Мудрый Юрист

Введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации

Чертков Александр Николаевич - кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации представляет собой один из случаев осуществления федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, предусмотренных российским законодательством.

Следует отметить, что одним из важнейших направлений государственно-правовых преобразований в нашей стране стала бюджетно-финансовая реформа. Бюджетные аспекты административной реформы были выделены в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2003 - 2004 гг. Президент России подчеркнул, что основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты, а бюджетное планирование - приобрести долговременный характер. При этом самостоятельность бюджетополучателей в распоряжении средствами должна сопровождаться их ответственностью за результаты работы.

Одной из наиболее значимых составляющих бюджетной реформы можно назвать институт осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации через введение временной финансовой администрации. В этой связи остро встает необходимость исследования вопросов оснований и порядка введения временной финансовой администрации, организационных формы и сроков ее осуществления, а также содержания соответствующих полномочий. Требуется общая конституционно-правовая характеристика временной финансовой администрации как части бюджетно-финансовой реформы, проходящей в нашей стране.

Введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации установлено в правовой системе Российской Федерации. Согласно пп. "б" п. 1 ст. 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти" временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации вводится в том случае, если возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ (в редакции от 2 февраля 2006 года), <*> превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году. Следовательно, дискуссии по самому факту возможности или невозможности ее введения непродуктивны. Речь должна идти об основаниях, формах, пределах и механизмах ее введения.

<*> См.: СЗ РФ, 1998, N 31, ст. 3823; 2000, N 32, ст. 3339; 2002, N 22, ст. 2026; N 28, ст. 2790; ст. 2892; 2003, N 50, ст. 4844; N 52 (ч. 1), ст. 5036; 2004, N 34, ст. 3526; ст. 3535; N 52 (ч. 2), ст. 5278; 2005, N 1 (ч. 1), ст. 8; N 1 (ч. 1), ст. 21; N 19, ст. 1756; N 27, ст. 2717; N 42, ст. 4214; N 52 (1 ч.), ст. 5572; ст. 5589; 2006, N 1, ст. 8; ст. 9; N 2, ст. 171; N 6, ст. 636.

Временную финансовую администрацию, как представляется, можно рассматривать и как форму широко распространенного в мире института федерального вмешательства, и как механизм финансового оздоровления бюджетной и отчасти экономической системы субъекта Российской Федерации.

В нынешних условиях нашей страны многие субъекты Федерации имеют непогашенную задолженность по займам, что серьезным бременем ложилось на федеральный бюджет, ведение временной финансовой администрации может стать значимой мерой укрепления бюджетно-финансовой системы страны.

Финансовые ресурсы субъектов Федерации на современном этапе развития федерализма в России постепенно сокращались. Если в середине 1990-х годов распределение бюджетных финансов между Федерацией и ее субъектами осуществлялось примерно по схеме 50% - 50%, то в 2001 г. это соотношение изменилось в пользу центра в пропорции 63% - 37%. В 2002 году несоразмерность обязательств и финансовых ресурсов возросла в еще большем объеме. В 2002 году 80% ресурсных платежей находилось в федеральном бюджете и лишь 20% - в бюджетах субъектов Федерации. Такая политика не способствовала гармонизации федеративных отношений, непременным условием которой является адекватность финансовых ресурсов субъектов Федерации полномочиям их органов государственной власти. Это в свою очередь напрямую предопределяет эффективность региональной власти по решению различных политических, социальных, экономических и иных задач развития субъектов Федерации. Однако нельзя снять ответственность с самих органов государственной власти за неэффективное расходование средств бюджетов, "иждивенческие настроения", ошибки и нарушения при осуществлении полномочий и финансировании такого осуществления.

Актуальность создания отлаженного механизма введения временной финансовой администрации не вызывает сомнений. В современных российских реалиях, где более половины субъектов Федерации относится к перманентным или временным реципиентам, где многие регионы имеют непогашенную задолженность по займам, введение временной финансовой администрации может стать не чрезвычайной, разовой, а вполне рядовой мерой. Учитывая еще и дифференциацию бюджетной обеспеченности муниципального уровня, не исключена такая ситуация, при которой вводить временную финансовую администрацию придется на значительной территории страны, причем не только в бедных, депрессивных регионах, но и в отдельных муниципалитетах достаточно богатых регионов-доноров.

