Мудрый Юрист

Институт роспуска представительного органа государственной власти в России

Дзидзоев Руслан Мухарбекович - доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права и управления Кубанского государственного университета.

Степаненко Д.М. - преподаватель кафедры конституционного права и управления Кубанского госуниверситета.

Необходимо прежде всего отметить, что роспуск представительного органа государственной власти является институтом конституционного права, поскольку традиционно закрепляется основными законами государства и в этом качестве представляет собой связанную совокупность конституционно-правовых норм, определяющих основания, механизм и конституционно-значимые последствия роспуска. Несмотря на различие в основаниях и процедуре роспуска разных представительных органов, существуют общие черты, позволяющие говорить о наличии единого комплексного института конституционного права.

Роспуск представительного органа всегда выражает принудительную меру конституционно-правового характера, направленную на досрочное прекращение деятельности этого органа, осуществляемую, как правило, главой государства. В государстве федеративном роспуск представительного органа субъекта федерации может осуществляться федеральными органами государственной власти в порядке федерального принуждения. Роспуск представительного органа есть одномоментное прекращение его легислатуры, влекущее утрату им своих полномочий, в том числе права принимать какие-либо акты.

Непременным следствием роспуска является прекращение деятельности представительного органа власти до истечения срока его легислатуры. В связи с этим представляется неверным следующее определение роспуска: "Роспуск парламента - прекращение деятельности центрального представительного органа государства. Может осуществляться в двух случаях: по истечении срока полномочий и досрочно правительством, формально главой государства, призванным служить арбитром в отношениях между различными ветвями власти" <1>. На наш взгляд, здесь допущено смешение понятий. Истечение срока полномочий представительного органа не является роспуском в собственном смысле, анализ исторических, законодательных и практических начал этого института дает основания утверждать, что роспуск как явление конституционно-правового порядка означает прекращение деятельности представительного органа государственной власти до окончания его созыва.

<1> Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. М., 2001. С. 430.

Особенностью роспуска как института конституционного права, далее, является то, что в отличие от импичмента или отзыва должностных лиц роспуску всегда подвергается коллективный субъект, обладающий признаками представительного органа власти. Термин "роспуск" не может быть применен, например, к правительству, даже в случае его коллективной отставки, поскольку правительство не является представительным органом государственной власти.

Роспуск представительного органа государственной власти следует отличать от самороспуска, имеющего место в ряде стран, который является самостоятельным институтом конституционного права. Так, согласно Конституции Австрийской Республики Национальный совет (нижняя палата парламента) до истечения срока полномочий на основании обычного закона может принять решение о своем роспуске (ч. 2 ст. 29) <2>. Институт самороспуска представительного органа существует и в России. Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случае принятия этим органом решения о самороспуске в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта (пп. "а" пункта 1 статьи 9).

<2> Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1. М., 2001.

Несмотря на схожие последствия, роспуск и самороспуск представляют собой принципиально разные институты конституционного права. Самороспуск в отличие от роспуска не является принудительной мерой, осуществляется добровольно и представляет собой самостоятельное основание досрочного прекращения полномочий выборного органа, меру организационного порядка, связанную с необходимостью его переизбрания. Если роспуск носит всегда внешний характер и осуществляется в порядке сдерживания одной власти другой, то самороспуск есть акция добровольная, осуществляемая по собственному решению, хотя и имеющая в своей основе подобно роспуску фактическую невозможность продолжения представительских функций в данном депутатском составе. Во времени роспуск и самороспуск не могут совпадать: если представительный орган государственной власти подвергается официальному роспуску, он не может в порядке конституционной альтернативы объявить о своем самороспуске.

С институтом самороспуска весьма схож т.н. автоматический роспуск парламента, который от обычного роспуска отличается тем, что деятельность парламента прерывается не актом главы государства, а в силу закона, без принятия какого-либо юридического решения. Обычно такой роспуск связан с необходимостью проведения крупной конституционной реформы, требующей обновления депутатского корпуса. Так, согласно Конституции Люксембурга законодательная власть вправе объявить о необходимости пересмотра любого конституционного предписания. После этого заявления Палата депутатов автоматически распускается. Новая Палата принимает решение по вопросам, подлежащим пересмотру (ст. 114) <3>.

