Мудрый Юрист

Административный процесс в трудах профессора в.д. Сорокина: "управленческая" концепция и ее значение для науки административного права

Старилов Ю.Н., заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

Всякий исследователь, начинающий изучать проблему административного процесса (как, впрочем, и многих иных вопросов административного права) или уже известный научной общественности своими достижениями в этой области, не может обойти вниманием известные в стране научные труды В.Д. Сорокина. Фактически любой научный анализ такой проблемы начинается с цитирования его работ.

Эта статья посвящена светлой памяти выдающегося российского ученого-юриста - заслуженного деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических, профессора Валентина Дмитриевича Сорокина, который ушел из жизни 6 апреля 2006 г. Он был талантливым ученым и прекрасным человеком. Вышедшие из-под пера Валентина Дмитриевича книги, статьи, комментарии и работы иного жанра сразу же приковывали к себе внимание коллег, неизменно высоко оценивались, обсуждались, использовались в научных изысканиях многочисленными авторами <1>. Его "научный голос" был красивым, весьма значащим, мягким и авторитетным.

<1> См., например: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. 2000. N 4. С. 34 - 45; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). СПб.: Изд-во "Юридический центр Пресс", 2003. 661 с.; Сорокин В.Д. Избранные труды / Предисл. Д.Н. Бахраха, В.В. Денисенко. СПб.: Изд-во Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2005. 1086 с.

В.Д. Сорокиным было опубликовано множество работ, посвященных различным проблемам юридической науки и практики. Но основные труды ученого находились в области административного права. Может быть, самые крупные научные труды из них содержали анализ проблем советского и затем российского административного процесса. Однако российские ученые-юристы знают и чрезвычайно интересные научные труды, подготовленные В.Д. Сорокиным по другим проблемам российского административного правоведения. Например, можно восхищаться работой и мастерством ученого, спорящего со своими коллегами по проблеме, обусловленной развитием в конце XX в. института административной ответственности. Невероятно интересно, аргументированно и красиво В.Д. Сорокин критиковал набравший в то время скорость процесс декодификации законодательства об административной ответственности; он считал это явление "процессом совершенно неестественным, разрушающим единую правовую материю данного правового института" <2>. В.Д. Сорокин доказывал, что "нужна воля законодателя, направленная на то, чтобы "разместить все ведомственные административные правонарушения", как существующие, так и могущие возникнуть, в соответствующих главах Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях. В нем всем составам найдется место!" <3>.

<2> Сорокин В.Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Правоведение. 1999. N 1. С. 49.
<3> Там же.

А каков характер научного анализа и дискуссии видим в статье В.Д. Сорокина о "парадоксах" Кодекса РФ об административных правонарушениях! <4> Автор говорит, например, об отсутствии смысла формулировки ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, устанавливающей вину юридического лица. Он анализирует сложности понимания объективного вменения и вины юридического лица. В итоге отмечает несостоятельность указанной нормы КоАП РФ, так как "одна и та же статья или часть статьи закона способна порождать варианты толкования, принципиально несовместимые между собой и со здравым смыслом" <5>. Одним из выводов этой статьи В.Д. Сорокина стало его предостережение о том, что "административная ответственность из классического института превращается в некую гибридную субстанцию" <6>.

<4> Сорокин В.Д. Парадоксы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Правоведение. 2004. N 3. С. 4 - 28.
<5> Там же. С. 17.
<6> Там же. С. 28.

Можно и далее анализировать труды В.Д. Сорокина по интересовавшим его многочисленным проблемам административно-правового регулирования. Однако в настоящей статье рассматриваются вопросы российского административного процесса.

Глубокий научный анализ административно-процессуальной теории, проведенный В.Д. Сорокиным, позволяет показать полнейшую картину взглядов на эту проблему в науке, увидеть детали и особенности в понимании административного процесса и административно-процессуального права. Для ученых, исследующих различные аспекты административно-процессуальной теории, В.Д. Сорокин создал серьезные теоретические основы. Речь идет главным образом об опубликованной в 1968 г. книге "Проблемы административного процесса". Базируясь на сформированных В.Д. Сорокиным научных представлениях о сущности административного процесса, можно пытаться развивать эту область теоретических представлений и в дальнейшем. Административно-процессуальная деятельность как объект исследования интересовала его фактически постоянно. Поэтому и в начале XXI в. профессором В.Д. Сорокиным были опубликованы книги, посвященные теме "Административный процесс" и "Административно-процессуальное право" <7>.

