также иная информация, состав которой устанавливается представительным органом местного самоуправления. Затем информация, внесенная в муниципальную долговую книгу, подлежит обязательной передаче органу, ведущему государственную долговую книгу соответствующего субъекта Российской Федерации. Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вносит в государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации аналогичные сведения о долговых обязательствах субъекта Российской Федерации и затем передает данную информацию органу, ведущему Государственную долговую книгу Российской Федерации. Уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти (Министерство финансов РФ) вносит в Государственную долговую книгу Российской Федерации сведения о долговых обязательствах Российской Федерации. Причем состав, порядок и сроки представления информации устанавливаются Правительством РФ.

Условия эмиссии федеральных государственных ценных бумаг, принимаемые Минфином России, подлежат государственной регистрации в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (ст. 9 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ). Согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 <9>, государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

<9> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 33. Ст. 3895.

Проводя юридическую экспертизу нормативного правового акта Минфина России, утверждающего условия эмиссии федеральных государственных ценных бумаг, Минюст России вправе отказать в его регистрации, если будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации.

В случае обнаружения несоответствия действующего нормативного правового акта, а также акта, содержащего правовые нормы и не прошедшего государственную регистрацию, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ Министерство юстиции РФ представляет в Правительство РФ предложение об отмене или приостановлении действия такого акта с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения.

В полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, подведомственной Минфину России, входит осуществление функций по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функций органа валютного контроля <10>. Росфиннадзор проверяет сохранность и правильность использования ценных бумаг в организациях - получателях гарантий Правительства Российской Федерации в качестве обеспечения исполнения от имени Российской Федерации обязательств, возникших у них в результате эмиссии ценных бумаг. В случае выявления нарушений Росфиннадзор вправе направлять в проверяемые организации обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

<10> См.: Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 25. Ст. 2561.

Функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма возложены на Федеральную службу по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) <11>, которая является уполномоченным органом по осуществлению обязательного контроля за проведением операций с денежными средствами и иным имуществом, в целях предупреждения, выявления и пресечения деяний, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

<11> Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 186 "Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 15. Ст. 1479; Положение о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N 307 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 26. Ст. 2676.

Согласно ст. 6 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <12> обязательному контролю, в частности, подлежат операции (сделки):

<12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3418.

приобретения физическим лицом ценных бумаг за наличный расчет;

с ценными бумагами в случае, если хотя бы одной из сторон является физическое или юридическое лицо, имеющее соответственно регистрацию, или место жительства, или место нахождения в государстве (на территории), которое (которая) не участвует в международном сотрудничестве в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

помещения ценных бумаг в ломбард.

Данные операции будут являться объектом обязательного контроля при условии, если сумма, на которую они совершаются, равна или превышает 600000 рублей либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 600000 рублей, или превышает ее.

Росфинмониторинг получает сведения о подобных операциях от профессиональных участников рынка ценных бумаг, кредитных организаций, организаций, осуществляющих управление инвестиционными фондами или негосударственными пенсионными фондами, ломбардов.

Для реализации своих контрольных функций на рынке ценных бумаг Росфинмониторинг:

  1. осуществляет проверку полученной информации об операциях (сделках) с ценными бумагами и выявляет признаки, свидетельствующие о незаконности проведенной операции (сделки);
  2. издает постановления о приостановлении операций с ценными бумагами <13>;
<13> См.: Положение об издании КФМ РФ постановления о приостановлении операции (операций) с денежными средствами или иным имуществом в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", утвержденное Приказом КФМ РФ от 16 июня 2003 г. N 72 // Российская газета. 2003. 12 июля (дополнительный выпуск).
  1. привлекает к ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма путем незаконных операций с ценными бумагами;
  2. осуществляет иные полномочия, предусмотренные Положением.

В целях более эффективного осуществления контроля в установленной сфере деятельности Росфинмониторинг взаимодействует с Центральным банком РФ, с органами государственной власти, организациями, должностными лицами и гражданами иностранных государств как в Российской Федерации, так и за рубежом.

