Мудрый Юрист

Доклад "о состоянии государственной политики о наукоградах и направлениях ее развития"

/"Государственная власть и местное самоуправление", 2006, N 7/

В N 7 журнала "Государственная власть и местное самоуправление" редакция журнала начинает публикацию доклада "О состоянии государственной политики о наукоградах и направлениях ее развития".

Настоящий доклад подготовлен рабочей группой Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления по изучению и совершенствованию законодательства о наукоградах. Доклад составлен на основе материалов членов рабочей группы и привлеченных экспертов под общей редакцией первого заместителя председателя Комитета по вопросам местного самоуправления, руководителя рабочей группы Г.К. Сафаралиева.

Подготовка доклада осуществлена заместителем руководителя аппарата Комитета по вопросам местного самоуправления, заместителем руководителя рабочей группы В.А. Лапиным при организационной поддержке помощника депутата Государственной Думы, секретаря рабочей группы Т.А. Сенаторовой.

Основная цель доклада - обратить внимание федеральных органов государственной власти на необходимость системного подхода к решению ряда проблем социально-экономического развития наукоградов. Особое внимание в докладе уделено одному из возможных направлений развития наукоградов, связанному с включением их интеллектуального и научно-технического потенциала в национальную инновационную систему.

В докладе также представлены обнаруженные в ходе его подготовки противоречия в государственной политике в области развития местного самоуправления и создания национальной инновационной системы. В изложении материала авторы доклада стремились к тому, чтобы каждый из его разделов представлял собой относительно самостоятельный материал, не требующий чтения предшествующих разделов. При изложении фактов составители доклада руководствовались прежде всего хронологической последовательностью, что позволило в ряде случаев более отчетливо показать "разрывы" в логике принятых решений.

Настоящий доклад прошел обсуждение:

С учетом предложений и замечаний, высказанных при обсуждении на указанных мероприятиях, в доклад были внесены изменения и дополнения.

11 апреля 2006 года доклад прошел обсуждение на специальном заседании рабочей группы и рекомендован к распространению в качестве методологического материала для дальнейшего совершенствования системы публичной власти и государственного управления, для развития законодательства о местном самоуправлении, о наукоградах и в области развития экономики инновационного типа.

Введение

В древности северные соседи Руси, скандинавы, называли славянскую Русь Гардарикой, т.е. Страной городов. Никакую другую страну скандинавские купцы и воины-викинги так не называли. Традиция, связанная со значительной ролью городов в укреплении российской государственности, прослеживается на протяжении всей отечественной истории.

Наукограды, без сомнения, следует отнести к уникальным городским поселениям, сыгравшим решающую роль в становлении СССР как великой державы.

Период образования и развития наукоградов совпал с завершающей стадией урбанизации страны. Процесс урбанизации, т.е. переход от преимущественно земледельческого образа жизни к преимущественно городскому (урбанистическому), на территории современной Российской Федерации имеет ряд уникальных особенностей. Он начался примерно на век позже, чем это произошло в Англии и других странах Западной Европы, т.е. в последней четверти XIX века. Активная фаза урбанизации России пришлась на период существования СССР. По темпам урбанизации страна уступала только Японии периода ее активной фазы. К началу 70-х годов прошлого века Россия по доле городского населения превзошла среднеевропейский показатель и уступала только США и Японии. Количество городов на территории современной России за период существования СССР возросло более чем вдвое. С 1917 по 2001 год было построено 606 новых городов.

К особенностям процесса урбанизации на территории современной России следует также отнести высокую долю монопрофильных городских поселений, т.е. поселений с доминированием какой-либо одной отрасли промышленности в структуре занятости населения. Подавляющее большинство монопрофильных городов образовалось в связи со строительством крупных промышленных предприятий, а также объектов военно-промышленного комплекса, ставших для соответствующих поселений основным градообразующим фактором.

Значительная часть городских поселений, построенных в СССР, возникла в связи с решением ряда приоритетных государственных задач, обеспечивавших создание индустриального государства, повышение обороноспособности и конкурентоспособности страны.

