Мудрый Юрист

Институт совместного ведения в конституционном праве Российской Федерации

Чурсина Е.В., старший преподаватель Ставропольского института им. В.Д. Чурсина, кандидат юридических наук.

Уточнение исходных понятий. В российском законодательстве и в научной литературе важнейшие понятия, отражающие разделение государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами (предметы ведения, полномочия, компетенция), не получили однозначной интерпретации. Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> была сделана попытка раскрыть их содержание и предложить легальные определения.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 26. Ст. 3176.

Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции Российской Федерации.

Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъекта РФ.

Предмет ведения субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции субъекта РФ.

Компетенция органа государственной власти - совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятым в соответствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов РФ.

Полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных полномочий.

Законодательное закрепление этих понятий явилось важным этапом в развитии конституционного права Российской Федерации. Однако в Законе отсутствует общее определение термина "компетенция", раскрывается лишь термин "компетенция органа государственной власти". Допускается логическая ошибка, при которой предметы ведения определяются через понятие "компетенция", которое само нуждается в своем определении. Данный Закон признан утратившим силу Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ <2>, в котором федеральный законодатель отказался от законодательного определения указанных понятий.

<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 27. Ст. 2709.

В условиях многозначного и противоречивого их употребления в законотворческой практике научные разработки в этой области имеют особое значение. Однако и в юридической науке нет единства взглядов по основным "компетенционным" понятиям.

Так, А.И. Лепешкин считал, что "можно определить компетенцию союзного государства и компетенцию его субъектов как совокупность их прав и обязанностей, осуществляемых государственными органами, наделенными для этого властными полномочиями, и иными организациями в установленном законом порядке" <3>.

<3> Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977. С. 285.

Е.И. Колюшин к компетенции государства относит "круг предметов ведения и полномочий, благодаря которым реализуется государственный суверенитет" <4>. С.Л. Сергевнин, наоборот, считает, что "полномочия - права и обязанности государственного образования - включают в себя компетенцию его государственных органов (и должностных лиц) и являются более широким понятием по отношению к понятию "компетенция" <5>. По мнению Д.А. Ковачева, "компетенция - это свойство, присущее лишь государственному органу. Государству же присуще другое свойство - суверенитет. Именно с этим свойством, присущим государству, связан вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами" <6>.

<4> Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций. М., 2006. С. 233.
<5> Сергевнин С.Л. Субъект Федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999. С. 82.
<6> Ковачев Д.А. Федерация в зарубежных странах: актуальный опыт. В кн.: Договорные принципы и формы федеративных отношений в России. Проблемно-тематический сборник. М., 1999. С. 40.

"Следует различать "полномочие" и "предмет ведения", - отмечает Н.М. Колосова. - Предмет ведения - это конкретная сфера общественных отношений, которая в соответствии с Конституцией РФ относится или исключительно к ведению Российской Федерации, или к совместному ведению Федерации и ее субъекта, или только к ведению субъекта РФ.

Полномочие производно от "предмета ведения", так как представляет собой права и обязанности органа государственной власти принимать решения по конкретным вопросам его ведения" <7>. Вроде бы понятно, однако "предмет ведения" определяется через общественные отношения, которые относятся к "ведению", а полномочия - через конкретные вопросы "ведения". Получается логическая ошибка круга, которой страдают многие дефиниции.

<7> Колосова Н.М. Решения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам устройства Федерации. В кн.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 161.

Представляется необходимым разобраться в сложившемся непростом семантическом пространстве, сконструированном по разным основаниям и разделенном на различные категориальные образования в зависимости от целеполагания авторов.

По справедливому мнению Ю.А. Тихомирова, исходным должно быть правильное соотношение указанных понятий по их "весу" и характеру отражения явлений и выделение базового, ключевого понятия. Таким понятием является "компетенция", под которой понимается возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел <8>. При таком подходе обоснованно и непротиворечиво употребление формулировок "компетенция Российской Федерации", "компетенция субъекта РФ", "компетенция органа государственной власти Российской Федерации и ее субъектов". В дальнейшем термин "компетенция" используется для обозначения правосубъектности как Федерации и ее субъектов, так и их органов власти.