<7> Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Изд-во Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. 474 с.; Сорокин В.Д. О предмете российского административно-процессуального права // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной научно-практической конференции / Под ред. В.Я. Кикотя. М.: МосУ МВД России, 2003. С. 102 - 111; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб.: Изд-во "Юридический центр Пресс", 2004. 540 с.

Безусловно, прав Д.Н. Бахрах, когда в предисловии к "Избранным трудам" В.Д. Сорокина пишет о неоценимом вкладе В.Д. Сорокина в становление теории административного процесса <8>. Как сам В.Д. Сорокин пишет, административный процесс был в середине XX в. обширнейшим и совершенно неразработанным полем, "ждущим своего чисто юридического исследования"; это была "своего рода "правовая целина" <9>. В 2005 г. В.Д. Сорокин отмечал сосуществование двух подходов в административно-процессуальной области: "юрисдикционного" и "управленческого". Многие ученые разделяют "управленческую" концепцию административного процесса В.Д. Сорокина, развивают ее далее, высказывая при этом множество новых идей и формулируя оригинальные выводы <10>.

<8> Сорокин В.Д. Избранные труды / Предисл. Д.Н. Бахраха, В.В. Денисенко. СПб.: Изд-во Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2005. С. 12.
<9> Там же. С. 29.
<10> Там же. С. 32.

Основные положения административно-процессуальной теории, созданной В.Д. Сорокиным, будут востребованы, очевидно, учеными и в будущем при проведении исследований административно-процессуальной деятельности. Несомненно, что теория административного процесса будет развиваться в новых условиях с использованием новых методов; наверное, авторы поставят перед собой новые цели и задачи научного анализа данной темы. При этом не исключены, конечно, споры, дискуссии, обоснование собственных подходов к проблеме. Но постоянным атрибутом самой исследовательской работы останется обязательное рассмотрение взглядов В.Д. Сорокина на важные проблемы административно-процессуального права. Ведь правовая жизнь, практика правоприменения порождают новые проблемы, требующие своего обсуждения и разрешения. Изменяются сама основа административно-процессуальной деятельности, характер методов публичного управления, формы администрирования. Совершенствование нормативной правовой основы государственного управления, формирование в России правового государства, поиск новых путей развития исполнительной власти, проводимые правовая, судебная, административная и иные реформы, несомненно, накладывают отпечаток на содержание "исполнительно-распорядительной деятельности" или деятельности по осуществлению публичного управления. А с этим происходит и развитие представлений о структуре административного процесса.

Современное административное законодательство "заставляет" задуматься над новыми подходами к пониманию административного процесса и формированию отрасли административно-процессуального права. Думается, что благодаря "управленческой" концепции административного процесса, сформированной В.Д. Сорокиным, появляются новые идеи о местонахождении административного процесса, его назначении в системе административно-правового регулирования, его "возможностях" для развития административно-процессуального права. "Управленческая" концепция административного процесса, как можно предположить, позволяет увидеть связи этого института с исполнительной властью, с многочисленными находящимися внутри ее системы административными производствами, с административной и судебными системами. Именно эти принципиальные положения не остаются незамеченными современными учеными. Например, С.А. Шатов, изучая главные труды В.Д. Сорокина, посвященные административному процессу, пишет о том, что "управленческая концепция" отражает в наиболее полном объеме "юридические элементы государственного управления (правотворческую и разнообразную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти)" <11>. Соглашаясь с учеными, критикующими предложение о включении в административный процесс административного судопроизводства, С.А. Шатов делает вывод о том, что именно "управленческая" концепция включает в себя крупный научно-практический потенциал развития, создает условия для полного учета особенностей разнообразной, многосторонней и динамичной государственной управленческой деятельности; при этом она соответствует, по его мнению, "правовой реальности и доктрине" <12>.

<11> Шатов С.А. Концепция административного процесса: диалектика научных взглядов // Правоведение. 2005. N 6. С. 94.
<12> Там же. С. 97.

