Мудрый Юрист

Организация судебных органов административной юстиции, учреждаемых в Российской Федерации

Сергеев Юрий Владимирович - доцент кафедры конституционного права Якутского экономико-правового института.

В современной юридической практике судебная власть приобретает особое значение в силу ее влияния, в том числе контролирующего, на законодательную, исполнительную ветви власти. Однако помимо особой юридической роли, функционирование судебных органов имеет существенное общественно-политическое значение. Деятельность судов может исследоваться не только с правовых позиций, но может быть оценена с политико-экономической и иных точек зрения. Примером этому может служить функционирование Конституционного Суда Российской Федерации, роль которого не замыкается только областью юриспруденции, но и выходит за ее рамки, приобретая значение в различных сферах общественной жизни (например, политика, экономика), обеспечивая ее гармоничное функционирование и дальнейшее развитие.

В ноябре 2000 года Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла в первом чтении Федеральный конституционный закон "О федеральных административных судах в Российской Федерации" <1>. Основной целью создания таких судов является разрешение дел, возникающих в сфере административных и иных публично-правовых отношений. К ним можно отнести дела об оспаривании правовых актов Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; дела о приостановлении и прекращении различных общественных объединений; дела по разрешению отдельных споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и другие. Тем самым можно отметить определенное сходство юрисдикции Конституционного Суда Российской Федерации и учреждаемых административных судов, хотя, безусловно, полного совпадения юрисдикции данных органов не будет.

<1> Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России. Учебное пособие для судей. М., 2001.

Учитывая изложенное, можно предположить, что деятельность административных судов получит в будущем особое юридическое и общественно-политическое значение, поскольку будет способствовать созданию единого правового пространства на территории России и послужит дополнительным фактором, объединяющим страну. Помимо этого, думается, что создание системы административных судов существенно повысит уровень гарантирования прав и свобод граждан, облегчит их доступ к судебной защите. Учитывая это, необходимо более тщательно проанализировать предлагаемую организационную систему судебных органов административной юстиции. В данной статье будут рассмотрены лишь отдельные вопросы организации системы административных судов, учреждаемых в Российской Федерации.

Итак, в статье 2 проекта Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" <2> предусматривается следующая система административных судов:

<2> Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России. Учебное пособие для судей. М., 2001.
  1. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации;
  2. Федеральные окружные административные суды;
  3. Судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуются президиумами этих судов по мере необходимости;
  4. Федеральные межрайонные административные суды <3> (см. схему 1).
<3> Российская юстиция. 2004. N 3.

Федеральные административные суды должны входить в систему судов общей юрисдикции. Верховный Суд Российской Федерации будет являться высшей судебной инстанцией по делам, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства. При этом федеральные межрайонные административные суды являются вышестоящей судебной инстанцией по делам, рассмотренным мировыми судьями.

Таким образом, можно отметить следующие принципиальные моменты:

По-нашему мнению, дать однозначную оценку указанным аспектам нельзя. Создание окружных административных судов, юрисдикция которых будет распространяться на территории нескольких субъектов Российской Федерации, следует признать положительным и крайне желательным событием вследствие следующих причин. Данные суды будут призваны, среди прочего, рассматривать и разрешать:

  1. дела об оспаривании нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в судебный округ;
  2. дела об оспаривании решений, действий (бездействия) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, соответствующих комиссий референдума, должностных лиц этих комиссий (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума);
  3. споры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в судебный округ;
  4. другие, указанные в федеральном конституционном законе.

Указанные категории дел имеют существенное значение при формировании политики субъекта Российской Федерации, и тем самым их разрешение вызывает особый интерес с его стороны.

Однако учитывая межрегиональный уровень указанных судебных органов, должностные лица органов государственной власти отдельного субъекта Российской Федерации при разрешении необходимого рода дел не смогут оказать "морально-политическое воздействие" на судей. Безусловно, полностью такое воздействие исключить невозможно, однако оно уменьшится в несколько раз. Во многом благодаря этому было принято решение о создании обособленных от первой инстанции апелляционных арбитражных судов. Соединение двух инстанций в одном органе - арбитражном суде субъекта Российской Федерации - не способствовало исключению предубежденности судей на стадии пересмотра в пользу своих коллег, разрешивших судебное дело по первой инстанции, что фактически лишало смысла деятельность апелляционной инстанции арбитражных судов.

Немаловажным является и то, что небольшому количеству окружных судов легче удастся обеспечить единообразие судебной практики на всей территории страны.

Здесь можно провести следующую аналогию. В аудитории с двадцатью студентами преподавателю легче контролировать учебный процесс, своевременно реагировать на ошибки, обеспечить порядок в неординарных ситуациях (пожарная тревога, ухудшение самочувствия и др.). Такая возможность становится минимальной или вообще практически исключается, когда учащихся становится восемьдесят. Здесь роль педагога во многом сводится к обеспечению элементарного порядка, поддержания общих требований, индивидуальная работа минимизирована. Аналогичная ситуация, по нашему мнению, происходит в судебной системе. Например, окружным арбитражным судам легче обеспечить единообразие судебной практики, проверяя законность и обоснованность судебных актов 3 - 15 судов первой, апелляционной инстанции. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в свою очередь имеет реальную возможность осуществить действенный судебный надзор за 10 федеральными арбитражными судами округов и обеспечить тем самым единство судебной практики во всей системе. Следует дополнить, что в настоящее время создаются арбитражные апелляционные суды, что также должно повысить качество принимаемых актов судами первой инстанции.