К отдельной категории следует отнести городские поселения, образовавшиеся в связи со строительством крупных научно-технических и научно-производственных комплексов, представлявших собой, как правило, головные предприятия приоритетных отраслей экономики и военно-промышленного комплекса России. Интенсивное строительство указанных комплексов началось во второй половине 30-х годов. К моменту распада СССР на территории указанных поселений сконцентрировался значительный интеллектуальный и научно-технический потенциал страны. В начале 90-х годов прошлого века за этими городскими поселениями закрепилось название "наукограды".

Образование городов с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала стало следствием государственной политики СССР по обеспечению национальной безопасности и конкурентоспособности страны. Наукограды в СССР начали строиться на полтора-два десятилетия раньше, чем произошло зарождение общемировой тенденции строительства специальных научных поселений и технологических парков.

На рубеже 80 - 90-х годов в условиях перехода к новому государственному устройству большая часть городов России оказалась в кризисном положении. В особо критическом положении оказались монопрофильные города и наукограды. Новые политические и экономические условия создали реальную угрозу для сохранения наукоградов в их качественной определенности.

В связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" большинство российских городов получило статус муниципальных образований, а население - право на осуществление местного самоуправления. В соответствии с указанным Федеральным законом наукограды выделены в особую категорию городов, жители которых получили право на установление особенностей организации местного самоуправления.

В этой связи встает проблема признания ряда особенностей наукоградов для подготовки законодательных предложений, устанавливающих особенности организации местного самоуправления, и их закрепления в законодательстве. По мнению членов рабочей группы, целью этого законотворческого процесса должно стать создание условий для перехода наукоградов на режим устойчивого социально-экономического развития.

При этом члены рабочей группы исходили из того, что интеллектуальный и научно-технический потенциал наукограда должен быть сохранен и использован в интересах Российской Федерации. Одно из возможных решений этой проблемы - это включение интеллектуального и научно-технического потенциала в экономические отношения. Члены рабочей группы исходили также из того, что сохранение интеллектуального и научно-технического потенциала наукоградов является общенациональной задачей, т.е. не только муниципальной, но и государственной задачей.

Очевидно, что основными условиями перехода наукоградов на режим устойчивого социально-экономического развития и поддержания этого режима являются:

а) формирование адекватной (для решения указанной задачи перехода) системы управления социально-экономическим развитием наукограда и

б) необходимое ресурсное обеспечение развития.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" открывает неплохие перспективы для обеспечения указанных условий.

Основу системы управления развития наукограда составляет система органов муниципального управления. В соответствии с указанным Федеральным законом наукограды являются муниципальными образованиями со статусом городского округа. Этот статус дает право населению наукограда решать достаточно широкий круг вопросов местного значения, установленный Законом для городских округов. Как и для всех муниципальных образований, к полномочиям органов местного самоуправления наукограда относится "принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований...".

Тем же Законом (от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) предусмотрена возможность передачи части государственных полномочий органам местного самоуправления с соответствующим ресурсным обеспечением. Закон не содержит принципиальных ограничений на организацию взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в качестве "партнеров" по реализации комплексной программы социально-экономического развития наукограда. Поэтому указанный выше механизм передачи государственных полномочий в сочетании с системой взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти необходимо рассматривать как ресурс для повышения эффективности управления развитием наукограда.

Экономическую основу социального развития наукограда составляют: интеллектуальные ресурсы, предприятия научно-производственного комплекса и другие объекты всех видов собственности (государственной, муниципальной, частной и другой), расположенные на территории наукограда, средства местного бюджета, а также имущественные права муниципальных образований.

Таким образом, вопрос о переходе на режим устойчивого развития сводится к установлению степени адекватности системы управления социально-экономическим развитием наукограда и экономической основы этого развития, а также к разработке мер по их совершенствованию (в случае неадекватности).

При этом остается открытым вопрос о достаточности мер, которые возможно осуществить в рамках законодательства о местном самоуправлении. При подготовке настоящего доклада члены рабочей группы исходили из того, что переход наукоградов на режим устойчивого развития может потребовать также рассмотрения более широкого круга вопросов.

