Мудрый Юрист

К вопросу об обеспечении положенными видами довольствия военнослужащих женского пола, проходящих военную службу по контракту и находящихся в отпусках по уходу за ребенком

Вавилов В.А., юрисконсульт.

Целью настоящей статьи является проведение анализа законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок осуществления и размеры выплат, причитающихся военнослужащим женского пола <1>, находящимся в отпусках по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 и 3 лет.

<1> Федеральным законом от 2 февраля 2006 г. N 20-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу о военнослужащих женского пола" в некоторых федеральных законах слова "военнослужащие-женщины" заменены словами: "военнослужащие женского пола".

Начнем с основного документа страны - Конституции Российской Федерации, в ст. 38 которой продекларировано, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства и что забота о детях, их воспитание - равные право и обязанность родителей. Политика "социального" государства направлена на поддержку семей, имеющих детей.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предложение (п. 13 ст. 11 Федерального закона "О статусе военнослужащих") "При этом на них распространяются дополнительные льготы, гарантии и компенсации, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами." было исключено. Логика законодателя автору статьи не понятна. Кроме того, после внесения указанных изменений в Федеральный закон не были изменены соответствующие подзаконные правовые акты. В частности, в ст. 32 Положения о порядке прохождения военной службы указано, что военнослужащим женского пола предоставляется отпуск по уходу за ребенком в порядке, установленном федеральными законами, Положением и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом на них распространяются дополнительные льготы, гарантии и компенсации, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

На первый взгляд указанные положения означают, что государство понимает, что воспитание ребенка - дело непростое, и готово оказать всяческую помощь и поддержку, в том числе материальную, семьям, воспитывающим детей, но, в чем мы сейчас с вами убедимся, к сожалению, только на бумаге.

На практике количество прав (гарантий и компенсаций) не стало больше, а наоборот, существенно снизилось.

Военнослужащие женского пола, проходящие военную службу по контракту и находящиеся в отпусках по уходу за ребенком до 1,5 лет, получают 750 рублей в месяц (700 рублей - пособие, установленное Федеральным законом "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" <2> и 50 рублей - компенсационная выплата, установленная в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. N 1206), а находящиеся в отпусках до 3 лет - 50 рублей в месяц (!).

<2> Федеральным законом от 22 декабря 2005 г. N 181-ФЗ с 1 января 2006 г. размер пособия увеличен с 500 до 700 рублей в месяц.

Военнослужащие женского пола, проходящие военную службу по контракту и находящиеся в отпусках по уходу за ребенком (далее, если особо не оговорено, - лица, находящиеся в отпусках по уходу за ребенком), не обеспечиваются ни одним из положенных видов довольствия.

Министерство обороны Российской Федерации (иной федеральный орган исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба) (далее для краткости - Министерство обороны Российской Федерации) при заключении контракта о прохождении военной службы взяло на себя обязательства обеспечивать соблюдение прав военнослужащего и членов его семьи, включая получение льгот, гарантий и компенсаций, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими статус военнослужащих и порядок прохождения военной службы. А в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона "О статусе военнослужащих" статус военнослужащих есть совокупность прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих, установленных Федеральным законом "О статусе военнослужащих", федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Основным постулатом для дальнейшего детального разбора проблемы, по мнению автора статьи, должно стать следующее: статус военнослужащих женского пола, проходящих военную службу по контракту, при нахождении в указанных отпусках остается неизменным.

Военнослужащие обладают правами и свободами человека и гражданина с некоторыми ограничениями, установленными федеральными конституционными и федеральными законами. Такие ограничения, например, установлены п. 7 ст. 10 Федерального закона "О статусе военнослужащих". Военнослужащие не вправе:

Таким образом, с одной стороны, для военнослужащих действуют определенные запреты на занятие другой оплачиваемой деятельностью и извлечение иного дохода, а с другой - Министерство обороны Российской Федерации не обеспечивает положенными видами довольствия и фактически лишает рассматриваемых в статье лиц средств к существованию, что явно не увязывается с системой национальных приоритетов и ценностей, не говоря уже о противоречии Конституции Российской Федерации, так как в связи с отменой ряда прав и льгот (в том числе права на бесплатный проезд) с 1 января 2005 г. эти лица не получают никаких компенсационных выплат.