<8> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55.

Многие ученые (Р.Г. Абдулатипов, А.С. Автономов, Л.М. Карапетян, И.А. Конюхова, Ю.А. Тихомиров и др.) обоснованно относят термины "предметы ведения" к Российской Федерации и ее субъектам, а "разграничение предметов ведения" - к отношениям между ними <9>. Однако содержание предметов ведения, как правило, "наполняется" широким кругом государственных дел, включает нормотворческие, исполнительные и судебные функции государственной власти.

<9> Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб., 2004. С. 158; Автономов А.С. Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. В кн.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 177 - 179; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001. С. 29; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 404 - 405.

Представляется обоснованной точка зрения В.А. Черепанова, согласно которой в Конституции РФ под предметом ведения понимается лишь сфера общественных отношений, подлежащая правовому регулированию. (Близкий подход, как отмечалось, был закреплен Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ.) В этой связи Конституция РФ разграничивает только правовое поле между центром и регионами. Дальнейшее разделение правового поля, а также разграничение исполнительной и судебной компетенции производится в результате работы федерального и регионального законодателей в пределах закрепленных предметов ведения <10>.

<10> Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами: Монография. М., 2003. С. 56.

Такое доктринальное понимание предметов ведения подтверждается официальным толкованием конституционных норм. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ сформулирована однозначная правовая позиция о том, что "Конституция Российской Федерации осуществляет разграничение НОРМОТВОРЧЕСКИХ полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения" <11> (выделено мной. - Авт.).

<11> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 3. Ст. 429.

На основе проведенного анализа и результатов научных исследований в настоящей статье используется следующий понятийный ряд.

Компетенция - родовое понятие, отражающее права и обязанности Федерации и ее субъектов, органов их государственной власти.

Предмет ведения - конституционно закрепленная сфера общественных отношений, подлежащая правовому регулированию (совместному или исключительному) Российской Федерации и ее субъектов.

Компетенция (нормотворческая, исполнительная, судебная) конкретного органа государственной власти - совокупность полномочий данного органа государственной власти, установленная Конституцией РФ, федеральными законами, конституционно-правовыми договорами и законами субъектов РФ по конституционно установленным предметам ведения.

Полномочия органа государственной власти - права и обязанности органа государственной власти в законодательной (нормотворческой), исполнительной и судебной деятельности.

Понятие совместного ведения. Широко распространенный в российском конституционном праве термин "совместное ведение" также не получил надлежащей научной разработки. Встречаются единичные попытки его интерпретации, которые, однако, ограничиваются самыми общими формулировками, например:

"Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов" (М.В. Баглай, Н.М. Добрынин) <12>;

<12> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2003. С. 315; Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 147.

"К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации отнесено то, что, исходя из федеративного устройства нашего государства, предусматривающего разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, должно решаться не только федеральными органами, но и органами субъектов Федерации (ст. 72)" (Б.С. Крылов) <13>.

<13> Крылов Б.С. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий. В кн.: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 69.

В конституционном законодательстве и в науке конституционного права понятия "предметы ведения" и "ведение" чаще всего не различаются и употребляются как тождественные. Представляется, что для их разграничения имеются достаточные основания. Уточнение исходных понятий, приведенное выше, позволяет провести необходимые семантические различия и сформулировать дефиниции как предметов совместного ведения, так и самого совместного ведения.

Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - это совокупность общественных отношений, которые отнесены Конституцией РФ к правовому регулированию Российской Федерации и ее субъектов.