Так, например, одно из возможных направлений социально-экономического развития наукоградов связано с использованием интеллектуального и научно-технического потенциала наукоградов и в качестве основы муниципальной экономики, и в качестве ресурса для развития национальной инновационной системы.

В этом случае представляется, что задача перехода к устойчивому развитию не может быть решена только в рамках реализации статьи 81 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ. Для оптимального решения проблемы может потребоваться внесение изменений в законодательство, регулирующее общественные отношения в области развития образования, науки, технологий, и других, включая законодательное обеспечение процесса становления и развития российской национальной инновационной системы.

В этой связи наукограды в настоящем докладе рассматриваются с различных точек зрения:

Такой подход обусловлен тем, что наукограды являются объектами как минимум двух приоритетных направлений государственной политики: реформы местного самоуправления, формирования новой экономики - экономики инновационного типа. Именно по этой причине развитие наукоградов находится не только в прямой зависимости от принятых по их поводу государственных решений, но их положение косвенно зависит от решений, принятых по другим - указанным выше - направлениям развития российской государственности. Такое положение наукоградов является основанием для формирования системного подхода по решению вопросов их социально-экономического развития. По меньшей мере развитие указанных приоритетных направлений государственной политики должно осуществляться согласованно.

Цель настоящего доклада - обратить внимание на необходимость комплексного решения задач реализации приоритетных направлений политики Российской Федерации, а также представить обнаруженные в ходе подготовки доклада противоречия в реальной деятельности органов государственной власти по реализации приоритетных направлений государственной политики.

Доклад состоит из четырех разделов. В первом разделе дан анализ государственной политики в отношении развития наукоградов. Кратко описана история образования и развития поселений с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала. Более подробно проанализирован период последних двух десятилетий. Более подробное изложение процесса зарождения российской политики в отношении наукоградов обусловлено необходимостью дать по возможности объективное представление о реальных интересах, способствовавших ее становлению.

Во втором разделе анализируются другие приоритетные направления государственной политики, объектами которой также являются наукограды. В разделе вскрыты основные противоречия между проводимой на практике государственной политикой по развитию наукоградов и современными приоритетными направлениями государственной политики: по совершенствованию государственного управления и переходу России к экономике инновационного типа.

В третьем разделе доклада приведен анализ законодательства, регулирующего вопросы управления и социально-экономического развития различных категорий наукоградов.

В четвертом разделе доклада представлены особенности наукоградов, на основе которых предложены концептуальные основы дальнейшего развития законодательства о наукоградах, а также предложения участников межрегиональной научно-практической конференции, прошедшей 25 января 2006 года в городе Дубне.

Раздел I. Государственная политика в отношении наукоградов: история формирования, состояние и перспективы

Термин "наукоград" был введен в научный оборот в августе 1991 года, что дает формальное основание считать эту дату началом формирования государственной политики в отношении наукоградов. Однако сами объекты политики - поселения, за которыми в 90-х годах прошлого столетия закрепился термин "наукоград", - образовались значительно раньше (в период существования СССР).

С учетом указанной исторической особенности образования и развития наукоградов процесс формирования государственной политики в отношении городов с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала (наукоградов) правомерно разделить на два этапа:

1.1. Политика СССР в отношении поселений с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала

В данном разделе доклада для соблюдения исторической последовательности термин "наукоград" не применяется, так как, во-первых, термин был предложен только в 1991 году (за несколько месяцев до распада СССР), а во-вторых, в указанный период строительство поселений с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала не во всех случаях было прямой целью государства. Указанные поселения образовались в большей части вследствие строительства научно-производственных объектов и высокотехнологичных оборонных комплексов (далее - Комплексов).

Указанные Комплексы строились для решения государственных задач стратегического характера, связанных с обеспечением конкурентоспособности государства и его национальной безопасности. Строительство Комплексов осуществлялось в рамках второго в истории Отечества периода индустриализации, известного как "советский период индустриализации", начавшегося в середине 30-х годов.

