Мудрый Юрист

Проблемы и направления совершенствования разграничения полномочий в сфере совместного ведения

Собянин Сергей Семенович - кандидат юридических наук.

Характер федеративных отношений во многом определяется посредством конституционно-правового регулирования предметов ведения федерации и ее частей. Предметы ведения субъектов федерации, а равно предметы совместного ведения федерации и ее субъектов - это сферы компетенции, т.е. те вопросы, по которым субъекты федерации вправе осуществлять государственную власть. И если по предметам так называемой "остаточной" компетенции субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти, то характер деятельности их органов по предметам совместного ведения определяется разграничением полномочий с федеральными органами государственной власти. Кроме того, по предметам ведения федерации ряд полномочий может быть передан соответствующим органам государственной власти субъектов федерации.

Каков же механизм определения полномочий по предметам ведения в собственном смысле слова? Как и в случае с предметами ведения, в мире существуют различные механизмы распределения полномочий между органами федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Однако все существующие модели разграничения полномочий в сфере совместного ведения между государственными органами федерации и ее субъектов условно сводятся к трем вариантам.

Первый вариант означает закрепление за федеральными органами всех регулятивных полномочий, а исполнительно-распорядительные полномочия распределяются между органами государственной власти федерации и субъектов федерации (с сохранением за федеральными органами ряда контрольных и надзорных полномочий).

Второй вариант предполагает распределение между органами государственной власти федерации и субъектов федерации всех полномочий, как в области правового регулирования, так и в области государственного управления по каждому предмету ведения.

Третий вариант сводится к закреплению за федеральными органами установления основ регулирования и контроля за соответствием этим основам нормативных актов субъектов федерации, а все прочие нормотворческие и исполнительные полномочия закрепляются за органами государственной власти субъектов федерации. Разграничение полномочий между органами государственной власти федерации и субъектов федерации возможно с применением различных вариантов распределения (из числа приведенных выше) или их сочетания по отдельным предметам ведения. Очевидно, что преобладание того или иного способа разграничения полномочий в значительной степени определяет характер фактических взаимоотношений между федерацией в целом и ее частями, во многом иллюстрируя степень централизации или децентрализации государственной власти в стране.

Излишне широкое применение первого варианта может практически лишить органы государственной власти субъектов федерации возможности самостоятельно регулировать значимые для субъектов вопросы, прежде всего экономического и социального характера. Они будут только выполнять нормативные предписания федеральных органов и то лишь в том объеме, в котором федеральный центр наделит их полномочиями в сфере государственного управления. Тем не менее полный отказ от указанного варианта также нецелесообразен, поскольку отдельные предметы совместного ведения федерации и ее субъектов предполагают особую значимость исключительно общефедерального правового регулирования (к примеру, вопросы собственности).

Как представляется, два других варианта разграничения полномочий должны шире использоваться при разграничении полномочий между органами государственной власти федерации и субъектов. В зависимости от характера предмета совместного ведения может быть избран любой из них или их сочетание с учетом принципа "субсидиарности". Данный принцип состоит в преимущественном закреплении полномочий и ответственности за тем уровнем государственной власти, на котором данные полномочия могут быть осуществлены наиболее эффективным образом, а также в наиболее полном использовании возможностей уровня субъектов федерации до тех пор, пока не наступает предел их способности выполнять соответствующие полномочия.

Представляется крайне важным учитывать характер сферы общественных отношений, отнесенной к предметам совместного ведения, и варьировать методы разграничения полномочий. Как известно, практика законодательного регулирования по предметам совместного ведения в России нередко заключалась в максимальном закреплении полномочий по правовому регулированию предмета совместного ведения за федеральными органами государственной власти, в том числе за Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, независимо от содержания предмета совместного ведения. Безусловно, защита единства правового пространства России, обеспечение единого уровня гарантий прав человека и гражданина на всей территории Федерации является важной задачей любого федеративного государства. Однако указанным выше подходом субъекты Федерации лишаются возможности осуществлять законодательное регулирование по целому ряду предметов совместного ведения, по которым было бы целесообразно осуществлять законодательное регулирование на уровне субъекта Российской Федерации, исходя из специфики конкретного субъекта.