На наш взгляд, сами общественные отношения не могут быть включены в компетенцию Российской Федерации и ее субъектов. По справедливому замечанию К.Ф. Шеремета, общественные отношения являются объектом компетенции, они суть среда, в которой действует субъект компетенции. Предметы ведения как самостоятельное юридическое понятие есть способ юридического обозначения тех общественных отношений, которые выделяются в качестве объекта властных действий субъекта соответствующей компетенции <14>. Близкая точка зрения, хотя и с некоторыми элементами тавтологии, высказывается Б.А. Страшуном: "С компетенцией как совокупностью полномочий в отношении определенных предметов ведения не надо смешивать сами эти предметы, образующие сферу компетенции" <15>.

<14> Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов: Учеб. пособие. М., 1982. С. 29.
<15> Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4 т. Т. 1 - 2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. С. 677.

Разграничение понятий "предметы ведения" и "ведение" имеет методологическое значение. Предметы ведения - это общественные отношения, которые закреплены Конституцией РФ как предмет правового регулирования Российской Федерации и (или) ее субъектов. Они существуют как объективная реальность, в которой действуют конкретные субъекты властвования. Очевидно, что в этих общественных отношениях они занимают различные правовые статусы, имеют различные права и обязанности, т.е. обладают различной компетенцией.

При таком подходе представляется возможным предложить авторское определение совместного ведения. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов (в отличие от предметов совместного ведения) означает компетенцию (права и обязанности) Российской Федерации и ее субъектов, а также их органов государственной власти по осуществлению властных действий в общественных отношениях, составляющих предметы совместного ведения.

Очевидно, что при одних и тех же предметах совместного ведения в компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в рамках этих предметов ведения, могут входить различные права и обязанности.

Возьмем, к примеру, вопросы владения, пользования и распоряжения водными ресурсами (подп. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Отнесение данных вопросов к предметам совместного ведения не равнозначно предоставлению права субъектам РФ принимать участие во владении, пользовании и распоряжении водными ресурсами, находящимися на их территориях. Конституционное регулирование совместного ведения закрепляет лишь правомочия Российской Федерации и ее субъектов по правовому регулированию этих общественных отношений. Конкретные полномочия их органов государственной власти, в том числе исполнительные, в соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ разграничиваются нормами федеральных законов и законов субъектов РФ, а также Федеративного договора и договоров между Российской Федерацией и ее субъектами. В результате могут возникнуть противоположные ситуации: от максимальной передачи полномочий в области водных ресурсов в регионы до их централизации на федеральном уровне. В этих полярных случаях в ведении Российской Федерации и ее субъектов может находиться различный объем прав и обязанностей.

Так, Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (ст. 59) были упразднены полномочия субъектов РФ в области водных отношений и вся компетенция передана Российской Федерации, отнесена к ее ведению <16>. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ (ст. 23) восстановлен ряд полномочий субъектов РФ в этой сфере: владение, пользование и распоряжение обособленными водными объектами (замкнутыми водоемами), правовое регулирование водных отношений в пределах своей территории, заключение договоров пользования водными объектами и т.п. <17> Данные полномочия не включены в перечень собственных полномочий субъектов РФ, закрепленный п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ <18>, определены как факультативные, которые субъекты РФ вправе осуществлять за счет своих бюджетов, но не обязаны этого делать. Федеральными законами от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ (ст. 11) <19> и N 74-ФЗ (ст. 25 и 26) <20> скорректирована компетенция субъектов РФ в области водных отношений, к их ведению отнесены некоторые собственные полномочия, а также ряд делегированных федеральных полномочий.

<16> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3607.
<17> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 1. Ст. 10.
<18> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005; 2003. N 27. Ст. 2709.
<19> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 23. Ст. 2380.
<20> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 23. Ст. 2381.

Выделение института совместного ведения. Совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих совместное ведение и осуществляющих разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов (их органов государственной власти) по предметам совместного ведения, представляется возможным выделить как самостоятельный конституционно-правовой институт совместного ведения.

Для такого выделения необходимы по крайней мере два условия. Во-первых, наличие однородных, близких по содержанию общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. По мнению С.А. Авакьяна, "однородными их делает воздействие на общественные отношения определенного порядка, отличающееся принципиальным единством содержания" <21>. Такими отношениями в нашем случае являются отношения между Российской Федерацией и ее субъектами (их органами государственной власти) по поводу разграничения компетенции по предметам совместного ведения.