Как представляется, законодательное закрепление возможности введения временной финансовой администрации направлено на повышение эффективности осуществления публичной власти в России. Вместе с тем, поскольку эффективное осуществление государственной власти в Российской Федерации невозможно без соблюдения принципов федерализма и демократии, большое значение имеет четкое определение оснований и пределов такого временного осуществления полномочий в финансовой сфере. Следует еще раз подчеркнуть, что принятие на себя органами публичной власти вышестоящего уровня осуществления соответствующих полномочий само по себе не приводит к прекращению функционирования органов публичной власти, у которых были изъяты некоторые финансовые полномочия, равно как соответствующие полномочия не становятся полномочиями органов публичной власти, временно их осуществляющих.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные ассигнования - бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств. При этом в соответствии со ст. 159 Бюджетного кодекса распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Согласно ст. 162 Бюджетного кодекса получатель бюджетных средств - бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год. Таким образом, по смыслу указанных норм бюджетные ассигнования не могут поступать в бюджеты других уровней. Иначе соответствующие средства именовались бы уже по-другому.

В отношении просроченной задолженности субъектов Российской Федерации по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенной в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающей 30 процентов собственных доходов бюджетов следует отметить, что согласно п. 4 ст. 168.2 Бюджетного кодекса под определение такой задолженности, возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, подпадают два случая.

В первом случае речь идет о неисполненных в установленные сроки обязательствах субъекта Российской Федерации по обслуживанию и (или) погашению государственного долга субъекта Российской Федерации. Вместе с тем остается некоторая неопределенность в вопросе о том, включаются ли в объем государственного долга, например, средства на обслуживание долга в части уплаты процентов по сумме долга (ведь говорится об основной номинальной сумме долга по государственным ценным бумагам субъектов Российской Федерации; объеме основного долга по кредитам). Как представляется, окончательно эта ситуация будет разрешена только судебной практикой.

В качестве второго случая рассматриваемой задолженности выступают неисполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации, признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе при представлении в Министерство финансов Российской Федерации бюджетной отчетности.

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда); а бюджетные обязательства - расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год. Таким образом, бюджетные обязательства - это, во-первых, обязательства за один финансовый год, во-вторых, обязательства, отраженные в бюджете на этот финансовый год. Отсюда следует, что накопившиеся за прошлые годы расходные обязательства, не включенные в бюджет текущего финансового года, не признаются бюджетными обязательствами, и их суммарный объем за несколько лет не может быть основанием для применения временной финансовой администрации. При этом неисполненные объемы расходных обязательств за прошлые финансовые годы не становятся и государственным долгом.

Тем не менее в законодательно установленной конструкции объема неисполненных в установленный срок бюджетных обязательств как основания введения временной финансовой администрации есть, по крайней мере, два аспекта, нуждающихся в пояснении. Первый аспект связан с тем, что констатировать неисполнение бюджетных обязательств можно только в конце финансового года. Поэтому важно подчеркнуть, что неисполненные расходные обязательства прошедшего финансового года, несмотря на то, что они не имеют свойства накапливаться, остаются именно неисполненными бюджетными обязательствами за конкретный финансовый год, хотя этот финансовый год уже кончился.

Второй аспект касается понятия расходного обязательства, которое сформулировано так широко, что в них могут попасть и долговые обязательства. Соответственно, долговые обязательства, включенные в расходы бюджета на конкретный финансовый год, станут бюджетными обязательствами. Напомним, основанием для введения временной финансовой администрации является просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств. Поэтому в части данной нормы может возникнуть проблема двойного суммирования долговых обязательств - когда они будут посчитаны и как долговые, и как бюджетные, что на практике может привести к нарушению прав субъекта Федерации и необоснованному введению временной финансовой администрации.

Решение вопроса о введении временной финансовой администрации принимается исходя из соотношения просроченных обязательств с собственными доходами соответствующего бюджета. При этом следует учитывать, что исходя из того подхода, который содержится в ст. 47 Бюджетного кодекса, достаточно проблематично найти какой-нибудь иной доходный источник, кроме субвенций из фондов компенсаций, который бы не относился к собственным доходам соответствующего бюджета.

Согласно п. 3 ст. 168.2 Бюджетного кодекса решение о введении в субъекте Российской Федерации временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации превышает 30 процентов объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году. Но при этом важно определить, о просроченной задолженности за какой финансовый (отчетный) год идет речь. В части бюджетных обязательств вопрос должен решаться, как представляется, следующим образом - должна иметься в виду просроченная задолженность за тот же финансовый год, с собственными доходами за который ее соотносят - то есть просроченная задолженность по обязательствам за последний отчетный год. В части же долговых обязательств (или в том случае, когда сумма долговых обязательств "участвует" в расчете соответствующей суммы) должна иметься в виду накопленная сумма таких неисполненных обязательств по состоянию на момент вынесения судебного решения о применении временной финансовой администрации.