В свою очередь, некоторые исполнительно-распорядительные полномочия, объективно требующие известной централизации, относились к компетенции органов исполнительной власти субъектов Федерации. При этом даже в тех случаях, когда исполнительно-распорядительные функции по закону оставлялись в компетенции федеральных органов исполнительной власти, впоследствии широко практиковалась передача соответствующих полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашениям. Однако такая передача не всегда сопровождалась передачей источников финансирования, вследствие чего появилась существенная диспропорция между расходами бюджетов субъектов Федерации по реализации полномочий в сфере совместного ведения, прежде всего в социальной сфере, и доходными поступлениями в бюджеты субъектов Федерации. В этой связи крайне важно неукоснительное выполнение требований о передаче материальных и финансовых средств, необходимых для реализации передаваемых полномочий.

Следует заметить, что нормотворческие полномочия субъектов Российской Федерации сужались федеральным законодателем не только по предметам совместного ведения, но и даже по вопросам, которые в силу ст. 73 Конституции РФ должны относиться к ведению субъектов Российской Федерации. Данная тенденция имеет место в отношении регулирования федеральными нормативными актами вопросов организации управления объектами государственной собственности, когда не учитываются соответствующие права субъектов Федерации по самостоятельному управлению своей собственностью. Сходная ситуация сложилась и в отношении вопросов государственного регулирования социально значимых отраслей экономики, например, при подготовке и реализации государственных программ поддержки на уровне субъекта Российской Федерации развития легкой и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, бытовых и иных услуг, в том числе путем поддержки малого бизнеса.

В этой связи важно, чтобы нормы Конституции Российской Федерации выполнялись неукоснительно на уровне законодательного регулирования. Обеспечению такого соответствия служит практика конституционного контроля, осуществляемого Конституционным Судом, а также его толкование Конституции РФ применительно к конкретным условиям законодательного регулирования. В частности, для характеристики соотношения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к которым отнесено большинство социально-экономических вопросов жизни общества, необходимо обратиться к Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Реальное наполнение компетенции как федерального, так и регионального уровня существенно изменялось как договорной практикой, так и федеральным законодательством. Дать окончательную оценку данным практикам мог только Конституционный Суд Российской Федерации, что он и сделал в 1998 году.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из статей 11 (ч. 3), 72, 76 (ч. ч. 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Данная позиция получила неоднозначную оценку в юридической литературе. По мнению Н.В. Варламовой, позиция Конституционного Суда весьма спорна; возможность разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам их совместного ведения федеральными законами означает фактическое нахождение данных предметов в сфере компетенции Российской Федерации, которая по своему усмотрению делегирует субъектам Федерации осуществление отдельных полномочий <1>. Однако исключение федерального закона из механизмов разграничения полномочий сводит такое разграничение лишь к заключению договоров (поскольку Конституция и Федеративный договор не содержат разграничения полномочий). Кроме того, Конституционный Суд толковал нормы Конституции РФ в совокупности. Разумеется, из буквального толкования ч. 3 ст. 11 Конституции РФ соответствующий вывод сделать невозможно. Тем более что принятие федеральных законов отнесено к предметам ведения Российской Федерации (п. "а" ст. 71 Конституции РФ).

<1> См.: Варламова Н.В. Конституционная модель российского федерализма // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1999. N 4 (29).

В юридической литературе представлены и другие мнения. Так, В.А. Черепанов считает, что при разделении государственной власти между Российской Федерацией и составляющими ее субъектами в Конституции применяется общедозволительный тип правового регулирования. При разграничении и реализации компетенции Российской Федерации разрешено все, что не запрещено Конституцией и федеральными законами. Для разграничения компетенции применяются все правовые формы, указанные в Конституции для правового регулирования конституционных предметов ведения, в том числе и федеральные законы <2>.

<2> См.: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003. С. 188.

В.А. Черепанов использует прием доказательства "от противного" для обоснования правовой позиции Конституционного Суда, предположив, что суждение о неприменимости федерального закона для разграничения компетенции по конституционным предметам ведения является истинным, и федеральный закон применим лишь в порядке реализации компетенции Российской Федерации по предметам совместного ведения. Тогда до принятия любого федерального закона компетенция Федерации уже должна быть установлена. Возникает вопрос, посредством какой формы? Конституция закрепляет лишь сферы общественных отношений, в рамках которых происходит дальнейшее разграничение компетенции. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции для разграничения компетенции остаются лишь две правовые формы: Федеративный договор и договоры Федерации с ее субъектами. Невозможно представить себе, что с помощью таких правовых форм осуществимо детальное разграничение всего российского правового поля. Сведение исходного суждения к абсурду как раз и считается в логике доказательством его ложности <3>.