<3> Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2. М., 2001.

Мы полагаем, что в такого рода случаях имеет место не самороспуск, а именно роспуск представительного органа государственной власти, поскольку прекращение деятельности парламента не требует его согласия.

Многие авторы роспуск парламента относят к мерам конституционной (конституционно-правовой) ответственности, занимающей самостоятельное место в системе юридической ответственности. Так, С.А. Авакьян в числе конституционно-правовых санкций называет роспуск Государственной Думы Президентом РФ, а также роспуск органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ на основании акта высшего должностного лица субъекта РФ <4>. В отношении подобной позиции следует заметить, что роспуск представительного органа не является безусловной мерой конституционной ответственности, которая, как и всякая другая юридическая ответственность, является следствием правонарушения. Роспуск представительства далеко не всегда вызывается конституционным деликтом. Основания роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ, например, не связаны с правонарушениями; во всех случаях, допускающих роспуск нижней палаты российского парламента, Государственная Дума поступает вполне правомерно, реализуя свои конституционные полномочия, связанные с формированием Правительства РФ и контролем над ним. Предположение о том, что правомерное поведение может вызывать какую-либо юридическую ответственность, противоречит природе и целям юридической ответственности, в том числе конституционно-правовой. В гражданском праве, правда, существует ответственность независимо от вины - ответственность владельца источника повышенной опасности, однако подобная ответственность все-таки предполагает причинение вреда, наступление каких-то неблагоприятных последствий, что является признаком правонарушения. Что касается конституционных оснований роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ, то ни одно из них не связано с причинением Государственной Думой ущерба в юридическом смысле, неблагоприятные последствия если и наступают, то лишь для самой нижней палаты.

<4> Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 20.

В то же время роспуск может полагаться мерой конституционной ответственности, конституционной санкцией, если основанием роспуска служит определенный конституционный деликт, совершенный представительным органом, то есть объективно противоправное поведение. Такое основание имеет, например, роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в случае принятия этим органом актов, противоречащих федеральному законодательству, установленного соответствующим судом, поскольку нарушение законодательства при всех условиях является противоправным деянием, влекущим юридическую ответственность. Напротив, роспуск того же органа ввиду неоднократного отклонения им представленных Президентом РФ кандидатур высшего должностного лица субъекта РФ не может считаться мерой конституционно-правовой ответственности, поскольку основанием роспуска выступает допустимое поведение.

Примерами конституционных деликтов, совершаемых представительными органами государственной власти, которые служат основаниями их роспуска, можно назвать, например, неизбрание в установленный срок парламентом президента (ст. 32 Конституции Греции); возникновение политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между палатами парламента (ч. 1 ст. 63 Конституции Казахстана); неспособность парламента в течение длительного времени начать работу (ст. 90 Конституции Украины) или принимать решения (пп. "е" п. 1 ст. 102 Конституции Словацкой Республики); непринятие парламентом в установленный срок государственного бюджета (ст. 104 Конституции Республики Хорватия); систематическое или грубое нарушение Конституции палатами парламента (ст. 94 Конституции Республики Беларусь) <5>. Во всех этих случаях обнаруживается вина представительного органа государственной власти, нарушение конституционных норм и причинение реального ущерба конституционно-правовым отношениям.

<5> См.: Конституции государств Европы: В 3 т. М., 2001.

В названных случаях роспуск представительного органа государственной власти будет являться конституционно-правовой санкцией карательного свойства, вызывающей неблагоприятные последствия в виде утраты полномочий этим органом с момента принятия решения о роспуске. В то же время роспуск не ведет к дисквалификации членов представительного органа, которые не утрачивают пассивного избирательного права. Как верно замечает М.П. Авдеенкова, "существует теоретическая возможность, что распущенный орган может быть заново сформирован в том же или практически в том же составе" <6>.

<6> Авдеенкова М.П. Конституционно-правовые санкции и конституционно-правовая ответственность // Государство и право. 2005. N 7. С. 86.