На вопрос, почему не выплачивается положенная часть довольствия, финансовые органы воинских частей отвечают, что "нет оснований для выплаты", "никогда не платили" и т.д. Попробуем разобраться с этой проблемой.

Как уже было отмечено, военнослужащие обладают правами и свободами человека и гражданина с некоторыми ограничениями, установленными федеральными конституционными и федеральными законами. Однако ни в одном федеральном конституционном и федеральном законе не говорится о приостановлении или прекращении выплат (обеспечения положенными видами довольствия) лицам, находящимся в отпусках по уходу за ребенком. Напротив, нормативными правовыми актами <3> предписано выплачивать ту или иную выплату (некоторые из них - ежемесячно). А Правительству Российской Федерации дано указание лишь обеспечить финансирование указанных выплат.

<3> О таких нормативных правовых актах речь пойдет ниже.

Что касается прямого упоминания случаев, когда какая-нибудь выплата (надбавка) не выплачивается, то можно указать следующее.

В Правилах оказания военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, материальной помощи (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2000 г. N 524 "Об отдельных выплатах военнослужащим и членам их семей") специально указано, что материальная помощь не оказывается:

военнослужащим, находящимся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет, за полные календарные годы нахождения в отпуске.

Для других выплат такого ограничения указанным Постановлением не предусмотрено.

В соответствии с п. 28 Положения о продовольственном обеспечении Вооруженных Сил Российской Федерации на мирное время (Приказ Минобороны Российской Федерации от 22 июля 2000 г. N 400) предусмотрено, что военнослужащим женского пола, имеющим право на получение продовольственного пайка за счет государства, за время нахождения в отпуске по беременности и родам выдача продовольственного пайка сохраняется. За время нахождения их в отпуске по уходу за ребенком продовольственный паек им не выдается и денежная компенсация взамен его не выплачивается. Не нужно иметь высшего юридического образования, чтобы понять, что данная норма противоречит Федеральному закону "О статусе военнослужащих", и в частности ст. 14, где данным Федеральным законом Правительству Российской Федерации делегировано право устанавливать нормы и сроки осуществления продовольственного обеспечения военнослужащих, а Министерству обороны Российской Федерации лишь определить порядок продовольственного обеспечения, а не ограничить продовольственное обеспечение для отдельных категорий военнослужащих.

Федеральным законом "О статусе военнослужащих" (п. 6 ст. 13) установлено, что военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, ежемесячно выплачивается процентная надбавка за выслугу лет к окладам денежного содержания в следующих размерах при выслуге:

от полугода до 1 года - 5%;

от 1 до 2 лет - 10%;

от 2 до 5 лет - 25%;

от 5 до 10 лет - 40%;

от 10 до 15 лет - 45%;

от 15 до 20 лет - 50%;

от 20 до 22 лет - 55%;

от 22 до 25 лет - 65%;

25 лет и более - 70%.

Порядок исчисления выслуги лет для назначения указанной процентной надбавки определяется Правительством Российской Федерации.

Аналогичная норма, и тоже без ограничений, установлена Правилами исчисления выслуги лет для назначения процентной надбавки за выслугу лет военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2000 г. N 524 "Об отдельных выплатах военнослужащим и членам их семей".

Здесь вроде бы все понятно: лицам, находящимся в отпусках по уходу за ребенком, засчитывается выслуга лет, и поэтому им должна выплачиваться такая надбавка, но указанная выплата на практике не выплачивается, будто военнослужащий служит от 0 до 6 месяцев (только в этом случае надбавка не выплачивается).

Лицам, находящимся в отпусках по уходу за ребенком, срок нахождения в отпуске засчитывается в срок для присвоения очередного воинского звания, но при этом им не выплачивается оклад по воинскому званию, будто воинские звания им не присвоены.

Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2005 г. N 177 "О ежемесячном денежном поощрении отдельных категорий военнослужащих и сотрудников, имеющих специальные звания" постановлено выплачивать с 1 марта 2005 г. ежемесячное денежное поощрение военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации (за исключением указанных военнослужащих и сотрудников, замещающих воинские должности (должности) в центральных аппаратах соответствующих федеральных органов исполнительной власти) в размере одного оклада по воинской должности (должности). Правительству Российской Федерации дано указание обеспечить финансирование расходов, связанных с реализацией Указа. Как мы видим, ежемесячное денежное поощрение должно выплачиваться всем военнослужащим, в том числе лицам, находящимся в отпусках по уходу за ребенком, за исключением военнослужащих, относящихся к центральному аппарату Министерства обороны Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 1992 г. (в редакции от 31 декабря 2004 г.) Министерству обороны Российской Федерации предписано осуществлять выплату денежной компенсации взамен положенного продовольственного пайка (питания) военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, а также военнослужащим, проходящим военную службу по призыву (только за время их нахождения в местах использования отпуска), в размере, установленном Правительством Российской Федерации. В 2005 г. выплата денежной компенсации взамен продовольственного пайка была установлена указанным Постановлением в размере 20 рублей в сутки. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2006 г. N 101 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" (п. 44) денежная компенсация вновь установлена в размере 20 рублей в сутки. Однако на практике денежная компенсация за продовольственный паек не выплачивается, видимо, считается, что рассматриваемым в статье лицам питание не нужно совсем.

И теперь самое главное. В связи с отменой ряда прав и льгот федеральный законодатель должен был предусмотреть в правовых актах соответствующий компенсаторный механизм. Так как некоторые категории вообще "выпали" из федеральных законов (N 122-ФЗ), такой механизм должны были продумать федеральные органы исполнительной власти (расходы по содержанию военнослужащих относятся к расходным обязательствам Российской Федерации).

В Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал, а впоследствии и неоднократно подтвердил правовую позицию, согласно которой изменение законодателем (в том числе посредством временного регулирования) ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, в частности по вопросам социального обеспечения военнослужащих. Федеральный законодатель был вправе отменить право на бесплатный проезд, только предусмотрев надлежащий компенсаторный механизм соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем уменьшаться не должен.

В связи с изложенным были внесены изменения в п. 4 ст. 13 Федерального закона "О статусе военнослужащих", в соответствии с которыми размер выплачиваемой военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы был увеличен до 120% оклада по воинской должности. При этом было установлено, что Правительство Российской Федерации вправе принимать решения о повышении размера ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы отдельным категориям военнослужащих в зависимости от места проживания и прохождения военной службы в целях недопущения снижения уровня материального обеспечения военнослужащих в связи с переводом натуральных льгот в денежную форму.

В Министерстве обороны Российской Федерации компенсаторный механизм предусмотрен в Инструкции, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 5 февраля 2005 г. N 33: надбавка за сложность, напряженность и специальный режим военной службы с 1 января 2005 г. должна составлять не менее 50%.

Категорий военнослужащих, которым эта надбавка не выплачивается совсем, Приказом не установлено. Однако такие ограничения (на выплату надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы) предусмотрены приказами других федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, что противоречит законодательству Российской Федерации.

Таким образом, по мнению автора, выплата указанной надбавки в Министерстве обороны предусмотрена, и ее следует выплачивать лицам, находящимся в отпусках по уходу за ребенком. И в ее невыплате следует винить конкретные финансовые органы воинских частей. Что касается конкретно размера, то в четырех "дорогих" регионах (Москва, Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область) такая надбавка может быть повышена - все зависит от реальных поездок лица, находящегося в отпуске по уходу за ребенком.

Теперь еще об одном аргументе в пользу осуществления выплат лицам, находящимся в отпусках по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет.

Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что некоторые дополнительные отпуска предоставляются без сохранения денежного довольствия (п. 13 ст. 31 Положения о порядке прохождения военной службы). Однако отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет не является дополнительным, и специально не оговорено, что такой отпуск предоставляется без сохранения денежного довольствия. Не отнесен этот отпуск к дополнительным и ст. 28 Положения о порядке прохождения военной службы, в которой указано, что военнослужащим предоставляются отпуска:

а) основной;

б) каникулярные - военнослужащим, обучающимся в военно-учебных заведениях;

в) дополнительные - военнослужащим, проходящим военную службу по призыву и по контракту;

г) по беременности и родам - военнослужащим женского пола;

д) по уходу за ребенком - военнослужащим, проходящим военную службу по контракту.