Как известно, административный процесс состоит из множества административных производств. Если представить и собрать в единую систему все административные производства, то возникнет необходимость их классификации, поиска местонахождения каждого из них в структуре государственного управления. Многообразие возникающих в области реализации этих административных производств публично-правовых споров еще более обязывает задуматься над проблемой административно-процессуальной деятельности. Переосмысливание административно-процессуальной правовой действительности трудно представить без учета характерных черт и принципов административно-процессуальной деятельности, входящих в параметры "управленческой концепции" российского административного процесса. Например, в современных диссертационных работах встречаются мнения о том, что административные производства, из которых состоит административный процесс, включают в свою структуру другие производства: например, исполнительное производство как "порядок реализации правоотношения по принудительному исполнению судебных актов и актов иных юрисдикционных органов" <13>.

<13> Кощеева Е.С. Правовые проблемы административно-исполнительного производства в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2006. С. 15.

Прежде чем напомнить читателям основные положения "управленческой" концепции административного процесса В.Д. Сорокина, следует отметить, что, как известно, в современной науке административного права применительно к вопросу о сущности, содержании и структуре административного процесса существуют различные точки зрения. При этом нужно учитывать, что весьма часто за основу его современного понимания берутся концепции, которые возникли давно, например в середине XX в. Для того времени (и это очень важно подчеркнуть) понимание административного процесса и административно-процессуальной деятельности, на которое, кстати, воздействовали и сложившиеся представления о государственном управлении и деятельности исполнительно-распорядительных органов государственной власти, наверное, можно считать вполне понятным. Точки зрения аргументировались авторами, предлагались конкретные доказательства существования именно господствовавших в то время представлений о назначении административно-процессуального законодательства.

Нынешнее поколение исследователей-юристов благодарно ученым, которые в советскую эпоху в особых политических условиях и обладая скромными возможностями для публикации результатов своих исследований (по сравнению, конечно, с сегодняшними временами), могли четко ставить проблемы, аргументированно обосновывать идеи и доказывать свою правоту, взвешенно критиковать иные точки зрения. Здесь даже можно отметить, что и в настоящее время (т.е. уже в новой "творческой атмосфере", при наличии достаточно благоприятного климата для "расцвета научной мысли") современными авторами констатируются, немного развиваются, в той или иной степени "подрабатываются" положения, сформулированные поколением ученых-юристов, заложивших основы и определивших главные подходы к пониманию административного процесса. Конечно, происходящее время от времени внесение изменений и дополнительных элементов как в "управленческую", так и в "юрисдикционную" концепцию административного процесса продиктовано сегодня стремительным и объемным изменением российского административного и административно-процессуального законодательства.

Одним из общих положений относительно теории административного процесса является констатация его принципиально одинакового содержания на протяжении многих десятилетий. Понятие "административный процесс" не получило стремительного и весьма содержательного доктринального осмысления в нашей стране в течение практически всего XX в. В науке сформировалось его понимание в качестве процессуальной деятельности, приспособленной для рассмотрения возникающих в сфере публичного управления индивидуальных конкретных дел. В 50 - 60-е гг. прошлого века фактически в полном объеме отсутствовала доктрина обеспечения публично-правовой защиты прав и свобод человека и гражданина от неправомерных действий (бездействия) публичной администрации. Весьма поверхностными, неустоявшимися и непринципиальными были тогда в Советском Союзе представления о том, в каких же процессуальных формах необходимо обеспечивать и защищать права и свободы граждан. Да это было, наверное, и неактуально, так как в обществе и государстве господствовала соответствующая идеология, на материальном уровне реализации которой предлагались специфические формы и способы заботы государства о самом обществе.

Для того чтобы попытаться сегодня доказать возможность существования и развития новых концепций административного процесса, нужно внимательно проанализировать мнения ученых, которые положили много труда в дело разъяснения сущности и назначения административного процесса, которое по понятным причинам называлось в те годы "советским административным процессом".

По нашему мнению, поиск истоков в понимании административного процесса целесообразно начать с изучения трудов выдающегося российского ученого-юриста В.Д. Сорокина, внесшего большой вклад в развитие российской науки административного права и административного процесса. Он является основоположником "управленческой концепции" административного процесса. В.Д. Сорокин, как и прежде в 1968 г. <14>, так и в 2002 г., отстаивал "управленческую" концепцию российского административного процесса <15>. С точки зрения этой концепции административный процесс: а) имеет ярко выраженную управленческо-правовую природу; б) является юридической формой осуществления исполнительной ветви государственной власти; в) осуществляется главным образом органами исполнительной власти; г) считается юридической деятельностью, так как обеспечивает реализацию материальных норм российского права; д) включает в свою систему специальные административно-процессуальные нормы; е) создает административно-процессуальные отношения, возникающие в ходе осуществления определенных процедур исполнительной власти по правовому разрешению многочисленных индивидуально-конкретных дел в сфере публичного управления <16>.