Иная картина складывается в судах общей юрисдикции. Областные, краевые и приравненные к ним суды осуществляют судебный надзор в среднем за 30 районными (городскими) судами, а Верховный Суд Российской Федерации вынужден работать с около 80 нижестоящими судами. Как показывает практика, в такой ситуации обеспечить законность и обоснованность принимаемых решений судебных актов вышестоящими судебными инстанциями достаточно затруднительно. Особенно страдает в этом отношении кассационная инстанция: имея колоссальные полномочия, будучи практически бесконтрольной (члены президиума также входят в соответствующую судебную коллегию по гражданским или уголовным делам) имеет огромную нагрузку. У многих судей в такой ситуации исчезает желание повышать свой уровень знаний, умений, поскольку работы много, а контроля за ее качеством практически нет.

По нашему глубокому убеждению действующая система судов общей юрисдикции нуждается в своем реформировании. Советская судебная система уже не в состоянии обеспечивать современные запросы и ожидания граждан и организаций.

Все эти проблемы судов общей юрисдикции не должны перейти на создаваемые административные суды, и это обнадеживает.

При этом следует задуматься над проблемой излишнего многообразия судебных (арбитражных, в перспективе - административных) округов, разобраться в которых из-за их территориального несовпадения будет непросто. Целесообразно обратить внимание на очевидное инстанциональное и организационное сходство федеральных арбитражных судов округов и учреждаемых окружных административных судов. В дальнейшем можно будет поставить вопрос о желательности создания на их базе единого окружного суда с двумя независимыми секциями (палатами), деятельность которых будет посвящена рассмотрению соответственно арбитражных или административных дел. Подобный ход позволит упростить судебную систему в Российской Федерации, исключить смешение так называемых "административных" и "арбитражных" судебных органов и унифицировать их, что облегчит населению возможность использовать право на судебную защиту.

Также следует положительно оценить создание федеральных межрайонных административных судов, которые будут рассматривать среди прочего дела об оспаривании нормативных и иных правовых актов органов местного самоуправления. Однако нельзя согласиться с исключением из системы административных судов районных судов, обладающих на сегодня широкими полномочиями в сфере административного судопроизводства и наработанным опытом. В частности районные суды обладают широкой компетенцией в части пересмотра актов по делам об административных правонарушениях; пересмотра решений комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, отдельных споров, вытекающих из избирательных правоотношений, и так далее. Изъятие указанной сферы дел из юрисдикции районных судов и разделение их между мировыми судьями и федеральными межрайонными административными судами привнесет нелогичность, излишние сложности и неудобства в юридическую практику.

Так, согласно статье 16 новой редакции проекта Кодекса административного судопроизводства мировой судья рассматривает дела:

а) об обжаловании постановлений о наложении административных штрафов, вынесенных комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, и органами внутренних дел (милиции);

б) об оспаривании решений и действий (бездействия) органов территориального общественного самоуправления, а также решений, принятых на собраниях (сходах) граждан;

в) по жалобам о неправильности в списках избирателей (участников референдумов).

Например, в случае принятия предлагаемой редакции проекта Кодекса об административном судопроизводстве мировой судья будет рассматривать дела по жалобам о неправильностях в списках избирателей (участников референдума). Предположим, что выборы проходят в городе, территория которого разбита на несколько судебных участков, в пределах которых распространяется юрисдикция мировых судей. Спор о неправильностях в списках избирателей (участников референдума) может возникнуть в любом из участков, в том числе непосредственно в день голосования, который является выходным днем. Такой спор в день голосования вообще может не возникнуть, однако всем мировым судьям придется дежурить. Учитывая количество выборов и референдумов (федеральные, региональные и местные), таких дежурств может набраться значительное количество, и это касается всех мировых судей в Российской Федерации. Значительно удачнее выглядит действующая система: в день голосования дежурит, как правило, один судья районного суда, который может рассмотреть спор, возникший в любом месте судебного района.

Серьезные сложности при определении подсудности могут возникнуть при разрешении дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов территориального общественного самоуправления, а также решений, принятых на собраниях, сходах граждан. Согласно действующему законодательству территориальное общественное самоуправление может осуществляться во дворах, улицах, микрорайонах, иных территориях, являющихся частью муниципального образования. Таким образом, территория общественного самоуправления может охватывать судебные участки двух и более мировых судей. В такой ситуации возникает вопрос, к кому из них обращаться за судебной защитой.