Как видно, последний из них - это специальный вид отпуска.

Следует не согласиться с тем, что пособие (700 рублей) или компенсационная выплата (50 рублей) заменяют все виды обеспечения. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" устанавливает единую систему государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства, а не замену части положенного довольствия на пособие.

Подтверждением того, что пособие не подменяет все виды обеспечения, говорит тот факт, что по заявлению лиц, находящихся в отпусках по уходу за ребенком, они могут работать на условиях неполного рабочего времени или на дому с сохранением права на получение пособия по государственному социальному страхованию.

В настоящее время Трудовой кодекс Российской Федерации не устанавливает различий отпусков до 1,5 лет и до 3 лет, так как не регулирует вопросы выплат. Однако другими нормативными правовыми актами они (отличия) были установлены.

Так, в соответствии с Порядком назначения и выплаты ежемесячных компенсационных выплат отдельным категориям граждан (утв. Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N 1206) (с изменениями от 8 августа 2003 г.) ежемесячные компенсационные выплаты в размере 50% минимального размера оплаты труда назначаются и выплачиваются находящимся в частично оплачиваемом отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет и находящимся в дополнительном отпуске без сохранения заработной платы по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет.

То есть законодатель четко говорил о том, что отпуск по уходу за ребенком до 1,5 года частично оплачивается. Однако 4 августа 2006 г. Постановлением N 472 Правительство изложило этот пункт в редакции, также исключающей различия между отпуском по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 и 3 лет.

Статус военнослужащих, находящихся в отпусках по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, и военнослужащих, находящихся в распоряжении, весьма схож. Обе категории не исполняют своих должностных обязанностей, однако лицам, находящимся в распоряжении, выплачиваются: оклад по последней занимаемой воинской должности, оклад по званию, процентная надбавка за выслугу лет, денежная компенсация за продовольственный паек, надбавка за сложность, материальная помощь в размере не менее двух окладов денежного содержания, единовременное денежное вознаграждение по итогам календарного года, а с 1 января 2005 г. (в связи с отменой некоторых прав и льгот) - надбавка за сложность, напряженность и специальный режим военной службы в размере 50% и иные выплаты.

Нередки случаи, когда военнослужащие, находящиеся в распоряжении, "ждут" расчетов годами и за ними сохраняется статус военнослужащего со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Небезынтересно будет узнать о "странном" подходе законодателя к рассматриваемой проблеме...

В соответствии со ст. 13 Положения о порядке прохождения военной службы для решения вопросов дальнейшего прохождения военной службы военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, могут быть зачислены в распоряжение, как правило, ближайшего прямого командира (начальника), имеющего право издания приказов, должностным лицом, имеющим право назначения на воинскую должность, которую замещает указанный военнослужащий.

Зачисление военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, в распоряжение командира (начальника) допускается в следующем случае и на следующий срок: в случае расформирования воинской части и сокращения в связи с этим воинской должности, которую замещал военнослужащий женского пола, находящийся в отпуске по беременности и родам или по уходу за ребенком, - до окончания этого отпуска.

То есть, если воинская часть, в которой проходит военную службу по контракту военнослужащий женского пола, будет расформирована и сокращена должность такого военнослужащего, он будет зачислен в распоряжение и тогда все виды довольствия (денежного, продовольственного, вещевого и иного), которые установлены для военнослужащих, находящихся в распоряжении, начнут выплачивать.

Отдельно следует отметить, что пособие по безработице выплачивалось в 2005 г. в сумме от 720 до 2880 рублей (Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2004 г. N 591 "О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2005 год").

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 января 2006 г. N 12 "О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2006 год" такое пособие на 2006 г. также установлено в размере от 720 до 2880 рублей.

Как видно, "выгоднее" на время быть безработным, чем военнослужащим, находящимся в отпуске по уходу за ребенком.

