Мудрый Юрист

Меры противодействия коррупции в Украине и России: сравнительно-правовой аспект

Стеценко С.Г., доктор юридических наук, профессор, начальник кафедры общественной безопасности Учебно-научного института подготовки кадров общественной безопасности и психологической службы Киевского национального университета внутренних дел.

Ткаченко А.В., адъюнкт кафедры.

Создание эффективного аппарата исполнительной власти является одной из первоочередных задач стран, которые образовались на постсоветском пространстве. Вместе с тем появилась необходимость создания действенных механизмов, которые могли бы противостоять негативным процессам, возникающим в профессиональной деятельности лиц, реализующих функции государства. Одним из таких явлений, которое негативно влияет на нормальное функционирование системы государственной службы, государства в целом, как в Украине, так и в Российской Федерации является коррупция.

Актуальность изучения проблем противодействия коррупции, обмена практическим опытом результатов и эффективности мер, направленных на противодействие этому явлению в Украине и России можно объяснить множеством причин. Прежде всего речь идет о схожести исторических, правовых, социально-экономических условий развития данных государств в целом, политических процессов, происходящих в них, а также тождественным уровнем развития гражданского общества, его активностью и возможностью влиять на процессы, которые происходят внутри каждой из стран. Кроме того, следует отметить и близость менталитета, культурного и духовного развития граждан Украины и России, условий, в которых они развивались. Очевидно, что для современных Украины и России одной из главнейших задач является если не преодоление коррупции в целом, то хотя бы ограничение масштабов распространения этого явления, снижение ее влияния на развитие государства и общества.

Изучая меры борьбы с коррупцией, действующих в наших государствах, следует отметить, что на данный момент правовые подходы противодействия этому явлению в Украине в определенной степени отличаются от тех, которые существуют в России. Первое, на что хотелось бы обратить внимание, - это законодательная регламентация мер, направленных на противодействие коррупции. В отличие от Украины, Российская Федерация на сегодняшний день не имеет единого законодательного акта, в котором была бы дана общественно-правовая оценка коррупции и представлены основные направления деятельности государства по борьбе с этим негативным явлением. Кроме того, объективности ради необходимо отметить, что и российские ученые, которые занимаются изучением коррупции, обращают внимание на тот факт, что в России отсутствуют необходимые условия для эффективного функционирования государственной службы, а также меры, направленные на предупреждение коррупции <1>.

<1> Куракин А.В. Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы // Журнал российского права. 2003. N 7. С. 79 - 89.

С нашей точки зрения, существенным недостатком законодательства Российской Федерации, на что также обращает внимание А.В. Куракин, является то, что Уголовный кодекс России, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривают самостоятельных состава преступления и административного правонарушения в виде "коррупции" <2>. Такая ситуация приводит к тому, что данное явление воспринимается как абстрактное и обобщенное понятие, которое включает в себя деяния, обладающие общими признаками. Президент Российской Федерации В.В. Путин 12 января 2004 г. на заседании Совета по борьбе с коррупцией обратил внимание на то, что необходимо дать точную квалификацию самому понятию "коррупция" <3>.

<2> Куракин А.В. Понятие и формы проявления коррупции в системе государственно-служебных отношений Российской Федерации // Право и политика. 2003. N 2. С. 49.
<3> www.sartraccc.sgap.ru

В то же время в Украине имеется определенный прогресс относительно законодательного закрепления основных дефиниций и мер, направленных на борьбу с коррупцией. Нельзя назвать их оптимальными, однако можно смело утверждать, что с момента принятия Закона Украины "О государственной службе" в 1993 г. были заложены основы деятельности, направленной на противодействие коррупции. В данном нормативно-правовом акте определены некоторые ограничения, связанные с прохождением государственной службы в Украине. Но основным нормативно-правовым актом антикоррупционного характера стал Закон Украины от 5 октября 1995 г. "О борьбе с коррупцией", в котором даны определения коррупции и коррупционным деяниям, конкретизирован круг ограничений государственных служащих, а также обозначены административные и дисциплинарные наказания в отношении лиц, действия которых относятся к коррупционным. Под коррупцией в рассматриваемом Законе понимается деятельность лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, направленная на неправомерное использование данных им полномочий для получения материальных благ, льгот либо иных преимуществ. К коррупционным деяниям Законом отнесены:

а) незаконное получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, в связи с выполнением таких функций материальных благ, услуг, льгот либо иных преимуществ, в том числе принятие или получение предметов (услуг) путем их приобретения по цене (тарифу), который существенно ниже их фактической (действительной) стоимости;

б) получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, кредитов или ссуд, приобретение ценных бумаг, недвижимости либо иного имущества с использованием при этом льгот или преимуществ, не предусмотренных действующим законодательством.