<21> Авакьян С.А. Государственно-правовые институты: понятие и формирование // Советское государство и право. 1977. N 2. С. 20.

Во-вторых, необходимо существование целостного комплекса норм, регулирующих такие общественные отношения. В ходе федеративной реформы произошло значительное развитие федерального и регионального законодательства, сформировался целостный комплекс норм, регулирующих отношения между Российской Федерацией и ее субъектами (их органами государственной власти) по поводу разграничения компетенции по предметам совместного ведения. Таким образом, имеются необходимые основания выделять данную совокупность норм в качестве самостоятельного конституционно-правового института совместного ведения.

Данный институт, по нашему мнению, является комплексным, несмотря на кажущуюся противоречивость такого семантического объединения. Помимо "чисто" конституционно-правовых норм он включает в себя и так называемые смежные конституционно-правовые нормы <22>, которые, разграничивая компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами в конкретных сферах общественных отношений (трудовых, семейных, административных и т.п.), регулируют, с одной стороны, конституционно-правовые отношения по поводу вертикального разделения государственной власти, а с другой - иные отраслевые правоотношения (трудовые, семейные, административные и т.п.).

<22> Тихомиров Ю.А., Постников А.Е., Васильев В.И., Пяткина С.А., Лапаева В.В., Никитина Е.Е., Пешин Н.Л. Концепция развития конституционного законодательства. В кн.: Концепции развития российского законодательства (издание третье, переработанное и дополненное). М., 1998. С. 26; Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М., 2004. С. 16 - 17.

Эти нормы объединены в единый конституционно-правовой институт совместного ведения, несмотря на их одновременную принадлежность к различным отраслям права. Чем обеспечивается такое единство, которое позволяет, вычленяя нормативную совокупность из других отраслей права, рассматривать ее в качестве единого целого? Основой подобного объединения, по справедливому мнению С.А. Авакьяна, являются политико-правовые принципы, которые выступают своеобразным стержнем, вокруг которого объединяется определенная совокупность общественных отношений, а следовательно, и совокупность норм, их регулирующих <23>. Такими принципами, обеспечивающими единство федеративных отношений и правовых норм, позволяющими отграничить данную группу общественных отношений и правовых норм от других, являются конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 5, ст. 71 - 73, 76 Конституции РФ) и конкретизирующие его более частные принципы, закрепленные Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (ст. 1, 3, 26.1 - 26.9).

<23> Авакьян С.А. Указ. соч. С. 20.

Институт совместного ведения как "пограничный" правовой институт сформировался вследствие смыкания и взаимодействия на определенном участке предметов регулирования конституционного и иных отраслей права. С точки зрения С.В. Полениной, на границах таких отраслей образуются зоны, регламентирующие единое, по существу, общественное отношение, обладающее, однако, специфическими чертами той или иной отрасли. Пограничный институт, как в нашем случае, может развиваться преимущественно в рамках "материнской" отрасли права (конституционное право), оставаясь при этом комплексным правовым институтом <24>.

<24> Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. N 9. С. 7.

Таким образом, представляется возможным различать:

совместное ведение как компетенцию Российской Федерации и ее субъектов (их органов государственной власти) по осуществлению властных действий в общественных отношениях, закрепленных ч. 1 ст. 72 Конституции РФ;

комплексный конституционно-правовой институт совместного ведения как совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих совместное ведение и осуществляющих разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов (их органов государственной власти) по предметам совместного ведения.

Проведенный анализ позволяет осуществить вычленение единого нормативного целого, регулирующего федеративные отношения по предметам совместного ведения, в качестве комплексного, но конституционно-правового по своей природе института, показать его взаимосвязь и отличие от нормативных образований смежных отраслей, что может служить основой для проведения дальнейших исследований в этой области.