Теперь о "хорошем".

О рассматриваемой проблеме впервые заговорили в Федеральной службе безопасности Российской Федерации. Именно по инициативе указанного федерального органа исполнительной власти в связи с переходом в 2005 г. на новую систему компенсаций гражданам Российской Федерации, в том числе военнослужащим, а также в целях недопущения снижения социальной защищенности военнослужащих в связи с переводом натуральных льгот в денежную форму на основании поручения Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2005 г. N АЖ-П4-1775 подготовлен и проходит согласование в заинтересованных федеральных органах исполнительной власти проект Постановления Правительства Российской Федерации "О компенсации расходов по проезду на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (за исключением такси), уплате земельного налога и налогов на имущество физических лиц военнослужащим и сотрудникам, имеющим специальные звания, находящимся в отпуске по уходу за ребенком". Этим проектом предполагается установить с 1 января 2005 г. указанную компенсацию в размере оклада по воинскому званию и 50% оклада по воинской должности.

Однако по информации, имеющейся у автора статьи, идею поддержали лишь "силовые ведомства", а, например, Министерство финансов Российской Федерации предложило компенсировать только фактические расходы (по проездным документам - билетам). К чему это приведет, можно догадываться: сначала лица, находящиеся в отпусках по уходу за ребенком, будут тратить свое мизерное пособие, а потом годами ждать компенсации.

И в заключение хотелось бы сказать еще вот о чем.

В соответствии с подп. "а" п. 3 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" военнослужащий в случае существенного и (или) систематического нарушения в отношении его условий контракта о прохождении военной службы со стороны федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, имеет право на досрочное увольнение с военной службы.

При этом на военнослужащих, уволенных по указанному основанию, в полном объеме распространяются все права и льготы, предусмотренные законодательством для военнослужащих, увольняемых с военной службы в связи с организационно-штатными мероприятиями.

Существенным нарушением условий контракта со стороны федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, может быть признано такое нарушение, из-за которого военнослужащий лишился возможности осуществлять свои конституционные права, либо нарушение, лишающее военнослужащего или членов его семьи возможности воспользоваться наиболее значимыми для них правами и льготами, предусмотренными законодательством о порядке прохождения военной службы и статусе военнослужащих <4>.

<4> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. N 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих".

При разрешении жалоб на отказ в расторжении контракта о прохождении военной службы в связи с нарушением его условий со стороны федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, вопрос о том, являются ли допущенные в отношении военнослужащего нарушения условий контракта существенными, должен решаться судом индивидуально по каждому конкретному делу с учетом таких обстоятельств, как семейное и материальное положение военнослужащего, место его военной службы и условия ее прохождения, а также других данных.

Систематическим нарушением условий контракта должны признаваться многократные нарушения предусмотренных законодательством о статусе военнослужащих прав военнослужащего (повторяющиеся более двух раз) в течение непродолжительного времени.

Таким образом, по имению автора статьи, возможно увольнение военнослужащего, занятого уходом за ребенком, по "льготному основанию" со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Следует также упомянуть имеющее, хотя и косвенное, отношение к рассматриваемой проблеме Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 июня 2004 г. N 10-В04-3, в котором указывается, что в таможенных органах отпуск по уходу за ребенком (как до 1,5 года, так и до 3 лет) предоставляется сотрудникам таможенных органов с сохранением всего денежного довольствия (!). И хотя федеральные законы, регулирующие статус военнослужащих и сотрудников таможенных органов, различны, тенденция к унификации такого законодательства, в том числе к приведению к единой системе денежного довольствия, существует.

Почему-то у нас принято считать, что если ситуация не выходит из-под контроля и она не получила широкий общественный резонанс, значит, проблемы не существует. Однако очевидно, что проблема давно назрела и требует законодательного решения. Отношения демократического общества и государства строятся прежде всего на уважении и признании прав каждого из его членов, вне зависимости от численности. Так почему бы государству в лице его законодателя не повернуться лицом к тому, кто хочет воспитать будущие поколения, ведь эти люди вносят свой вклад в разрешение демографической проблемы России.