Важным условием введения временной финансовой администрации является выполнение бюджетных обязательств по федеральному бюджету перед бюджетами соответствующих субъектов Федерации. Здесь необходимо отметить, что по смыслу названной выше нормы, исходя из ее целевого толкования, препятствием для введения временной финансовой администрации должно быть не любое неисполнение федеральных бюджетных обязательств, а именно и только такое неисполнение, которое повлияло на возможность исполнить бюджетные обязательства на уровне соответствующего субъекта Федерации, что и привело к их неисполнению в объеме, достаточном для введения временной финансовой администрации.

Для решения вопроса о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации принципиальное значение имеет указание на то, что просроченная задолженность, в связи с которой вводится временная финансовая администрация, возникла вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Это порождает ряд принципиальных вопросов.

Так, идет ли в данном случае речь о решениях, действиях или бездействии персонального состава соответствующих органов государственной власти субъекта Российской Федерации? На первый взгляд, на этот вопрос можно ответить утвердительно. Ведь и в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", и в Бюджетном кодексе закрепляется, что временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, в части просроченной задолженности по бюджетным обязательствам, с учетом сказанного выше о возможности оценки их неисполнения только по последнему отчетному году, это автоматически исключает применение временной финансовой администрации за действия одного персонального состава (созыва) представительного органа в период осуществления полномочий другого персонального состава (созыва). Но в то же время данная норма не исключает ситуацию, когда реальных властных рычагов может лишиться высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, которое не участвовало в формировании и исполнении бюджета. Это может иметь место в случаях, если выборы законодательного органа и наделение полномочиями высшего должностного лица гражданина Российской Федерации разделены во времени. Прямых правовых препятствий для этого в Бюджетном кодексе и в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" нет, как нет и никаких формальных ограничений по наступлению неблагоприятных последствий по ранее накопленному государственному долгу субъекта Федерации в отношении тех персональных составов органов государственной власти, которые к его возникновению и нарастанию непричастны. Таким образом, законодатель исходит из того, что применение временной финансовой администрации не связано с соотношением персонального состава органов государственной власти субъекта Федерации в момент введения временной финансовой администрации и в период, когда возникали (накапливались) основания для ее введения.

Не вполне ясен вопрос о том, требуется ли в принципе наличие причинно-следственной связи между возникновением задолженностей, приводящих к временной финансовой администрации, и действиями государственных органов власти соответствующего субъекта Российской Федерации, независимо от того, каким был его персональный состав на момент совершения этих действий. Как представляется, такое требование действительно выражено. Соответственно, судебное решение о введении временной финансовой администрации должно не только констатировать наличие и объем задолженности, но и устанавливать, что это связано с деятельностью самих органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Обязанность по доказыванию этого, а равно какая-либо презумпция законодательством не определены. В их формировании главную роль будет играть судебная практика, которая может, в частности, исходить из того, что поскольку введение временной финансовой администрации не является формально ответственностью, о презумпции невиновности в данном случае речи не идет. Ключевой же является ст. 56 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом. Суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой стороне надлежит их доказывать, выносит обстоятельства на обсуждение, даже если стороны на какие-либо из них не ссылались.

Ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации подается в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации Правительством Российской Федерации. Соответственно, временная финансовая администрация вводится в субъекте Российской Федерации решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

При этом согласно положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации временная финансовая администрация в субъекте Федерации вводится решением указанного Суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом. Но в настоящее время такая категория дел в законодательстве не выделена.

В частности, в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации от 24 июля 2002 года N 95-ФЗ (в редакции от 27 декабря 2005 года) <*> есть глава 28 ("Рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве)"), но она не распространяется на отношения, связанные с неплатежеспособностью публично-правовых субъектов, так как согласно определению, содержащемуся в ст. 2 Федерального закона от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ (в редакции от 24 октября 2005 года) "О несостоятельности (банкротстве)" <**> должник - гражданин, в том числе индивидуальный предприниматель, или юридическое лицо, оказавшиеся неспособными удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение срока, установленного указанным Федеральным законом. Даже если рассматривать органы государственной власти как юридические лица, данная конструкция все равно не применима к неплатежеспособности субъекта Российской Федерации, так как недостаточность бюджетных средств - это задолженность не конкретного органа государственной власти, а бюджета субъекта Российской Федерации в целом.