<3> См.: Черепанов В.А. Указ. соч. С. 185 - 186.

Действительно, российская Конституция закрепляет лишь предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов и непосредственно не осуществляет разграничение полномочий в конкретных сферах. Следует согласиться с тем, что детальное разграничение компетенции не может осуществляться исключительно в договорном порядке. Договоры между федерацией и ее субъектами в мировой практике выступают лишь факультативными механизмами определения компетенции органов государственной власти.

Однако едва ли можно согласиться с мнением об общедозволительном типе правового регулирования компетенции. Органы государственной власти осуществляют только те полномочия, которые прямо установлены нормативными правовыми актами.

И.А. Конюхова отмечает, что "сам факт наличия в Основном законе России закрытых перечней предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения свидетельствует о том, что эти нормы не могут предаваться ревизии иначе как в порядке внесения поправок в федеральную Конституцию" <4>, с чем едва ли можно спорить. При этом у нее также не вызывает возражений вывод Конституционного Суда о допустимости разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов посредством издания федеральных законов.

<4> См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 407.

Итак, нормы Конституции Российской Федерации позволяют наиболее оптимально произвести разграничение полномочий именно федеральными законами. Это является не только правом, но и обязанностью федерального законодателя, исходя из самой природы компетенции и из отнесения к федеральному уровню государственной власти функций обеспечения государственного единства и территориальной целостности России, с одной стороны, и обеспечения единства стандартов и повсеместности соблюдения прав человека и гражданина на территории страны, с другой стороны. Следует поддержать позицию Т.Я. Хабриевой, согласно которой "только в форме федерального закона конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия конкретного уровня публичной власти и конкретного органа. Это является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования органов государственной власти" <5>.

<5> См.: Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов // Федерализм. 2003. N 2. С. 6.

На первый взгляд федеральные законы прямо не названы в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ в качестве актов, разграничивающих полномочия. Вместе с тем все положения Конституции должны рассматриваться системно, в их совокупности и взаимосвязи. На это указал Конституционный Суд Российской Федерации и, прибегнув к такому подходу, определил федеральный закон в качестве источника разграничения компетенции в России. Исходя из положений ст. ст. 72, 76 и 94 Конституции, в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд установил, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.

Тезис о том, что разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется федеральными законами и в случаях, установленных федеральными законами, договорами, был окончательно подтвержден с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <6>. Таким образом, в Российской Федерации в настоящее время инструментами разграничения полномочий в сфере совместного ведения являются: 1) федеральные законы; 2) договоры о разграничении полномочий.

<6> СЗ РФ. 2003. N 27 (часть II). Ст. 2709; 2004. N 50. Ст. 4950; 2005. N 1 (часть I). Ст. 25.

Очевидно, что договорное перераспределение предметов ведения, установленных Конституцией, недопустимо. Закономерно, что Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <7> четко очерчивает поле для договорного регулирования исключительно предметами совместного ведения. То, что договорная форма регулирования применима только в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов представляется крайне важным для стабилизации и повышения эффективности федеративных отношений. Данный вывод вытекает из того, что, как мы уже говорили, по установленным ст. 71 Конституции предметам исключительного ведения Российской Федерации вся полнота государственной власти принадлежит федеральным органам. Значит, именно федеральные органы государственной власти несут ответственность за осуществление этих полномочий.

<7> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19. Ст. 1792; N 30. Ст. 3024; N 50. Ст. 4930; 2003. N 27 (часть II). Ст. 2709; 2004. N 25. Ст. 2484; N 50. Ст. 4950; 2005. N 1 (часть I). Ст. 17, 25.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в ст. 26.7 установил, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. Это означает, что новая роль договоров между Российской Федерацией и ее субъектами определяется как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию вопросов разграничения полномочий. При этом договор может содержать только те положения, которые требуются для иного разграничения полномочий, чем установленное федеральными законами, исключая какие-либо противоречия Конституции Российской Федерации.