Роспуск представительного органа власти там, где он не является конституционно-правовой санкцией, представляет собой меру конституционно-правового воздействия, состоящую в принудительном прекращении полномочий и деятельности этого органа. Таким образом, роспуск представительного органа государственной власти в зависимости от оснований роспуска выступает конституционно-правовой мерой принудительного характера, не относящейся к юридической ответственности, либо конституционно-правовой санкцией, мерой конституционно-правовой ответственности.

Однако во всех случаях роспуск представительного органа государственной власти следует расценивать как средство преодоления кризиса власти, как конституционный способ обеспечения непрерывности государственного властвования, как крайнюю, но вынужденную меру преодоления конфликта ветвей власти, который можно полагать конституционным конфликтом.

В основании роспуска всегда лежит невозможность при данном составе представительного органа обеспечить стабильность и непрерывность государственного процесса и нормальное функционирование государственного аппарата. Глава государства (субъекта федерации), осуществляя роспуск представительного органа государственной власти, всегда рассчитывает на изменение его государственной позиции в новом составе, на последующее примирение и согласование позиций конфликтующих сторон. Роспуск представительного органа можно расценивать как правовой способ преодоления конституционного конфликта, который не удается решить путем ординарных согласительных процедур, как крайнюю, "силовую" форму разрешения разногласий. Наличие конфликтных ситуаций предшествует и роспуску Государственной Думы Федерального Собрания России, все три основания роспуска вытекают из конституционного конфликта между Государственной Думой, с одной стороны, Президентом РФ и Правительством РФ - с другой.

Роспуск представительного органа государственной власти следует расценивать в контексте современной демократии, в системе разделения и взаимодействия властей, как своеобразную сдержку в отношении законодательной (представительной) власти, позиция которой, по мнению инициаторов и субъектов роспуска, препятствует нормальному функционированию государственного механизма. Как правильно отмечается, роспуск парламента - "один из основных элементов конституционного механизма осуществления государственной власти" <7>. Посредством роспуска парламентских учреждений, если он политически оправдан, обеспечивается необходимое равновесие властей, достигается тот баланс власти и государственных интересов, который является условием государственной стабильности. Свое сдерживающее значение роспуск парламента приобретает в системе таких противовесов, как импичмент, парламентский вотум недоверия правительству или отказ правительству в доверии, законодательное вето главы государства и т.п. мер взаимного сдерживания, обеспечивающих режим демократического государственного правления. Роспуск народного представительства является таким же атрибутом правовой государственности как, скажем, ответственное правительство или независимое правосудие. Не случайно институт роспуска парламента неизвестен конституциям авторитарных государств.

<7> Большой юридический энциклопедический словарь. М.: Книжный мир. 2003. С. 550.

Но роспуск является мерой конституционного порядка, средством преодоления конфликтов конституционным путем лишь в случае, когда он увязан с идеей парламентаризма, при условии, что акт роспуска сопряжен с решением о скорейшем возобновлении парламентской деятельности, содержит указание на проведение досрочных парламентских выборов, которые должны состояться в сроки, достаточные для проведения демократической избирательной кампании. В противном случае роспуск выборного органа государственной власти равносилен его разгону, противоречащему идее народного представительства. Подобное требование вполне выдержано, например, в институте роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Согласно части 2 статьи 109 Конституции РФ в случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, что, заметим, обеспечивает своевременное возобновление парламентской деятельности. В то же время продолжительность этого периода определена, на наш взгляд, не вполне удачно. Было бы корректнее обозначить этот период не в месяцах, а в днях, что имеет место, например, в отношении досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, выборы в который должны быть проведены не позднее чем через 120 дней со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий (п. 5 ст. 9 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Более точная дата досрочных думских выборов устанавливается в Федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 18 мая 2005 г. <8>, где сказано, что днем голосования при досрочных парламентских выборах является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы (ст. 6). При этом сроки осуществления избирательных действий, установленные Федеральным законом, сокращаются на одну четверть, что отвечает экстренности выборов.

<8> СЗ РФ. N 21. Ст. 1919.