<*> См.: СЗ РФ, 2002, N 30, ст. 3012; 2004, N 45, ст. 4377; 2005, N 14, ст. 1210; 2006, N 1, ст. 8.
<**> См.: СЗ РФ, 2002, N 43, ст. 4190; 2004, N 35, ст. 3607; 2005, N 1 (ч. 1), ст. 18; ст. 46; N 44, ст. 4471.

Прямое указание Бюджетного кодекса на то, что рассматриваться должно "дело о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации", исключает принятие соответствующего решения на основании рассмотрения дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение (в данном случае - факта задолженности). Тем более, что для этого изначально имелись правовые препятствия. Так, согласно ст. 217 Арбитражного процессуального кодекса в случае, если при рассмотрении дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, выясняется, что возник спор о праве, арбитражный суд оставляет заявление об установлении фактов, имеющих юридическое значение, без рассмотрения, о чем выносит определение. В определении заявителю и другим заинтересованным лицам разъясняется их право разрешить спор в порядке искового производства. Поскольку в процессе рассмотрения дела о введении временной финансовой администрации может возникнуть спор о праве (особенно при несогласии органов государственной власти субъекта Российской Федерации с ее введением), то отсутствие другого порядка может стать непреодолимым препятствием. Согласно ст. 218 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд рассматривает дела об установлении: факта владения и пользования юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем недвижимым имуществом как своим собственным; факта государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя в определенное время и в определенном месте; факта принадлежности правоустанавливающего документа, действующего в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, если наименование юридического лица, имя, отчество или фамилия индивидуального предпринимателя, указанные в документе, не совпадают с наименованием юридического лица по его учредительному документу, именем, отчеством или фамилией индивидуального предпринимателя по его паспорту или свидетельству о рождении; других фактов, порождающих юридические последствия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Данная формулировка также исключает рассмотрение в этой процедуре дел о введении временной финансовой администрации.

Таким образом, необходимо установление в Арбитражном процессуальном кодексе специальной процедуры рассмотрения такого рода дел. Иначе установление временной финансовой администрации будет невозможным. При регулировании этой процедуры важно учесть, что сейчас уже прямо указано, кем подается ходатайство о введении временной финансовой администрации, и это ограниченный круг субъектов правоотношений. Однако можно предположить, что дела о восстановлении платежеспособности субъектов Федерации может инициировать больший круг лиц (главным образом - кредиторы субъекта Федерации). Поэтому уже сегодня появляются предложения о том, чтобы предусмотреть инициирование этого процесса любым заинтересованным лицом, с возможностью для Правительства Российской Федерации как самому инициировать решение этих вопросов, так и в любой момент включиться в процесс с ходатайством о введении временной финансовой администрации. Такие предложения представляются опасными, поскольку частные либо иностранные кредиторы не обязаны брать в расчет социальную функцию субъектов Федерации как публично-правовых образований и будут стремиться лишь к удовлетворению своих материальных претензий. Вот почему необходимо ограничить круг инициаторов данной процедуры.

Согласно ст. 168.1 Бюджетного кодекса временная финансовая администрация является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации, оказывать содействие федеральным органам государственной власти в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Возникает принципиальный вопрос: это функция уже существующих органов исполнительной власти или должен быть создан специальный орган исполнительной власти в качестве временной финансовой администрации?

В принципе не исключены оба эти подхода. Ведь полномочия главы временной финансовой администрации не требуют, чтобы он постоянно физически присутствовал в соответствующем субъекте Российской Федерации. В п. 6 ст. 168.2 Бюджетного кодекса устанавливается, что порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, утверждения структуры и штатного расписания, а также финансового обеспечения деятельности указанной временной финансовой администрации устанавливается Правительством Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что порядок решения этих вопросов применительно к уже существующим органам исполнительной власти в настоящее время решен. Но тем не менее, как представляется, в системном единстве эти положения можно истолковать таким образом, что в том случае, если функцию временной финансовой администрации выполняет постоянно действующий орган, вопросы, указанные в п. 6 ст. 168.2 Бюджетного кодекса, решаются в общеустановленном порядке, а если специально создаваемый - применяются правила данного п. 6 ст. 168.2 Бюджетного кодекса.