Решение о строительстве нового Комплекса принималось на самом высоком государственном уровне в связи с государственной потребностью в обеспечении развития новых оборонных отраслей промышленности, а также получения и эксплуатации новых источников энергии.

Для соблюдения условий секретности Комплексы, как правило, строились вне системы традиционного расселения. При строительстве некоторых Комплексов первоначально не планировалось строить соответствующий населенный пункт. В подобных случаях работать на Комплексе предполагалось вахтовым методом. Однако в результате объективных социальных процессов поселки и города стихийно образовывались и развивались. Комплексы, по существу, стали градообразующим фактором. Новые населенные пункты с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала, как правило, явились следствием строительства Комплексов.

Однако не во всех случаях строительство городов и их социальной сферы было на втором плане. По свидетельству ряда экспертов, в некоторых отраслях проектирование городов осуществлялось с опережением и по повышенным социальным нормам с целью обеспечения творческой атмосферы и достаточного для этого социального комфорта.

Закладка новых Комплексов продолжалась вплоть до середины 70-х годов. Экономическую основу развития поселений, возникших в результате строительства Комплексов, составляло, по существу, прямое стабильное финансирование из государственного бюджета, осуществляемое через налоговые механизмы и в других формах, в том числе и посредством оказания "шефской помощи". Использованные в СССР формы финансирования развития наукоградов в большей степени соответствуют таким современным финансовым механизмам, как "государственный заказ" или "федеральная целевая программа".

Формирование социальной сферы поселений осуществлялось преимущественно в рамках государственного финансирования строительства Комплексов. Управление развитием поселений осуществлялось преимущественно из центра (союзного министерства и других центральных ведомств, Академии наук СССР).

К середине 70-х годов процесс закладки новых Комплексов стратегического назначения практически прекратился. Однако государственная политика поддержки существующих Комплексов продолжалась до середины 80-х годов прошлого столетия. К указанному сроку в соответствующих поселениях был накоплен и сконцентрирован значительный интеллектуальный и научно-технический потенциал страны.

Именно на этом основании для идентификации указанных поселений часто используется термин "поселения с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала". Этот термин часто подвергается критике за то, что он не дает однозначного представления о поселении. Под этим названием могут пониматься, например, и город Москва, и другие крупные административные центры, имеющие значительный интеллектуальный потенциал. Именно по этой причине в начале 90-х годов для идентификации специальных городков был предложен термин "наукоград".

При строительстве Комплексов и связанных с ними поселений не закладывались и не планировались альтернативные варианты развития возникших поселений, например, на случай сокращения государственного заказа или полного закрытия соответствующего Комплекса.

Реформирование государственного устройства СССР на рубеже 80 - 90-х годов прошлого столетия и последовавший впоследствии его распад предопределили становление России как суверенного государства. Возникший в результате системный кризис негативно отразился на социально-экономическом состоянии городов и отраслях экономики России. Особенно уязвимыми в отношении наступившего кризиса оказались города с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала, а также отрасли народного хозяйства и военно-промышленного комплекса, ориентирующиеся на выпуск наукоемкой продукции.

1.2. Политика России в отношении наукоградов

Анализ процесса формирования и развития государственной политики в отношении наукоградов дает основание характеризовать этот процесс в целом как противоречивый и непоследовательный. Основным противоречием является резкое расхождение между официальными документами и практикой их реализации. Поэтому говорить о государственной политике в отношении наукоградов как о целостном явлении можно лишь с определенной долей условности.

Судить о политике, проводимой в отношении наукоградов, как о государственной политике можно только формально (на основе принятых документов). Государство в лице органов государственной власти не было активным источником политики. Реальным источником политики в отношении наукоградов были органы местного самоуправления, инициатива которых отчасти принималась государством в виде пролоббированных документов. Поэтому нет оснований относить политику России в отношении наукоградов к приоритетным направлениям развития российской государственности.

Таковое отношение государства к наукоградам стало причиной того, что государственная политика в отношении наукоградов в значительной степени определялась реальными приоритетами развития российской государственности и менялась в зависимости от смены приоритетов. Как было отмечено во Введении, наукограды в настоящее время являются объектами по меньшей мере двух приоритетных направлений государственной политики, развивающихся относительно независимо: развития местного самоуправления и становления инновационной экономики.