В сфере рынка ценных бумаг Федеральная налоговая служба Минфина России (ФНС России) в соответствии с Положением "О Федеральной налоговой службе", утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 <14>:

<14> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 40. Ст. 3961.
  1. осуществляет контроль и надзор за соблюдением участниками рынка ценных бумаг законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и сборов по операциям с ценными бумагами;
  2. осуществляет контроль и надзор за проведением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями. Объектами таких операций согласно пп. 9 п. 1 ст. 1 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" <15> могут выступать внутренние и внешние ценные бумаги;
<15> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 50. Ст. 4859.
  1. выдает лицензии (разрешения) на осуществление деятельности по изготовлению защищенных от подделок бланков ценных бумаг;
  2. применяет предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, а также санкции, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими и физическими лицами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации.

/"Финансовое право", 2006, N 11/

Особый интерес вызывают контролирующие субъекты рынка ценных бумаг - ведомства, непосредственное руководство которыми осуществляет Правительство РФ. К ним относятся Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России), Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), Федеральная таможенная служба (ФТС России), Федеральная служба по тарифам (ФСТ России). Названные службы имеют правовой статус, специфика которого выражается в сочетании нормативно-правового регулирования и контроля в установленной сфере деятельности.

ФСФР России является преемницей Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) и осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности) <1>. Реализуя свои контрольные полномочия в сфере рынка ценных бумаг, ФСФР России:

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам" (ред. от 10 августа 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 27. Ст. 2780.
  1. регистрирует:
<2> См. также: Положение о регистрирующих органах, осуществляющих государственную регистрацию выпусков ценных бумаг, утвержденное Постановлением ФКЦБ России от 4 марта 1997 г. N 11 (ред. от 13 августа 2003 г.) // Вестник ФКЦБ России. 1997. N 3; Порядок разграничения полномочий по государственной регистрации выпусков эмиссионных ценных бумаг на территории Российской Федерации между ФКЦБ России и региональными отделениями ФКЦБ России, утвержденный распоряжением ФКЦБ России от 1 апреля 2003 г. N 03-606/р (ред. от 23 апреля 2004 г.) // Вестник ФКЦБ России. 2003. N 4.
  1. осуществляет лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, деятельности негосударственных пенсионных фондов, акционерных инвестиционных фондов, деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, а также деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;
  2. контролирует порядок проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;
  3. приостанавливает эмиссию ценных бумаг;
  4. проводит проверки <3>:
<3> См.: Приказ ФСФР РФ от 20 апреля 2005 г. N 05-16/пз-н "Об утверждении Порядка проведения проверок организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на ФСФР РФ" // Российская газета. 2005. 7 июня.
  1. выдает предписания перечисленным в предыдущем пункте субъектам рынка ценных бумаг;
  2. запрещает или ограничивает на срок до шести месяцев проведение профессиональным участником отдельных операций на рынке ценных бумаг;
  3. рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенные в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области рынка ценных бумаг, а также применяет меры ответственности, установленные административным законодательством;
  4. осуществляет иные контрольные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации о рынке ценных бумаг.

Так, например, в соответствии со ст. 43 Федерального закона от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах" <4> ФСФР России совместно с Центральным банком РФ осуществляет государственный контроль за выпуском ипотечных ценных бумаг, а также деятельностью ипотечных агентов и управляющих ипотечным покрытием, реализуя право:

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 46 (ч. 2). Ст. 4448.

Структура ФСФР России состоит из девяти управлений, среди которых имеется Управление организации и проведения надзорных мероприятий на рынке ценных бумаг, включающее отделы:

ФСФР России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, функционирующие на основании Положения о территориальном органе Федеральной службы по финансовым рынкам, утвержденного Приказом ФСФР от сентября 2004 г. N 04-445/пз-н <5>.