В развитие положений законодательных актов в 1997 г. Указом Президента Украины была утверждена Национальная программа борьбы с коррупцией. Целью этой программы стало укрепление правопорядка, повышение эффективности борьбы с коррупцией и организованной преступностью. Также следует обратить внимание на Указ Президента Украины от 24 апреля 1998 г., которым была утверждена Концепция борьбы с коррупцией на 1998 - 2005 гг. В данном документе дана социальная оценка коррупции, показано ее негативное влияние на различные сферы жизнедеятельности государства, а также предложены конкретные меры по ограничению распространения коррупции в обществе.

Положительные аспекты нормативно-правового закрепления основных мер противодействия коррупции в Украине, к сожалению, не сопровождаются должными усилиями правоприменительного характера. Анализируя статистические данные о количестве лиц, привлеченных к ответственности за нарушение положений Закона Украины "О борьбе с коррупцией", а также анализируя сходные данные, приводимые российскими учеными по РФ, можно констатировать, что ситуации в достаточной степени похожи.

Так, Министерством юстиции Украины проведено изучение причин коррупции и уровня коррумпированности государственных органов и учреждений. Результаты данного исследования под названием "Коррупция и предоставление услуг в системе правосудия" были обнародованы 16 июня 2006 г. на пресс-конференции исполняющего обязанности министра юстиции Сергея Головатого. Как показал опрос, 83% респондентов отрицательно оценивают коррупцию в целом, но при этом 63% из опрошенных готовы давать взятки, а 20% признались, что давали взятки судьям, чтобы "решить дело". По результатам обнародованного исследования, самыми коррумпированными оказались правоохранительные органы - суды, милиция, прокуратура, налоговая и таможенная службы <4>. Судя по показателю, который отобразился в 63% опрошенных лиц, готовых дать взятку, можно сделать вывод, что большая часть населения Украины осознанно считает коррупцию одним из эффективных способов решения своих проблем. Оптимальной такую ситуацию считать нельзя.

<4> Гончар И. Минюст: Суды коррумпированы! // Юридическая практика. 2006. 20 июня.

В свою очередь, научные публикации российских ученых также содержат результаты социологических исследований, характеризующих уровень коррумпированности сотрудников государственных учреждений России. На наш взгляд, ситуация в незначительной степени отличается от результатов представленного исследования в Украине. Отражающим объективную реальность можно считать мнение А.В. Малько о том, что коррупция в России стала обыденным, каждодневным явлением, приобрела всеохватывающий, эпидемический характер <5>. В то же время неоднозначной можно считать информацию, представленную российскими учеными А.М. Казановым и С.Я. Казанцевым, согласно которой, в 2004 г. на расширенном заседании коллегии МВД России было отмечено, что в 53 субъектах Российской Федерации в 2003 г. не выявлено ни одного факта получения взятки в крупном размере, а в 13 регионах выявлено всего лишь по одному такому случаю. По сравнению с 2002 г. общее число выявленных фактов взяточничества в крупных и особо крупных размерах сократилось более чем в два раза <6>. На наш взгляд, более соответствующим реальной действительности может считаться мнение В.П. Бахина и И.С. Карпова о том, что многие государственные должности рассматриваются гражданами, да и самими чиновниками, как "кормушки", основываясь на определенных правах и полномочиях <7>.

<5> Малько А.В. Основы антикоррупционной политики современной России // Право и политика. 2003. N 4. С. 45.
<6> Казанов А.М., Казанцев С.Я. Актуальные вопросы борьбы с коррупцией на современном этапе // Вестник Московского университета МВД России. 2004. N 4. С. 75.
<7> Бахин В.П., Карпов И.С. Коррупция: Кому и как с ней бороться // Российский следователь. 2004. N 10. С. 24.

К сожалению, такая ситуация характерна и для современной Украины, о чем свидетельствуют публикации украинских исследователей, изучающих проблемы коррупции <8>. Карьерный и служебный рост не всегда и не для всех является определяющим фактором привлекательности государственной службы. Предпочтение нередко отдается возможности влиять на принятие тех или иных решений с целью получения определенных льгот и преимуществ.

<8> Карпов Н.С. Сучаснi проблеми боротьби з корупцiйними проявами: Мiжнародний аспект // Боротьба з органiзованою злочиннiстю i корупцiею (теорiя i практика). 2005. N 11. С. 39 - 47.

Значимость и необходимость теоретических изысканий, направленных на поиск оптимальных путей противодействию коррупции, в значительной степени проверяется практикой. Необходимо обратить внимание на реальные способы борьбы с коррупцией и практику их применения. В Украине и в России известны случаи раскрытия фактов коррупции, обнародованные в средствах массовой информации при помощи специальных журналистских расследований. Иногда в печати или на телевидении информация о правонарушении с признаками коррупционности появляется раньше, нежели о ней станет известно органам и должностным лицам, которые обязаны вести борьбу с такими деяниями. С одной стороны, это положительный фактор, свидетельствующий о независимости и оперативности работы представителей "четвертой власти", однако, с другой стороны, это свидетельство низкой эффективности работы специальных служб.