В процессе становления и развития государственной политики в отношении наукоградов можно выделить следующие ключевые события (периоды):

Принятие Федерального закона от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" стало определенной кульминацией в процессе формирования государственной политики в отношении наукоградов. В 2004 году в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ государственная политика в отношении наукоградов начала, по существу, сворачиваться. Позже, в 2005 году, эта тенденция получила свое подтверждение в связи с принятием Федерального закона от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации".

Ниже представлены основные этапы развития государственной политики в отношении наукоградов.

Зарождение государственной политики в отношении наукоградов (1991 год)

В начале 90-х годов прошлого столетия в России (еще в составе СССР) прошли первые массовые альтернативные выборы в органы местного самоуправления. При этом часть полномочий по управлению развитием поселений, ранее осуществляемых органами государственной власти, была передана органам местного самоуправления. Одновременно произошло резкое сокращение государственного заказа. Поселения с градообразующими научными и научно-промышленными комплексами оказались в сложном экономическом положении. С одной стороны, отсутствие традиций самостоятельного управления, с другой - развивающийся экономический кризис, охватывавший градообразующие предприятия.

Глубину кризиса характеризует, в частности, степень сокращения государственного участия в развитии науки. Только по официальным данным, с 1990 года внутренние затраты на исследования и разработки уменьшились в России более чем в 10 раз (по экспертным оценкам - 30 - 40 раз). При этом доля ассигнований на науку в целом в расходах федерального бюджета снизилась с 5,7% в 1993 году до 2,7% в 1998 году и менее 2% в 2000 - 2002 годах. Кроме того, государство в течение ряда лет не выплачивало многомесячные долги предприятиям по выполненным государственным заказам. Существенно уменьшился общий объем производства во всех отраслях экономики (в наибольшей степени - в наукоемких отраслях промышленности).

При уменьшении федерального влияния увеличилось число субъектов политики: активную роль стали играть лидеры местного самоуправления городов и регионов, а также местные и региональные представительные органы. Такая ситуация, с одной стороны, способствовала принятию системно не проработанных и не согласующихся между собой нормативных правовых актов различных уровней. С другой - создала условия для проявления местной инициативы и предложений по решению проблем научно-производственных комплексов силами и ресурсами местного самоуправления.

Углубление кризиса, охватившего в первую очередь наиболее уязвимые элементы государственности, провоцировало на постановку вопроса о разработке новой государственной политики.

Зарождение политики в отношении наукоградов было связано с лоббистской деятельностью представителей двух групп, развернувших свою работу в начале 90-х годов и предлагавших принципиально различные механизмы выхода из кризиса поселений с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала:

Первыми, кто начал обсуждать проблему выхода из экономического кризиса поселений с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала, были муниципальные политики. Практически одновременно осенью 1990 года в городе Жуковском Московской области и весной 1991 года в городе Обнинске Калужской области представители местной элиты начали обсуждать вопросы развития городов в складывающихся политических и экономических условиях реформирования российской государственности.

В частности, по инициативе главы местного самоуправления города Жуковского в 1990 году были развернуты научно-исследовательские работы с целью построения концептуальной модели развития города с учетом новых политических и экономических реалий. Концептуальная модель была обоснована в научно-техническом отчете Центрального научно-исследовательского института экономики и управления в строительстве (ЦНИИЭУС). Отчет был выполнен в 1991 году Н.К. Никитиной под научным руководством С.П. Никонорова по заказу Совета народных депутатов города Жуковского Московской области. В результате этих работ, в частности, в 1991 году был введен в научный оборот термин "наукоград".