Необходимо отметить, что если осуществление полномочий временной финансовой администрации будет возлагаться на уже существующий орган (например, на Министерство финансов Российской Федерации), необходимо включение в положение об этом министерстве в части определения его компетенции следующего положения: "осуществляет полномочия временной финансовой администрации". Для осуществления конкретных полномочий по временной финансовой администрации в соответствующем органе государственной власти (Минфине) может, как представляется, формироваться специальное структурное подразделение. В случае формирования специального федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации, он должен быть, как представляется, включен в структуру федеральных органов исполнительной власти, утверждаемую указом Президента Российской Федерации,

В Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 (в редакции от 27 марта 2006 года) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <*>) устанавливается классификация видов федеральных органов исполнительной власти по их функциям. Исходя из существа полномочий, которые закрепляются Бюджетным кодексом за временной финансовой администрацией, представляется необходимым в названном Указе определить особый вид федерального органа исполнительной власти, который мог бы совмещать функции по выработке политики (разработке программ, нормативных правовых актов) и осуществлению контроля. Однако порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации как руководителя федерального органа исполнительной власти должен соответствовать общему порядку назначения таких лиц.

<*> См.: СЗ РФ, 2004, N 11, ст. 945; N 21, ст. 2023; 2005, N 47, ст. 4880; N 52 (3 ч.), ст. 5690; N 12, ст. 1023; 2006, N 14, ст. 1509.

Деятельностью временной финансовой администрации руководит глава временной финансовой администрации, который, соответственно, является руководителем федерального органа исполнительной власти. Он несет персональную ответственность за исполнение полномочий, возложенных на временную финансовую администрацию. Глава временной финансовой администрации в период осуществления полномочий временной финансовой администрацией представляет Российскую Федерацию в арбитражном суде по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации, осуществляет от имени временной финансовой администрации полномочия, которые указываются ниже.

Согласно Бюджетному кодексу временная финансовая администрация, введенная в субъекте Российской Федерации, осуществляет следующие полномочия:

  1. Организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Заметим, что этот порядок еще не установлен. Полагаем, что было бы логично установление единого порядка проведения аудита бюджетов как субъектов Федерации, так и муниципальных образований.
  2. Организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом. Механизмы учета задолженности предусмотрены планом счетов бюджетного учета, однако, как представляется, соответствующие позиции могли бы найти более четкое отражение в Бюджетном кодексе.
  3. Разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации. В соответствии со ст. 168.4 Бюджетного кодекса проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до двух месяцев со дня вступления судебного решения о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации в законную силу. Проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации согласовывается сторонами, участвующими в производстве по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации. В частности, он вносится главой временной финансовой администрации на рассмотрение соответствующих органов государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом, однако, четко не определены правовые последствия несогласования плана всеми заинтересованными лицами. Можно предположить, что в этом случае конфликт разрешается арбитражным судом.
  4. Осуществляет нормотворческие полномочия. Временная финансовая администрация разрабатывает и представляет в органы государственной власти субъекта Российской Федерации проекты нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации.

В случае, если представленные временной финансовой администрацией проекты нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации не приняты в течение 15 дней со дня их представления или приняты в редакции, не согласованной с главой временной финансовой администрации, временная финансовая администрация сама принимает указанные проекты нормативных правовых актов. Глава временной финансовой администрации также согласовывает внесение изменений в нормативные правовые акты (проекты нормативных правовых актов) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации.

  1. Участвует в процессе принятия нормативного правового акта о бюджете соответствующего субъекта Российской Федерации, внесении изменений и дополнений в него. В течение 15 дней со дня утверждения Высшим Арбитражным Судом плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации временная финансовая администрация разрабатывает проект закона о внесении изменений в закон о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год в целях приведения указанного закона в соответствие с планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации и представляет его в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривает проект закона о внесении изменений в закон о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год во внеочередном порядке в течение 15 дней со дня его представления временной финансовой администрацией. Внесение изменений в закон о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год в целях приведения указанного закона в соответствие с планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации может не предусматриваться, если план восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации утвержден арбитражным судом по истечении девяти месяцев текущего финансового года.

Временная финансовая администрация в соответствии с планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации разрабатывает проект закона о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год либо поправки к нему и представляет их в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в срок, установленный планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации. При этом внесение высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, рассмотрение, принятие и введение в действие указанного закона с момента внесения ходатайства о возбуждении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации и до принятия Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации решения об отказе введения временной финансовой администрации либо решения об утверждении плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации не допускаются.