<14> Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М.: Юрид. лит., 1968.
<15> Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Изд-во Юридического института (Санкт-Петербург), 2002. С. 24 - 38.
<16> Там же. С. 28 - 34.

В.Д. Сорокин в 1968 г. констатировал, что "для теории административного права проблематика процесса во всей ее полноте и взаимосвязи находится еще в стадии постановки" <17>. Именно на это и хотелось бы обратить внимание: в 60-х гг. прошлого столетия авторитетный ученый утверждал, что проблема административного процесса сама по себе только начинает обсуждаться. И, следовательно, на каком-то этапе дискуссии могут формироваться совершенно различные точки зрения по данному вопросу.

<17> Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М.: Юрид. лит., 1968. С. 53.

Детальный анализ В.Д. Сорокиным имевшихся тогда в литературе мнений ученых привел его к констатации следующих выводов относительно понимания административного процесса:

  1. административный процесс - это деятельность исполнительно-распорядительных органов в целом (Г.И. Петров, С.С. Студеникин, А.Е. Лунев);
  2. административный процесс - деятельность по разрешению споров, в том числе связанная и с применением мер административного принуждения (Н.Г. Салищева);
  3. административный процесс - это не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это прежде всего порядок реализации административно-правовых норм (В.М. Манохин);
  4. административный процесс - это "деятельность, связанная с расследованием административных правонарушений, а также их рассмотрением как в административных, так и в судебных органах" <18> (А.Е. Лунев);
<18> Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушение. М.: Госюриздат, 1961. С. 173.
  1. административный процесс - это широкое явление, охватывающее все процессуальные формы жизни административно-правовых норм (В.И. Попова); это так называемое широкое понимание административного процесса; данную точку зрения разделял и В.Д. Сорокин <19>;
<19> Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. С. 56.
  1. административный процесс - это определенная деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений (В.С. Тадевосян);
  2. административный процесс - это разрешение административными органами спорных вопросов, которые относятся к компетенции этих органов, а также применение мер административного воздействия (А.А. Мельников);
  3. административный процесс - это система норм, которые регламентируют деятельность административных органов, осуществляемую в связи с принятием административного акта (Е. Старосьцяк).

В.Д. Сорокин призывал к установлению "единого подхода к используемым в научном обороте терминам" <20>. Ученый обратил внимание на то, что в специальной юридической литературе стала использоваться терминология, применявшаяся главным образом в научных трудах по уголовному и гражданскому процессам. Прежде всего речь шла о соотношении понятий "процесс" и "производство". Единодушное мнение по этому вопросу заключалось в том, что "производство - часть процесса; процесс есть совокупность производств" <21>; "в административном праве процесс должен рассматриваться как общее, а производство - как особенное, часть процесса" <22>.

<20> Там же. С. 50.
<21> Там же. С. 51.
<22> Там же. С. 53.

Вот главные характеристики административного процесса, на которых настаивал В.Д. Сорокин.

Во-первых, он писал: "административный процесс тесно связан с государственным управлением" <23>. Именно отсюда необходимо отсчитывать первые шаги в понимании административного процесса, которое по общеизвестным причинам в середине прошлого века в России связывалось главным образом с самой управленческой деятельностью, с системой государственного управления. Иные научные представления о предмете административно-правового регулирования, порожденные практикой советского государственно-правового строительства и господствовавшей в те годы идеологией, "заставляли" видеть главное содержание административного процесса именно в самой системе государственного администрирования.

<23> Там же. С. 49.

Во-вторых, "административный процесс можно определить как часть управленческой деятельности, в ходе осуществления которой происходит применение норм материального права (прежде всего административного), т.е. разрешение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления" <24>. Таким образом, главное содержание административного процесса заключается:

<24> Там же.
  1. в (а) "разрешении" (б) "индивидуально-конкретных дел", (в) которые появляются (возникают) внутри системы государственного управления, (г) исполнительными и распорядительными органами государственной власти (в некоторых случаях также иными органами);
  2. в появлении правоотношений, возникающих в процессе этой деятельности и регулируемых нормами административно-процессуального права <25>.
<25> Там же. С. 66, 72.