<5> Российская газета. 2004. 10 нояб.

Для того чтобы фондовый контроль проводился наиболее эффективно, ФСФР России обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну, обобщает практику применения законодательства в сфере рынка ценных бумаг, взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности.

ФАС России как уполномоченный орган по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий <6> осуществляет контроль и надзор за соответствием антимонопольному законодательству ограничивающих конкуренцию соглашений или согласованных действий, которые могут совершаться как хозяйствующими субъектами и финансовыми организациями, так и федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления как между собой или между ними и хозяйствующими субъектами.

<6> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.

Наряду с ФАС России государственный контроль в сферах естественных монополий осуществляет и ФСТ России <7>. Согласно ст. 7 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" <8> лицо или группа лиц, которые в результате приобретения на рынке акций (долей) в уставном (складочном) капитале субъекта естественной монополии либо в результате иных сделок (в том числе договоров поручения, доверительного управления, залога) приобретают более чем 10% общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал субъекта естественной монополии, обязаны уведомить об этом, а также обо всех случаях изменения принадлежащего им количества голосов соответствующий орган регулирования естественной монополии (ФСТ России) в 30-дневный срок со дня приобретения. Такую же обязанность несет субъект естественной монополии, приобретающий акции (доли) в уставном (складочном) капитале другого хозяйствующего субъекта, предоставляющие ему более чем 10% общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли). Для осуществления контроля за соблюдением этих требований ФСТ России вправе запрашивать у хозяйственных обществ и товариществ сведения о составе их участников, располагающих более чем 10% общего количества голосов. Помимо этого контрольного полномочия в ст. 11 названного Закона перечисляются полномочия органа регулирования естественных монополий, к которым, в частности, относятся:

<7> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 29. Ст. 3049.
<8> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 34. Ст. 3426.

Участие ФТС России <9> в проведении контроля за обращением ценных бумаг связано с осуществлением ею таможенного оформления и таможенного контроля при перемещении через таможенную границу Российской Федерации как внешних, так и внутренних эмиссионных (независимо от категории эмитента) и неэмиссионных ценных бумаг в документарной форме.

<9> См.: Положение о Федеральной таможенной службе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 21 августа 2004 г. N 429 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3637.

Центральный банк Российской Федерации как орган фондового контроля помимо упомянутой выше функции по контролю в сфере ипотечных ценных бумаг осуществляет регистрацию эмиссии всех иных ценных бумаг кредитных организаций <10>, правила выпуска и регистрации которых в настоящее время регулируются Инструкцией ЦБР от 10 марта 2006 г. N 128-И <11>. Более того, лица (юридические, физические) или группа лиц, приобретающие и (или) получающие в доверительное управление более 5% акций (долей) кредитной организации, обязаны уведомить об этой сделке Банк России, а если приобретается более 20% - получить предварительное согласие Банка России на эту сделку <12>.

<10> См.: п. 10 ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (ред. от 18 июля 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 28. Ст. 2790.
<11> Инструкция ЦБР от 10 марта 2006 г. N 128-И "О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг кредитными организациями на территории Российской Федерации".
<12> См.: ст. 61 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (ред. от 18 июля 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 28. Ст. 2790.

Немаловажную роль Центральный банк РФ как контролирующий орган играет в сфере противодействия легализации (отмывания) денежных средств, полученных преступным путем в результате проведения незаконных операций с ценными бумагами любых эмитентов. Так, в Методических рекомендациях по вопросам организации работы по предотвращению проникновения доходов, полученных незаконным путем, в банки и иные кредитные организации, приведенных в письме ЦБР от 3 июля 1997 г. N 479 <13>, дается примерный перечень подозрительных и требующих повышенного внимания со стороны банка операций юридических и физических лиц с ценными бумагами. К ним, в частности, относятся:

<13> Вестник Банка России. 1997. N 43. См. также: приложение 3 к Рекомендациям по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, утвержденным указанием оперативного характера ЦБР от 28 ноября 2001 г. N 137-Т // Вестник Банка России. 2001. N 74.