Очевидно, что роль соглашений, как и договоров, также определена как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию. Заключение соглашений полезно лишь в случаях, когда проблему правового регулирования нецелесообразно решить с помощью федерального закона или другого правового акта компетентного органа государственной власти. Если же возникновение объективных обстоятельств делает необходимым заключение соглашения, то его следует заключать на основании федерального закона, указав основания его заключения, сроки действия и иные обстоятельства. При исчезновении обстоятельств, вызвавших необходимость заключения соглашения, оно утрачивает силу полностью или в части, противоречащей новому федеральному законодательству, и в полной мере начинают действовать федеральные нормативные правовые акты.

Указанный подход закреплен в ст. 26.8 вышеназванного Федерального закона. В ней установлены условия заключения соглашений: во-первых, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам; во-вторых, соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Таким образом, соглашения используются не для разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а для передачи осуществления исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации в том случае, если это не может быть сделано федеральным законом.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также могут передать осуществление части своих исполнительно-распорядительных полномочий федеральным органам исполнительной власти. При этом такая передача полномочий осуществляется вместе с передачей необходимых материальных и финансовых средств, а также в случае, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации. Обязанность передачи необходимых материальных и финансовых средств вместе с передачей полномочий возложена и на федеральные органы государственной власти, равно как и контролировать осуществление переданных органам государственной власти субъектов Федерации полномочий.

Следует, однако, иметь в виду правовую позицию Конституционного Суда, выраженную в Постановлении от 3 ноября 1997 г. N 15-П <8>, согласно которой если определенные вопросы отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Федерации и ее субъектов, то их решение не может находиться ни в исключительной компетенции Федерации, ни в исключительной компетенции ее субъектов. Получается, что федеральный законодатель, разграничивая полномочия Федерации и ее субъектов в сферах, отнесенных Конституцией к совместному ведению, в том числе по вопросам социально-экономического развития, обязан оставить органам государственной власти некоторую часть полномочий. Что касается объема таких полномочий, то необходимо исходить из презумпции взвешенной позиции федерального законодателя, понимания им неэффективности чрезмерной централизации полномочий.

<8> Постановление Конституционного Суда РФ от 03.11.1997 N 15-П "По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в связи с запросом Тульского областного суда" // СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241.

Тем не менее возвращаясь к сказанному ранее, отметим: нет сомнений, что федеральные законы могут и должны определять полномочия федеральных органов государственной власти в конкретных сферах отношений, отнесенных к совместному ведению. В этом и состоит цель их издания в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации. Поскольку в этих сферах законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут противоречить им (части 2 и 5 ст. 76), то отнесение какого-либо конкретного полномочия к исключительной компетенции Федерации означает запрет на его осуществление субъектами Федерации. Можно согласиться с А.А. Сергеевым, что таким путем федеральный закон может ограничивать компетенцию субъектов Федерации <9>.

<9> См.: Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005. С. 19.

Применительно к социально-экономической сфере отметим, что, например, Трудовой кодекс Российской Федерации <10> допускает установление оснований расторжения трудового договора по инициативе работодателя только федеральным законом (статья 81), что исключает их установление законами субъектов Федерации и является при этом гарантией прав граждан. Тем не менее, как отмечалось выше, вызывает сомнение право федерального законодателя закрепить за федеральными органами весь объем полномочий по какому-то предмету совместного ведения. Кроме того, как следует из статьи 73 Конституции, в указанных сферах весь объем полномочий, не закрепленных за Федерацией, принадлежит ее субъектам.

<10> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3; N 30. Ст. 3014, 3033; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 18. Ст. 1690; N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (часть 1). Ст. 27; N 19. Ст. 1752; N 13. Ст. 1209.

В этой связи необходимо заметить, что до принятия Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" шла острая дискуссия по обозначенному предмету. Суть ее состояла в том, перечень чьих полномочий (органов государственной власти субъектов Федерации или федеральных органов государственной власти) по предметам совместного ведения должен быть сформирован и помещен в Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". В 2003 году при включении многих норм данного Федерального закона в текст Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации вошел в последний. Можно однозначно утверждать, что данный перечень позволит не допустить возложение на субъекты Российской Федерации дополнительных расходов за счет их бюджетов. То есть, хотя ранее в дискуссии превалировало мнение о необходимости выделения федеральных полномочий в сфере совместного ведения, федеральный законодатель пошел не путем выделения круга федеральных полномочий, а путем выделения перечня вопросов, по которым органы субъектов Российской Федерации осуществляют полномочия по предметам совместного ведения за счет средств собственных бюджетов.