В-третьих, "административный процесс - понятие более узкое, чем государственное управление. Он регулируется... административно-процессуальными нормами" <26>. Поэтому другую часть государственного управления, которая не подлежит регулирующему воздействию административно-процессуальных норм (оперативно-организационная работа исполнительных и распорядительных органов и их материально-технические действия), нельзя рассматривать как административный процесс.

<26> Там же.

В-четвертых, при определении понятия административного процесса, по мнению В.Д. Сорокина, нужно исследовать соотношение административного процесса с двумя явлениями: государственным управлением и административным правом: материальным и процессуальным <27>. Очевидно, широта и многообразие "правоприменительной деятельности органов управления", "большое разнообразие разрешаемых индивидуально-конкретных дел" <28> предопределило широкое понимание автором административного процесса.

<27> Там же. С. 61.
<28> Там же. С. 64.

В-пятых, выступление административного процесса в качестве необходимого порядка реализации норм материального административного права позволяет обеспечивать связь последнего с самим административным процессом <29>.

<29> Там же. С. 65.

Приведенные основные характеристики административного процесса, взятые из книги В.Д. Сорокина, вписываются в "управленческую" концепцию этого правового явления, показывая широту подхода к анализируемому понятию. Ученый не признавал в качестве плодотворного представление об административном процессе как "о деятельности по разрешению споров в сфере управления и применению административного принуждения", поскольку "оно игнорирует существование весьма важных сторон управленческой деятельности" <30>.

<30> Там же. С. 71.

"Широкий подход" в понимании административного процесса разделяется многими учеными-административистами нашей страны. Д.Н. Бахрах, анализируя точку зрения В.Д. Сорокина, говорит, что такой подход представляется "плодотворным, соответствующим широкому пониманию юридического процесса" <31>. Поэтому, по мнению Д.Н. Бахраха, развивая положения В.Д. Сорокина, можно выделить в структуре административного процесса три его составляющие: административно-правотворческий процесс; административно-правонаделительный процесс; административно-юрисдикционный процесс <32>.

<31> Сорокин В.Д. Избранные труды / Предисл. Д.Н. Бахраха, В.В. Денисенко. СПб.: Изд-во Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2005. С. 13.
<32> Там же.

По мнению В.Д. Сорокина, административный процесс следует рассматривать одновременно как: 1) выражение управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов и 2) форму осуществления норм материального административного права <33>. Общие черты административного процесса и государственного управления обусловлены: их единой сущностью, тождеством сферы деятельности, работой одной и той же системы органов. Получается все очень просто: административно-процессуальная деятельность - это выполнение управленческих функций исполнительными органами государственной власти <34>. Автор придерживался точки зрения, согласно которой применение административных наказаний (или, как тогда было установлено, "наложение административных взысканий") является административно-процессуальным порядком, причем независимо от того, каким органом они применяются <35>. Если субъектами административно-процессуальной деятельности являются судьи (или суды), то тогда "можно говорить лишь об осуществлении ими полномочий специального характера в сфере... государственного управления" <36>. Следовательно, здесь и проявляется широта в понимании административного процесса, административно-процессуального порядка: административный процесс - это, по мнению В.Д. Сорокина, всякая управленческая деятельность по применению норм административного права (позитивного, т.е. управленческого, или деликтного). В середине прошлого века считалось, что существуют два правовых вида управленческой деятельности: 1) издание нормативных актов государственного управления и 2) применение материального права <37>. Поэтому делался вывод о том, что административный процесс существует в обоих видах управленческой деятельности. Можно предположить тогда, что принятие нормативных актов государственного управления и применение материального права - это административный процесс.

<33> Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М.: Юрид. лит., 1968. С. 61.
<34> Там же. С. 62.
<35> Там же. С. 62.
<36> Там же. С. 63.
<37> Там же. С. 64.

В структурном плане в то время еще можно было "подсчитать" количество производств, входящих в систему административного процесса. К ним относились производства: по принятию органами государственного управления нормативных актов; по обращениям граждан о реализации принадлежащих им прав в области государственного управления; по административно-правовым жалобам и спорам; по делам организационного характера в аппарате государственного управления; по делам о поощрениях; по делам о применении принуждения в области государственного управления <38>.