Роспуск парламента или его палаты не должен нарушать принцип политической неприкосновенности парламента, который означает невозможность сколько-нибудь длительного перерыва парламентской деятельности. Принцип парламентской неприкосновенности получает конституционное звучание в ряде стран. Конституция Исландии, например, закрепляет, что альтинг неприкосновенен, никто не вправе нарушать установленный им порядок, препятствовать его деятельности (ст. 36 Конституции) <9>.

<9> Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2. М., 2001.

Юридический смысл роспуска представительного органа государственной власти всегда состоит в том, что конфликт между этим представительством и иными государственными структурами переносится на суд избирателей, которые посредством досрочных выборов поддерживают данный представительный орган либо отказывают ему в поддержке, предпочитая иное парламентское партийное большинство. Мнение избирателей, однако, в этой ситуации получит преобладающее значение лишь при условии, если представительство будет застраховано от повторного роспуска по тем же основаниям в течение сколько-нибудь продолжительного периода. Подобное требование находит выражение в парламентском праве России. Согласно части 3 статьи 109 Конституции РФ Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции РФ, то есть в случае повторного в течение трех месяцев выражения ею недоверия Правительству РФ либо отказу Правительству РФ в доверии, в течение года после ее избрания. Это требование одинаково относится и к Государственной Думе, избранной после роспуска, основанием которого послужил конфликт между нею и правительством. Если новоизбранная Государственная Дума в течение года выразит стойкое недоверие Правительству РФ либо откажет ему в доверии, президент уже не сможет ее распустить, ему, согласно Конституции, останется лишь объявить об отставке правительства.

Основанием роспуска парламента или его палаты, если руководствоваться зарубежной конституционной практикой, чаще всего выступает конфликт между парламентом и правительством, имеющий своим следствием вынесение парламентом (палатой) вотума недоверия правительству либо отказ правительству в доверии. Парламентская ответственность правительства составляет характерную черту государств с парламентарным и смешанным режимом правления, что предполагает возможность выражения недоверия правительству со стороны парламента (отказа в доверии), вызывающего ситуацию правительственной отставки. В этом случае, однако, правительство в порядке альтернативы может обратиться к главе государства с предложением роспуска парламента в надежде добиться необходимой парламентской поддержки в новом депутатском составе. "Роль главы государства в таких случаях очевидна, поскольку правительство теряет поддержку большинства депутатов парламента либо вследствие изменения партийного состава, либо в результате изменений во взглядах части депутатов, перешедших на иные политические позиции" <10>. Практика свидетельствует, что глава государства в конфликте парламента с правительством чаще всего прибегает к роспуску парламента, а не отставке правительства.

<10> Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. М: Юристъ, 2001. С 430.

В Российской Федерации, которая относится к типу смешанных республик, роспуску согласно Конституции подлежит только Государственная Дума - нижняя палата российского парламента, палата же верхняя - Совет Федерации невосприимчива к роспуску, что вполне соответствует мировой и исторической практике парламентаризма. Палаты Федерального Собрания России обладают самостоятельным и законченным конституционно-правовым статусом и функционируют в раздельном парламентско-процессуальном режиме, поэтому на время роспуска Государственной Думы Совет Федерации полностью сохраняет свою легитимность и может осуществлять свои конституционные полномочия в отсутствие параллельной палаты. Как правильно отмечается в литературе, "поскольку Конституция РФ не содержит встречающегося в других конституциях правила о том, что на время роспуска нижней палаты верхняя палата приостанавливает свою деятельность, следует вывод, что Совет Федерации продолжает функционировать, но в пределах своей компетенции" <11>.

<11> Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М.: Юрист, 2003. С. 667.

Субъектом, осуществляющим роспуск Государственной Думы, выступает глава государства - Президент Российской Федерации. Роспуск Государственной Думы выступает по существу единственным основанием досрочного прекращения ее полномочий. Конституция РФ, а также Регламент палаты не предусматривают возможности самороспуска Государственной Думы, который, учитывая конституционные последствия этой акции, конечно же, не может полагаться "личным делом" нижней палаты, поэтому представляется, что Государственная Дума не вправе объявить о своем самороспуске, что, разумеется, не снимает проблему целесообразности самой возможности самороспуска применительно к Государственной Думе.