В конце мая 1991 года была организована работа по анализу состояния экономики города Обнинска Калужской области. На основе этих материалов был подготовлен доклад, представленный на Международную научно-практическую конференцию "Проблемы перестройки науки и техники в условиях перехода к рыночной экономике", проведенную Государственным комитетом по науке и технике СССР с 13 по 16 июля 1991 года. С докладом "Перспективы развития региональных центров науки, новейшей техники и технологий" на конференции выступил представитель научных учреждений города Обнинска Калужской области (первого наукограда Российской Федерации) доктор технических наук А.П. Сорокин. На конференции развернулась жесткая дискуссия в отношении роли отечественной науки в развитии общества и государства. Высокую оценку реального потенциала российской науки дали Б.Г. Салтыков и С.Ю. Глазьев. В своих докладах они обосновали ключевую роль науки в экономике и в обществе.

Осенью 1991 года по предложению города Жуковского и других городов Московской области (В.А. Лапин, А.Л. Куликов, И.И. Чередниченко) прошла учредительная конференция Союза развития наукоградов России. Практически одновременно с предложением об объединении научных центров России выступили представители города Обнинска Калужской области (В.Б. Ануфриенко, И.В. Гоннов, А.П. Сорокин и Ю.И. Юрков), которые 23 - 25 декабря 1991 года созвали в Обнинске первую Российскую конференцию "Проблемы научных центров России".

В конференции приняли участие представители администрации, городских советов и научных коллективов из 12 городов науки, в том числе Жуковского, Калининграда (Королева), Дубны, Зеленограда, Пущино, Протвино, Долгопрудного, Заречного.

На конференции в Обнинске завершилось оформление группы лоббистов, представлявшей население подмосковных городов (Жуковский, Королев, Троицк, Климовск, Дубна, Протвино, Долгопрудный, Пущино, Фрязино, Красноармейск Московской области, Обнинск Калужской области и др.). Организационной формой этой группы стал Союз развития наукоградов России (с 1991 года как общественная организация, с 1996 года в форме некоммерческого партнерства).

Идеологической основой деятельности этой группы лоббистов стали концептуальные подходы к разработке программы города Жуковского и материалы конференции в Обнинске, участники которой признали термин "наукоград" в качестве ключевого понятия, характеризующего уникальное явление в практике градостроительства. Авторы термина к категории наукоградов отнесли городские поселения России с высокой концентрацией интеллектуального, научно-технического и технологического потенциала, образовавшиеся в связи со строительством уникальных научно-технических комплексов в обеспечение решения государственных задач стратегического характера.

Таким образом, к категории наукоградов были отнесены закрытые административно-территориальные образования оборонного значения, закрытые города, связанные с атомной энергетикой, города с градообразующими научно-производственными предприятиями, определяющими научно-техническую политику соответствующей отрасли военно-промышленного комплекса, города с градообразующими институтами Российской академии наук.

Подавляющее большинство городов и поселков, отнесенных к категории наукоградов, имели определенные ограничения, связанные с режимом секретности расположенных на их территории предприятий. Уровень ограничений варьировался в достаточно широком диапазоне вплоть до полного контроля въезда в город и выезда из него.

Эта группа лоббистов предлагала государству принять системное решение с учетом новых реалий (изменения государственного устройства и экономических отношений). Представители группы пропагандировали формирование на территории городов технопарков и других форм инновационной инфраструктуры для расширения экономических субъектов, применяющих новые знания и технологии, и в качестве определенной компенсации сокращения государственного заказа с последующим преобразованием наукоградов в технополисы. Ими же был поставлен вопрос о пересмотре режима поддержания жизнедеятельности и развития городов с учетом новых политических и экономических реалий.

Одним из первых результатов деятельности этой группы лоббистов стало образование в Министерстве науки и технической политики Российской Федерации специального подразделения.

Другая группа лоббистов отстаивала сохранение поселений посредством законодательного закрепления статуса закрытых территорий с прямым финансированием из федерального бюджета. По существу, этот механизм консервировал режим финансирования, установленный еще в период существования СССР.

В результате деятельности этой группы был принят Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании". Закон установил правовой статус закрытого административно-территориального образования (ЗАТО), закрепил особенности организации местного самоуправления, а также определил меры по социальной защите граждан, проживающих и работающих в нем, и их права.