В науке выражалось мнение, что в целом принятый федеральным законодателем подход представляется небесспорным, исходя из нормы ст. 73 Конституции Российской Федерации, наделяющей субъекты Российской Федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения, и было бы логичнее выделить федеральные полномочия в сфере совместного ведения, тем более что фактически федеральный законодатель двигался в этом направлении, хотя прямо и не установил перечня вопросов для исчерпывающего федерального законодательного регулирования <11>. Но этот путь также имеет преимущества.

<11> См., например: Чертков А.Н. Указ. соч. С. 70 - 71.

Как представляется, даже самые ревностные защитники идей федерализма не смогут отрицать право федерального законодателя разграничивать компетенцию Федерации и ее субъектов. Однако под этим разграничением не обязательно понимать установление конкретных полномочий федеральных органов в сфере совместного ведения и не обязательно наделять органы государственной власти субъектов Федерации достаточно большим объемом остаточных полномочий, в том числе в сфере правового регулирования. В этой связи важен вывод Т.Я. Хабриевой о содержании федерального закона, принятого по предмету совместного ведения. В федеральном законе по предмету совместного ведения должны быть, в частности, указаны: компетенция Федерального Собрания Российской Федерации; компетенция Президента Российской Федерации; компетенция Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; законодательная компетенция субъектов Российской Федерации; и при необходимости компетенция региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления <12>.

<12> См.: Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 8.

Следует согласиться также с высказываемым в литературе мнением <13> о том, что попытка решить проблему оптимального распределения полномочий в сфере совместного ведения путем законодательного выделения двух типов полномочий субъектов Российской Федерации по такому критерию, как источник финансового обеспечения, требует проработки проблем в области бюджетного федерализма, прежде всего, уточнения расходных обязательств бюджетов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Нормативное определение необходимых для реализации своих полномочий финансовых ресурсов и преобладание собственных доходов бюджетов большинства субъектов Российской Федерации может стать (и на сегодняшний день, благодаря Федеральному закону от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ <14>, уже стало) основой для реформирования бюджетной и налоговой систем. Оптимизация распределения налоговых поступлений по уровням бюджетной системы во многом разрешает проблемы взаимоотношения между уровнями публичной власти.

<13> См., например: Чертков А.Н. Указ. соч. С. 71; См.: Глигич-Золотарева М.В. Временная финансовая администрация как политико-правовой институт // Федерализм. 2003. N 3. С. 110.
<14> Федеральный закон от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" // СЗ РФ. 2004. 34. Ст. 3535; N 49. Ст. 4840; 2005. N 27. Ст. 2717; N 42. Ст. 4216; N 52 (ч. 1). Ст. 5572; 2006. N 1. Ст. 9.

Статья 73 Конституции гласит, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Анализ данной нормы позволяет сделать вывод, что субъекты Федерации обладают, во-первых, не принадлежащими Федерации полномочиями по предметам совместного ведения; а во-вторых, полномочиями за рамками предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения.

Следует подчеркнуть, что полномочия по предметам совместного ведения, не принадлежащие федеральным органам, не являются исключительными полномочиями субъектов Федерации, поскольку согласно ч. 5 ст. 76 Конституции в рамках предметов совместного ведения федеральные законы имеют верховенство над законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. В случае коллизии норм, определяющих полномочия, приоритет имеют нормы федерального закона. Органы государственной власти субъектов Федерации могут обладать полномочиями по предметам совместного ведения, но осуществляют эти полномочия на основе федерального закона, а в его отсутствии - путем опережающего регулирования. Однако федеральный законодатель, издав новый федеральный закон, вправе закрепить за собой те или иные полномочия, ранее принадлежавшие органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Исключительные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации лежат вне пределов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения. Это следует из содержания частей 4 и 6 ст. 76 Конституции РФ. Вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов последние должны осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Таким образом, несмотря на проводимую федеральным законодателем работу по уточнению разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, совершенствование правового регулирования в данной области остается одним из центральных направлений федеративной реформы.