Юридические основания роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ определены федеральной Конституцией исчерпывающим образом (статья 109), поэтому глава Российского государства обладает только условным, связанным правом роспуска нижней палаты, что существенно ограничивает его влияние на парламент и повышает политическую устойчивость Государственной Думы.

Существуют только три конституционных основания роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ, которые все связаны с формированием и статусом Правительства РФ, что выдает природу полупрезидентской республики, отличающейся от президентской прежде всего самостоятельной правительственной деятельностью. Роспуск Государственной Думы Федерального Собрания России по основаниям недоверия Правительству РФ оправдан тем, что она участвует в формировании правительства, давая согласие на назначение его Председателя.

Все три основания неизбежно вытекают из характера конституционного конфликта между Государственной Думой, с одной стороны, Президентом и Правительством РФ - с другой, который не может быть разрешен иным, "мирным" путем. Поскольку Правительство РФ является конституционным органом, осуществляющим функции высшей исполнительной власти, постольку оно подлежит обязательному формированию в сроки, установленные Конституцией. Отсутствие Председателя Правительства РФ, руководящего деятельностью этого органа, делает невозможным функционирование Правительства, поэтому неоднократное отклонение Государственной Думой кандидатур председателя Правительства, предлагаемых Президентом, вызывает закономерный роспуск палаты. Равным образом стойкое недоверие Правительству РФ со стороны Государственной Думы или отказ Правительству в доверии должны привести к роспуску палаты, если, разумеется, глава государства не объявит об отставке Правительства. В противном случае право Государственной Думы на недоверие Правительству теряет свой юридический смысл. С другой стороны, наличие этого права без альтернативы роспуска Государственной Думы превратит его в право смещения Правительства, что нарушит баланс законодательной и исполнительной властей.

Конституционный Суд РФ в одном из своих решений отметил, что роспуск Государственной Думы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом РФ и Государственной Думой при формировании Правительства РФ или отказе последнему в доверии преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или, соответственно, продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Правительству Государственной Думой <12>.

<12> СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5787.

Конституционный Суд РФ в том же решении отметил и превентивное значение конституционно-правовых последствий возможного роспуска Государственной Думы, заключающееся в том, что они призваны "удерживать Президента Российской Федерации и Государственную Думу от необоснованных конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти".

Следует подчеркнуть, что Президент РФ является единственным субъектом роспуска Государственной Думы, причем это право является его прерогативой, которой исполняющий президентские обязанности пользоваться не может (часть 3 статьи 92 Конституции РФ). Право роспуска Государственной Думы относится к числу трех непередаваемых полномочий главы государства, осуществляемых только им лично, что само по себе свидетельствует о значимости института роспуска.

Роспуск Государственной Думы, далее, не может быть осуществлен посредством всенародного референдума. Согласно Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" <13> на общероссийский референдум не может выноситься вопрос о досрочном прекращении полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ (пп. 2 п. 5 ст. 6).

<13> Российская газета. 2004. 30 июня.

В то же время роспуск посредством референдума может полагаться организационной формой досрочного прекращения представительства там, где это допускается законодательством. Так, согласно Конституции Латвийской Республики Президент Республики вправе возбудить вопрос о роспуске сейма. В таком случае должно состояться народное голосование (ст. 48) <14>.

<14> Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2. М., 2001.

Исследование института роспуска Государственной Думы Федерального Собрания РФ с неизбежностью вызывает вопрос, означает ли роспуск нижней палаты прекращение всякой думской деятельности, сохраняет ли Государственная Дума свои полномочия до начала работы Думы нового созыва? Согласно части 4 статьи 99 Конституции РФ с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются. Действует ли данная конституционная норма в отношении распущенной Государственной Думы?

Подобные вопросы стали предметом официального толкования Конституции России Конституционным Судом РФ, который в своем Постановлении от 11 ноября 1999 г. по делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации <15> указал, что по смыслу этих статей Конституции РФ конституционно-значимые правовые последствия роспуска Государственной Думы заключаются в том, что с момента роспуска Государственная Дума не может принимать законы, а также осуществлять в заседаниях палаты иные полномочия. Роспуск Государственной Думы Президентом РФ означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты.