Зависимость сотрудников правоохранительных органов, осуществляющих выявление фактов коррупции, от вышестоящего руководства, реализация "телефонного права" и другие подобные явления, не способствуют повышению эффективности борьбы с коррупцией. Доказательством этого служат примеры того, что, как правило, к ответственности за коррупционные правонарушения привлекаются чиновники низших рангов. Высшие должностные лица государства обладают законодательно определенным иммунитетом или, при необходимости, имеют значительную уверенность в помощи и поддержке при "решении вопросов" в суде. В качестве примера можно привести нашумевший скандал осенью 2005 г., связанный с незаконным строительством элитных домов в центре Киева, разрешение на возведение которых было легально получено у местных властей. Как положительный фактор следует воспринимать начало процессов, связанных с расследованием дел о получении взяток в особо крупных размерах высшими чиновниками России, в частности руководителями ряда городов и членами Совета Федерации. Однако результаты этих мероприятий мы сможем оценить только по завершении всех необходимых процессуальных действий.

Также следует отметить, что одним из существенных просчетов в реализации эффективного противодействия коррупции в рассматриваемых государствах, является то, что "принято" бороться не с причинами и условиями, которые способствуют формированию этого явления, а с негативными последствиями. Это, по нашему мнению, и есть проявление бессистемности. Как в Украине, так и в России время от времени, а также в период смены руководства страной, перед проведением очередных выборов в высшие законодательные органы государств, проходят бурные антикоррупционные кампании. Необходимо признать, что результаты такой деятельности не всегда оправдывают ожидания среднестатистических граждан. По этому поводу следует обратить внимание на мнение украинского исследователя А.В. Гайдука, который утверждает, что целеустремленная борьба с коррупцией не может быть успешной, если она будет основана на разовых и краткосрочных кампаниях. Позитивные результаты борьбы с коррупцией можно получить только при условии долгосрочных социально-экономических, политических и правовых перемен <9>.

<9> Гайдук А.В. Мiжнародне право i нацiональне законодавство: Зб. наук. праць / За заг. ред. докт. юрид. наук А. Чубарева. К.: КиМУ, 2003. Вип. 3. С. 73 - 79.

Хотелось обратить внимание на результаты нормотворческой деятельности депутатов Верховного Совета Украины прошлого созыва, направленной на усовершенствование борьбы с коррупцией. Были разработаны проекты нормативно-правовых актов, например "Стратегия противодействия коррупции", целью которой является внедрение действенных механизмов противодействия коррупции в Украине по следующим направлениям:

Ведется работа по внесению изменений в Уголовный кодекс Украины, что должно на законодательном уровне закрепить типично коррупционные по своей сути деяния в качестве уголовно наказуемых и даст возможность более эффективно бороться с коррупцией. Также разработан проект закона Украины "Об основах предупреждения и противодействия коррупции". В перспективе этот документ (в случае его принятия народными депутатами) должен заменить существующий Закон Украины "О борьбе с коррупцией". Целью данного законопроекта является усовершенствование законодательной базы противодействия коррупции, определение правовых и организационных мер предупреждения, выявление и пресечение коррупционных деяний, восстановление законных интересов физических и юридических лиц, государства, а также регулирование вопросов международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции. Важно отметить определение конфликта интересов, под которым в соответствии с указанным законопроектом понимаются "противоречия публичных и частных интересов лица, уполномоченного на выполнение функций государства, органов власти Автономной Республики Крым или органов местного самоуправления, в случае возникновения которых лицо не исполняет или ненадлежащим образом исполняет свои должностные обязанности" <10>.

<10> www.rada.gov.ua

Полагаем, что борьбу с коррупцией в Украине и России необходимо начинать с усовершенствования организационных мер, которые не потребуют значительных материальных средств. В первую очередь необходимо разработать или усовершенствовать имеющиеся кодексы поведения должностных лиц, которые не должны ограничиваться только лишь общими положениями о принципах справедливости, честности и т.д. В текстах данных документов необходимо зафиксировать четкие правила поведения и пределы реализации полномочий государственных служащих. Это будет способствовать прозрачности в деятельности каждого служащего, а также усилению контроля за выполнением профессиональных обязанностей. Также целесообразно рассмотреть вопрос о юридической ответственности и определенных санкциях за нарушение упомянутых кодексов поведения, что придаст данным документам дополнительный вес. Такие шаги соответственно должны сопровождаться адекватными изменениями административного законодательства.

Критически анализируя ситуацию, сложившуюся относительно противодействия коррупции в Украине и России, следует отметить высокую степень латентности коррупционных правонарушений. Официальная статистика не отображает действительный уровень коррупционности всей среды государственной службы и государств в целом. Следует обращать внимание на позитивные шаги в обеих странах, которые способствуют усилению активности общества против проявлений коррупции, доведению "коррупционных дел" до суда, наказанию виновных. Представляется, что судить о степени эффективности борьбы с коррупцией следует не только по количеству принятых законодательных актов, но прежде всего по конкретным шагам, направленным на реализацию положений соответствующих нормативно-правовых актов.