Мудрый Юрист

Приватизация земель общего пользования

Владимир Лапач, профессор, докт. юрид. наук.

В "ЭЖ-Юрист" N 21 за этот год была затронута непростая проблема правового режима земель общего пользования в контексте установленного запрета на приватизацию последних. Продолжаем обсуждение темы.

Если аренда земельных участков общего пользования возможна и даже неизбежна, то и последствия такой передачи - их выкуп также не должен встречать принципиальных возражений.

В последнее время в судебной практике стали появляться судебные решения, которые за временным отсутствием нового lex agraria разрешают возникающие коллизии, руководствуясь буквально здравым смыслом.

Так, Арбитражный суд Краснодарского края удовлетворил иск ООО "Альтаир Ойл Юг" о понуждении администрации г. Краснодара в двухнедельный срок направить истцу проект договора купли-продажи земельного участка, расположенного под автоматической заправочной станцией (АЗС), принадлежащей заявителю на праве собственности. На момент предъявления иска спорный земельный участок находился у истца в аренде сроком на 5 лет.

По мнению ответчика, земельный участок не подлежал приватизации в силу пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ, поскольку относится к землям общего пользования (расположен за красной линией застройки) и находится в зоне перспективной реконструкции центра города.

Решением от 18 июня 2005 г. заявление удовлетворено на основании статьи 36 ЗК РФ. Постановлением апелляционной инстанции решение оставлено без изменения. Суд пришел к выводу, что возведенное в установленном порядке строение на земельном участке общего пользования изменяет назначение таких земель. Земельный участок перестает быть территорией общего пользования в смысле, придаваемом этому понятию Градостроительным кодексом РФ. Поскольку со строительством и вводом в эксплуатацию АЗС земельный участок используется для целей АЗС - реализации бензина потребителям, то довод администрации о запрете приватизации земельного участка со ссылкой на пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ следует отклонить. Эта позиция нашла поддержку и в кассационной инстанции <*>.

<*> Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 января 2006 г. по делу N Ф08-6405/2005.

Все принятые по данному делу судебные акты говорят о том, что если имеет место аренда земельного участка общего пользования, то назначение участка изменяется, он утрачивает режим общего пользования и, следовательно, может быть приватизирован.

О важности определения понятий

По сути дела, земельные участки общего пользования приобретают свой особый статус не прямо, а только опосредованно, через связь с землей определенных в законе элементов коммунальной инфраструктуры (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, скверы, бульвары, пляжи) или природных объектов (закрытые водоемы). Другими словами, правовой режим общего пользования земельные участки приобретают не сами по себе, а лишь в силу наличия на них определенных, указанных в законе объектов или элементов инфраструктуры, к которым и должен быть обеспечен беспрепятственный доступ для любого лица. Общедоступный земельный участок в большинстве таких случаев - это лишь необходимый пространственный базис для размещения на нем общедоступного объекта. С этой точки зрения земельное законодательство содержит досадный пробел, не устанавливая непосредственной функциональной и правовой связи между объектами общего пользования и обслуживающими их земельными участками общего пользования.

Например, в перечне земельных участков общего пользования указаны набережные. Казалось бы, понятие интуитивно ясное, не требующее какой-либо конкретизации. Тем не менее первая же попытка найти какое-то нормативное содержание у данного понятия наталкивается на серьезные затруднения.

Дело в том, что в существующей классификации зданий и сооружений по Общероссийскому классификатору основных фондов ОК 013-94 термин "набережная" включен в парадигму строительно-гидротехнических понятий, таких как "берегоукрепление", "сооружение гидротехническое", "плотина". Кроме того, тот же классификатор указывает на существование "набережной достроечной или судоремонтной", а также "набережной морской" как синонима "причала морского". СНиП 2.06.01-86 "Гидротехнические сооружения. Основные положения проектирования" относит набережные наряду с пристанями и пирсами к гидротехническим сооружениям портов (внутрипортовые набережные), однако содержит в себе упоминание также и о "городских набережных".

Представляется очевидным, что первое значение термина "набережная" имеет строго технологическую, производственную ориентацию, которая не вполне соответствует легальным контекстам, где набережная рассматривается в качестве земельного участка общего пользования (п. 12 ст. 85 ЗК РФ). По всей видимости, последний контекст может иметь нормативное значение лишь применительно к "городским", а не "внутрипортовым" набережным, которые к землям общего пользования отнесены быть не могут. Но при втором толковании возникает еще одна непростая проблема. Если "городская" набережная - это в конечном счете улица, то необходимо решить вопрос, к какой "набережной" относится запрет на приватизацию: к набережной как гидротехническому сооружению, к набережной как улице или же к набережной, соединяющей в себе признаки того и другого одновременно?