<15> СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5787.

Таким образом, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ роспуск Государственной Думы влечет прекращение ее конституционных полномочий, реализуемых путем принятия решений на заседаниях палаты, что представляется обоснованным с точки зрения назначения роспуска представительного органа государственной власти, как меры конституционно-правового принуждения. Однако подобное толкование не снимает вопроса, допустимо ли иное функционирование Государственной Думы, например, проведение парламентских слушаний, чтение законопроектов, деятельность комитетов, комиссий палаты, наконец, индивидуальная депутатская деятельность? Если руководствоваться прямым смыслом данного акта толкования Конституции РФ, то подобные формы деятельности Государственной Думы вполне возможны и в условиях ее роспуска. Позицию Конституционного Суда РФ, однако, можно интерпретировать и таким образом, что Суд в своем акте толкования был связан пределами запроса, который касался момента прекращения конституционных полномочий Государственной Думы, а не всей ее разнообразной деятельности.

Мы полагаем, что роспуск любого представительного органа государственной власти означает прекращение его деятельности во всех организационно-правовых формах. Иное понимание этого вопроса противоречит смыслу роспуска как конституционно-правового способа разрешения юридического конфликта. Деятельность комитетов, комиссий и иных депутатских формирований, а также индивидуальная депутатская деятельность подчинены цели реализации законодательных полномочий представительного органа, имеет только вспомогательный характер и лишена нормативно-правового содержания. Подобная деятельность поэтому не может осуществляться после роспуска представительного органа.

Роспуск Государственной Думы, по нашему мнению, означает полное прекращение ее функционирования как парламентской палаты, включая невозможность внесения законопроектов в Государственную Думу. При этом все решения, принятые распущенной Государственной Думой, сохраняют свою юридическую силу.

Роспуск Государственной Думы должен означать и прекращение депутатских полномочий. На этот счет имеется определенное указание в Федеральном законе от 8 мая 1994 г. "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <16>, в соответствии с которым полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случае роспуска Государственной Думы (пп. "г" п. 2 ст. 4).

<16> СЗ РФ. 1994. 2. Ст. 74.

В то же время депутаты распущенного органа государственной власти, как представляется, не утрачивают депутатского мандата и сохраняют депутатскую неприкосновенность, однако эти вопросы должны получить специальное законодательное разрешение. В Конституции Португалии, например, записано, что роспуск Ассамблеи не влияет ни на права, ни на привилегии и иммунитет депутатов, которые сохраняются вплоть до первого заседания Ассамблеи, избранной на последовавших за роспуском выборах (ч. 3 ст. 172) <17>.

<17> См.: Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2. М., 2001.

Федеральный закон от 8 мая 1994 г. говорит о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы, к которым неприкосновенность не относится. Как отмечает О.Е. Кутафин, "депутат может отказаться от принадлежащего ему права неприкосновенности лишь путем отказа от своего мандата. Во всех других случаях обязанные государственные органы будут обеспечивать это право депутата даже вопреки его желанию до тех пор, пока он им обладает" <18>.

<18> Кутафин О.Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации. М., 2004. С. 325.

Принцип континуитета, установленный статьей 220 Регламента Государственной Думы, должен в равной мере действовать и при досрочном прекращении полномочий Государственной Думы. Законопроекты, не принятые распущенной Государственной Думой в окончательной редакции, а также принятые ею, но отклоненные Советом Федерации или Президентом РФ, должны рассматриваться Государственной Думой следующего созыва на той законодательной стадии, на которой было прервано их рассмотрение распущенной Госдумой.

Подытоживая сказанное, можно дать следующее определение роспуску представительного органа государственной власти: роспуск представительного органа государственной власти представляет собой меру конституционно-правового принуждения, направленную на разрешение конституционного конфликта, состоящую в досрочном прекращении деятельности этого органа во всех организационно-правовых формах с момента роспуска.