В случае, если подготовленный временной финансовой администрацией проект закона субъекта Российской Федерации о внесении изменений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий год либо проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год не принят в течение одного месяца со дня его представления временной финансовой администрацией в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо принят с внесением изменений, не согласованных с главой временной финансовой администрации, представляет в Правительство Российской Федерации соответствующие проекты бюджетов для внесения в Государственную Думу и утверждения федеральным законом.

  1. Осуществляет контроль за исполнением плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации, утвержденного Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, и предусмотренных им нормативных правовых актов.
  2. Осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, включая контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, а также получателями государственных гарантий.
  3. В случаях, предусмотренных ст. 231 Бюджетного кодекса, глава временной финансовой администрации имеет право осуществить блокировку расходов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации.
  4. Решает кадровые вопросы при осуществлении временной финансовой администрации. В случае нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации имеет право назначить в исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации и бюджетные учреждения, финансируемые из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, своих представителей, к которым переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
  5. Осуществляет принудительные меры. Предусмотрено, что глава временной финансовой администрации наряду с руководителем финансового органа субъекта Российской Федерации применяет меры принуждения, предусмотренные ст. 284.1 Бюджетного кодекса.
  6. Осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральными законами. Как представляется, установление открытого перечня полномочий временной финансовой администрации не ограничивает пределы компетенции данного органа, что может привести к нарушению прав субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 1 ст. 168.2 Бюджетного кодекса временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации вводится на срок до одного года. При этом прямо порядок установления срока не указан, но в контексте соответствующей нормы можно сделать вывод, что он определяется судебным решением. Важно отметить в качестве недостатка правового регулирования то обстоятельство, что временная финансовая администрация фактически не может быть введена на полный финансовый год, кроме случая, если введение временной финансовой администрации не будет осуществлено к концу предыдущего финансового года. Но и в последнем случае она не может сама формировать бюджет субъекта Федерации. Поэтому полагаем, что в этой части положения законодательства о временной финансовой администрации могли бы быть скорректированы.

На основании вышеизложенного можно сделать общий вывод, что временная финансовая администрация не предполагает принятие на себя всей полноты полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Законодательство, во-первых, предусматривает согласование ряда действий органов государственной власти субъекта Российской Федерации с временной финансовой администрацией; во-вторых, принятие соответствующими органами решений, предлагаемых временной финансовой администрацией. В том случае, когда временная финансовая администрация действует полностью самостоятельно, такие действия или принятие таких решений полностью связано с финансовыми вопросами.

Например, право временной финансовой администрации назначить в исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации и бюджетные учреждения, финансируемые из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, своих представителей, к которым переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств, не означает, что к ним переходит вся полнота функций этого органа - только те функции, которые связаны с непосредственным движением финансовых средств. То есть они могут заблокировать любое решение в предметной сфере деятельности соответствующего органа, но сами по этой предметной сфере ничего решать не вправе.

В связи с изложенным важнейшей задачей, вставшей перед Российским государством, является выработка основных направлений совершенствования правового регулирования временной финансовой администрации, которое исходило бы из необходимых и достаточных оснований и пределов осуществления соответствующих полномочий и обеспечивало баланс между самостоятельностью субъектов Российской Федерации и единством государственной власти России.

Подводя итог, отметим, что временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации является важным и перспективным направлением совершенствования осуществления государственной власти в Российской Федерации. Однако ее введение в правовую систему Российской Федерации сопряжено с рядом отмеченных в данной главе исследования правовых проблем, как юридико-технического, так и содержательного характера. Решение данных проблем потребует более детального регулирования механизмов и процедур реализации механизма временной финансовой администрации. Их выработка определит практику реализации рассматриваемых положений законодательства.

Нормы о временной финансовой администрации не должны превратиться в фактически не действующий институт в силу принципиальной нереализуемости механизма ее введения. Однако временная финансовая администрация не должна стать повседневным и широко применяемым явлением отстранения органов государственной власти субъектов Федерации от реализации их полномочий в бюджетно-финансовой сфере. Сочетая двойственную природу (институт федерального вмешательства и механизм финансового оздоровления), временная финансовая администрация должна стать реальной действующей мерой обеспечительного характера, применяемой в крайних случаях, когда иные пути решения проблемы отсутствуют.