<38> Там же. С. 76.

Сегодня же в связи с быстрым изменением и развитием законодательства об исполнительных органах государственной власти и проведением административной реформы очень сложно создать систему, включающую все административные производства. Более того, в современных исследованиях отраслевого характера (например, налогового права) административные производства, которые объединены отраслевой принадлежностью правового регулирования и целями функционирования налоговой системы, включаются в структуру "налогового правоприменительного процесса" (например, производство по учету налогоплательщиков; производство по жалобам налогоплательщиков; производство по налоговому контролю (налоговые проверки); производство по принудительному исполнению и обеспечению исполнения обязанности по уплате налогов и сборов; производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах) <39>. При этом налоговым правоприменительным процессом считается "специфическая процессуальная форма деятельности государственной администрации по реализации налогового законодательства" <40>. Другие исследователи также признают, например, принудительное исполнение налоговой обязанности и взыскание штрафов за налоговые правонарушения налоговым процессом <41>.

<39> Сухов М.В. Налоговый правоприменительный процесс в механизме реализации налогового законодательства (административно-правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2005. С. 10.
<40> Там же. С. 9.
<41> Пройдаков А.А. Порядок взыскания недоимок, пеней и штрафов в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 10.

Имеется еще один интересный аспект рассмотрения сущности административного процесса. В теории советского административного права государственное управление разделялось как на правовую, так и на организационно-техническую деятельность административных органов. Предполагалось, что административный процесс (так как он регулируется правовыми нормами) не включает в свое содержание организационно-техническую часть управленческой деятельности <42>. Таким образом, в структуру административного процесса не входила так называемая неправовая часть деятельности исполнительных и распорядительных органов <43>. Конечно, здесь все закономерно: административный процесс - лишь в той части управленческих отношений, которые имеют административно-правовое регулирование. При этом административный процесс - во всех сферах государственного управления: хозяйственной, социально-культурной и административно-политической.

<42> Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. С. 64.
<43> Там же. С. 64.

В.Д. Сорокин, детально рассматривая мнение Н.Г. Салищевой по вопросу о понимании административного процесса, соглашался с нею в том, что в сфере управленческой деятельности споры между сторонами административно-правовых отношений составляли в те относительно далекие годы незначительное число от всех дел, которые разрешались аппаратом управления. Он критиковал стремление ученых выработать понятие административного процесса "по образу и подобию гражданского и уголовного процессов", так как такие попытки, по его мнению, "превращают административный процесс лишь в порядок применения принудительных мер" <44>. В.Д. Сорокин писал: "Как известно, рассмотрение их не составляет специальной задачи всех органов государственного управления, что имеет место в сфере судопроизводства" <45>. Именно на эти слова и нужно обратить особое внимание. Получается, что в то время практика осуществления исполнительными органами государственной власти так называемых управленческих дел (или административных дел) не характеризовалась наличием множества административно-правовых споров, с одной стороны, а с другой - немногочисленные споры не включали в себя потребность в выявлении качества осуществляемых административно-правовых действий. Тем более что та историческая эпоха не давала возможности акцентировать внимание на правозащитном аспекте административно-правовых отношений.

<44> Там же. С. 61.
<45> Там же. С. 60.

Когда рассматриваются проблемы административного процесса и административно-процессуального права, непременно возникает проблема кодификации административно-процессуального правового материала. Однако далее констатации необходимости этой кодификации проблема не разрешалась. Основной причиной такого положения как в прошлые годы, так и сегодня является, очевидно, нерешенность вопроса о содержании самого административного процесса. Предположительно главным "препятствием" на пути кодификации можно посчитать "безграничность" или "необъятность" современной практической управленческой деятельности, осуществляемой исполнительными органами государственной власти. Думается, только разумное сужение в понимании административного процесса и разделение его на специальные виды деятельности позволит начать кодификационную подготовительную работу. В.Д. Сорокин еще в 1968 г. говорил о трудностях, встречающихся на пути кодификации административно-процессуального права. В качестве причин такого положения вещей он указывал: наличие многообразных и сложных отношений, которые формируются в результате деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти; "отставание науки административного права от решения давно назревших вопросов" <46>; слабая разработка теоретических проблем; отсутствие должной постановки научных исследований <47>.

<46> Там же. С. 68.
<47> Там же. С. 68 - 69.