Банк России рекомендует кредитным организациям воздерживаться от проведения подозрительных операций с ценными бумагами, а при наличии явных признаков преступления со стороны клиента обращаться в правоохранительные органы.

Однако контрольные полномочия Центрального банка РФ не ограничиваются лишь сферой рынка ценных бумаг кредитных организаций и иных корпоративных ценных бумаг, а распространяются также и на государственные ценные бумаги.

Так, согласно Положению ЦБР от 25 марта 2003 г. N 219-П "Об обслуживании и обращении выпусков федеральных государственных ценных бумаг" <14> Банк России на рынке федеральных государственных ценных бумаг (облигаций) выполняет функции:

<14> Вестник Банка России. 2003. N 40.

Выполняя функции контролирующего органа, Банк России:

Таким образом, в результате приведенного анализа контрольных полномочий государственных органов на рынке ценных бумаг можно сделать следующие выводы.

В настоящее время на фондовом рынке в целом контролирующее влияние имеет большое количество государственных органов, некоторые из них в своем правовом статусе совмещают контроль с регулированием рынка.

На рынке государственных и муниципальных ценных бумаг контроль и надзор осуществляют следующие органы:

  1. Контрольное управление Администрации Президента РФ.
  2. Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ.
  3. Правительство РФ.
  4. Министерство финансов РФ.
  5. Министерство юстиции РФ.
  6. Федеральная таможенная служба Правительства РФ.
  7. Федеральная налоговая служба Минфина России.
  8. Центральный банк РФ.

Рынок корпоративных ценных бумаг подконтролен следующим органам:

  1. Контрольному управлению Администрации Президента РФ.
  2. Правительству РФ.
  3. Федеральной службе по финансовым рынкам Правительства РФ.
  4. Федеральной антимонопольной службе Правительства РФ.
  5. Федеральной таможенной службе Правительства РФ.
  6. Федеральной службе по тарифам Правительства РФ.
  7. Федеральной службе финансово-бюджетного надзора Минфина России.
  8. Федеральной службе финансового мониторинга Минфина России.
  9. Федеральной налоговой службе Минфина России.
  10. Центральному банку РФ.

Следует отметить, что, несмотря на многочисленность контролирующих субъектов рынка ценных бумаг, не происходит дублирования контрольных полномочий, поскольку каждый из них действует в рамках своей компетенции в установленной сфере деятельности.

Рассмотрев государственный фондовый контроль, осуществляемый государственными органами, не следует забывать о существующем наряду с ним негосударственном фондовом контроле, реализуемом саморегулируемыми организациями профессиональных участников рынка ценных бумаг (СРО) <15>. Причем государственные органы фондового контроля сотрудничают и тесно взаимодействуют с СРО (такими, как НФА, ПАРТАД, НАУФОР и др.), поскольку профессиональные участники лучше видят возможные нарушения, быстрее распознают новые формы недобросовестной деятельности и могут эффективнее разрабатывать методы их предотвращения и пресечения.

<15> Правовое положение саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг закреплено в гл. 13 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (ред. от 18 июня 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 17. Ст. 1918; Положение о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг, утвержденное Постановлением ФКЦБ России от 1 июля 1997 г. N 24 (ред. от 14 августа 2002 г.) // Вестник ФКЦБ России. 1997. N 4.

В целях защиты интересов владельцев ценных бумаг и клиентов профессиональных участников рынка ценных бумаг СРО осуществляет контроль и надзор за деятельностью профессиональных участников - ее членов, требуя от них представления отчетности и информации, необходимой для выполнения контрольных функций, и налагая санкции и иные меры воздействия в случаях нарушения требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, нормативных актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг и других органов, осуществляющих регулирование и контроль на рынке ценных бумаг, а также устава и внутренних документов саморегулируемой организации.