Невозможно согласиться с наделением мировых судей правом разрешать дела об обжаловании постановлений о наложении административных штрафов, вынесенных комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, органами внутренних дел (милиции), в то время как постановление по делам об административных правонарушениях, вынесенные иными органами, пересматриваются межрайонными административными судами. Например, постановление органов внутренних дел, налагающее административный штраф, наложенный на несовершеннолетнее лицо, можно будет обжаловать мировому судье, а такой же штраф, наложенный, например, органами рыбоохраны на такое же несовершеннолетнее лицо, будет подлежать обжалованию на межрайонном уровне. Для практических работников это нелогично и доставляет значительные неудобства, не говоря уж о неравном отношении к деятельности органов внутренних дел, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и всех других органов, занимающихся административной практикой. Значительно проще оставить вышеуказанную категорию дел в юрисдикции районных судов. Так, согласно статье 30.1 действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановления комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав обжалуются в районных судах, поскольку обжалуемый акт вынесен коллегиальным органом - комиссией. Однако согласно приведенным нормам проекта такие дела будут рассматриваться мировыми судьями.

Мы считаем, что нагрузка на мировых судей достаточно серьезная. Судей данного уровня не хватает, в силу чего постоянно происходит увеличение их количества в разных субъектах Российской Федерации, и нет необходимости в привлечении мировой юстиции для разрешения дел в порядке административного судопроизводства, за исключением дел об административных правонарушениях, рассматриваемых по первой инстанции.

По нашему мнению, не следует соглашаться с высказываемым отдельными учеными мнением о том, что создание судов, чья юрисдикция не совпадает с административно-территориальными делением, делает судебную защиту многих граждан нереальной <4>. Авторы не учитывают имеющуюся практику функционирования действующих арбитражных судов субъектов Российской Федерации и федеральных арбитражных судов округов, на расположение которых каких-либо жалоб не поступало. Также следует учесть преимущественно письменный процесс, осуществляемый в рамках административного судопроизводства, отсутствие в данной сфере классической состязательности сторон.

<4> Лебедев Н., Лобачев С. Проблемы формирования и развития административной юстиции в России // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. N 1. С. 23 - 27.

Другой проблемой является то, что, как показывает зарубежный опыт, при достижении определенного уровня развития судебной системы возникают споры о компетенции судов различной юрисдикции. Российская практика также свидетельствует о наличии определенных коллизий в части определения рамок юрисдикции Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. На сегодня такие споры решаются в основном Конституционным Судом Российской Федерации в авторитарном порядке и обычно в свою пользу, что вызывает обоснованную критику даже его членов. Мы считаем необходимым для цивилизованного разрешения споров о подведомственности создание особого органа (палаты, коллегии и др.), который может включать представителей от высших судов на паритетной основе и иных уполномоченных лиц. При этом решения указанного органа должны иметь обязательную юридическую силу.

Таким образом, развитие судебной системы Российской Федерации настоятельно ставит вопросы, адекватное разрешение которых позволит оптимизировать функционирование судов, исключить дублирование подсудности судебных органов различной юрисдикции, а также повысить эффективность их деятельности.

Источники:

  1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 // Российская газета, 1993 г., 25 декабря.
  2. Об арбитражных судах Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ (ред. от 25.03.2004) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 18. Ст. 1589.
  3. О судебной системе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ (ред. от 05.04.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 1. Ст. 1.
  4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (ред. от 15.04.2006) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
  5. О судоустройстве РСФСР: Закон РСФСР от 08 июля 1981 г. (ред. от 20.08.2004) // Ведомости ВС РСФСР. 1981. N 28. Ст. 976.
  6. О мировых судьях в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ (ред. от 05.04.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 51. Ст. 6270.
  7. Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001.
  8. Лебедева Н., Лобачев С. Проблемы формирования и развития административной юстиции в России // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. N 1. С. 23 - 27.
  9. Проблемы судебной и административной защиты граждан // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 3. С. 35 - 36.
  10. Проект кодекса об административном судопроизводстве. Вступительная статья В.И. Радченко // Российская юстиция. 2004. N 3.

Схема 1

Система административных судов, учреждаемых согласно проекту Федерального конституционного закона "Об административных судах в Российской Федерации"

----------------------T--------------------------------------------------¬
¦ Верховный суд ¦ Пленум ¦
¦Российской Федерации ¦ Президиум ¦
¦ ¦ Кассационная коллегия ¦
¦ ¦ ¦
¦ ¦Коллегия по Коллегия по Военная Судебная ¦
¦ ¦ уголовным гражданским коллегия коллегия по ¦
¦ ¦ делам делам администра- ¦
¦ ¦ тивным ¦
¦ ¦ делам ¦
L---------------------+------------------------------------------T--------
¦
/
-------------------------------------------------------------------------¬
¦ Федеральный окружной административный суд ¦
L------------------------------------T------------------------------------
¦
/
---------------------T---------------------------------------------------¬
¦Областные, краевые, ¦ Президиум ¦
¦верховные суды ¦ ¦
¦республик, суды ¦Коллегия по Коллегия по Судебная коллегия по ¦
¦автономных округов, ¦уголовным гражданским административным ¦
¦автономной области, ¦ делам делам делам ¦
¦городов федерального¦ ¦
¦значения ¦ ¦
L--------------------+---------------------------------T------------------
¦
/
-------------------------------------------------------------------------¬
¦ Межрайонные административные суды ¦
L-------------------------------------------------------------------------