Ростовская набережная

Поскольку закон не дает ответа на эти вопросы, разрешение подобного рода споров представляет особую сложность и демонстрирует заметные колебания судебной практики. Примером этому может быть спор, возникший по поводу приватизации части ростовской набережной <*>.

<*> См.: Кисин С. Путь к причалу // Коммерсантъ - Юг России. 2006. 25 июля. N 134; дело Арбитражного суда Ростовской области N А53-10181/2005-С4-41.

Прокуратура Ростовской области в мае 2005 г. обратилась в арбитражный суд с иском о признании недействительным распоряжения территориального органа Минимущества РФ от 30 декабря 2003 г. N 24/03 о предоставлении в общую долевую собственность трем юридическим лицам (ОАО "Донинтурфлот", ООО "Тихий Дон" и ООО "Арго") земельного участка по ул. Береговой, 10 общей площадью 22,5 тыс. кв. м, а также о признании недействительным договора купли-продажи этого земельного участка от 5 апреля 2004 г. Предъявляя иск, прокуратура полагала, что ответчик мог продавать только расположенное на этом участке здание речного вокзала и землю под ним, но не часть набережной как место общего пользования.

Дело получило широкий резонанс, доходило даже до пикетов противников и сторонников конфликтующих сторон. По информации, опубликованной на сайте Арбитражного суда Ростовской области, со стороны заинтересованных лиц в процессе рассмотрения дела предпринимались попытки подмены понятия "набережной" как гидротехнического сооружения на "набережную" как градоформирующий градостроительный термин. По мнению самих работников суда, "разница между этими объектами в смысле их параметров, сложности, объема правового регулирования примерно такая же, как между девичьей косой и косой морской или речной". То есть за одним и тем же словом "набережная" - совершенно разный смысл и содержание. Суд в данном деле рассматривает понятие "набережная" именно как гидротехническое сооружение - понятие, соответствующее правовому статусу данного объекта <*>.

<*> См.: интернет-сайт Арбитражного суда Ростовской области: http://www.arbitr61.ru/praktika/007.html. По какой причине суд избрал именно такой срез для анализа понятия "набережная", если спор возник по поводу приватизации части набережной как места общего пользования, осталось непонятным.

Суд все же не смог полностью игнорировать то обстоятельство, что "набережная" как гидротехническое сооружение не в воздухе "висит", а является частью земельного участка, который по странному совпадению также называется "набережной" и по земельному законодательству должен быть общедоступным (как и всякая улица).

Исходя из этих соображений суд принял соломоново решение: из проданного земельного участка шириной 9 метров и длиной 220 метров возвратил Ростовской области 2,7 метра по ширине территории набережной с гидротехническими сооружениями от кромки воды до конца тротуара, а в частной собственности ответчиков оставил земельный участок шириной 6,3 метра и длиной 220 метров.

Таким образом, найден любопытный судебный компромисс, который "смягчает" бескомпромиссный запрет приватизационного законодательства на приватизацию земельных участков общего пользования.

Говоря строго, судебным решением фактически внесено изменение в установленный порядок землепользования и застройки, который может изменяться лишь в соответствии с нормами градостроительного законодательства. К сожалению, в гл. 4 Градостроительного кодекса РФ, посвященной градостроительному зонированию, предложен весьма громоздкий механизм принятия и изменения правил землепользования и застройки. Он малопригоден для решения текущих проблем, требующих оперативного реагирования, в том числе и для решения вопросов изменения границ территорий общего пользования. Но законной альтернативы ему пока нет.

Не является такой альтернативой и приведенное выше судебное решение по спору о набережной, поскольку суд не может, не выходя за рамки своей компетенции, подменять собою орган местного самоуправления в землеустроительных и градостроительных делах. В то же время в некоторых случаях процессуальные возможности судопроизводства позволяют рассматривать судебный акт в качестве допустимого способа разрешения подобного рода споров. Имеется в виду, что в соответствии со ст. 139 АПК РФ стороны могут заключить мировое соглашение, предметом которого станет определенное изменение границ территорий общего пользования с установлением при необходимости постоянного публичного сервитута для той части земельного участка, которая выводится из классического общедоступного режима.

Поскольку мировое соглашение не должно нарушать права и законные интересы других лиц и противоречить закону, до утверждения соглашения арбитражный суд обязан проверить, действительно ли условия соглашения не ущемляют интересов городского сообщества. Заключая такое соглашение, орган местного самоуправления действует в интересах городского сообщества и в конечном счете перед ним несет ответственность. Если он готов такую ответственность нести, мешать ему в этом не следует.