Закон "О закрытом административно-территориальном образовании" стал первым законодательным актом, регулирующим особенности организации местного самоуправления на территориях с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала. Основная цель Закона - сохранение ЗАТО в прежнем качественном состоянии. Разработчиками Закона не ставилась задача включения интеллектуального потенциала ЗАТО в новые экономические отношения.

Соответствующие группы лоббистов оформились в две организации:

Таким образом, в результате принятия Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" наукограды России разделились на две категории: ЗАТО и открытые поселения.

Концепция государственной политики по сохранению и развитию наукоградов (1993 год)

В 1991 году органы местного самоуправления города Жуковского Московской области вышли с инициативой по разработке специальной государственной политики. К концу 1992 года был подготовлен документ "Концепция государственной политики по сохранению и развитию наукоградов". В марте 1993 года состоялись слушания в Верховном Совете Российской Федерации. В подготовке к слушаниям приняли активное участие Союз развития наукоградов России, Московский областной Совет народных депутатов, представители наукоградов России, депутаты Моссовета и Ленсовета. В отношении подготовленного документа на слушаниях было принято положительное решение.

Конституционный кризис осени 1993 года приостановил ход дальнейшего обсуждения и реализации Концепции. Продвижение Концепции через Верховный Совет РСФСР стало невозможным в связи с его ликвидацией. Однако развитие идеи сохранения и развития наукоградов продолжалось в иных формах.



Одновременно с лоббистской деятельностью по формированию государственной политики в некоторых наукоградах по инициативе органов местного самоуправления и научной общественности начался процесс становления технопарковых структур как экономической альтернативы государственному заказу. С инициативой о создании технопарков, в частности, выступили органы местного самоуправления и представители научной общественности городов Обнинска Калужской области, Дубны Московской области, Заречного Свердловской области и др.

На третьей конференции по наукоградам "Пути реализации государственной системы мер сохранения и развития научного потенциала в научных центрах России", прошедшей с 27 по 29 октября 1993 года в городе Обнинске Калужской области, было отмечено углубление социально-экономического кризиса в наукоградах. Участники конференции призвали федеральные органы власти ускорить разработку законодательных решений и осуществление действенной поддержки наукоградов.

Одним из ключевых событий конференции стал доклад В.Н. Силаева "Концепция "Обнинск-Технополис" и Программа реализации". В дальнейшем многие идеи, изложенные в докладе, были использованы при формировании концепций и программ развития других городов науки (Дубна, Заречный и др.).

В 1993 - 1995 годах в результате лоббистской деятельности Союза развития наукоградов процесс формирования государственной политики по развитию наукоградов продолжился. В частности, была проведена инвентаризация территорий, имеющих признаки наукограда. На основе инвентаризации был сформирован перечень наукоградов, который впоследствии постоянно уточнялся, и к настоящему времени он включает более 70 городов и поселков (см. Приложения к докладу).

К середине 90-х годов прошлого столетия термин "наукоград" начинает достаточно широко использоваться в документах самого высокого уровня. Так, понятие "наукоград" встречается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 года "О действенности государственной власти в России", где используется понятие "наукоград" (впервые на столь высоком уровне). В президентском Послании, в частности, признается жизненно важным создание адекватной современным условиям правовой базы научной сферы. "Она должна закрепить правовой статус научного работника, научной организации, временного научного коллектива, независимого объединения научных работников, Российской академии наук. Для регламентирования деятельности различных инновационных структур (фондов, инженерных и внедренческих центров), реализации социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других задач предстоит разработать Законы о внебюджетных фондах поддержки науки, культуры и образования, о НАУКОГРАДАХ (выделено составителями доклада). Тщательная проработка подобных законов - общая задача на 1995 год".

В марте 1995 года по предложению члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации В.В. Сударенкова в городе Обнинске Калужской области прошли парламентские слушания по проблемам наукоградов, на которых обсуждался проект Федерального закона "О статусе наукограда Российской Федерации", подготовленного специалистами Комитета Совета Федерации по науке, образованию и культуре.

Указ Президента Российской Федерации от 7 ноября 1997 года N 1171

В ноябре 1997 года был издан Указ Президента Российской Федерации "О мерах по развитию наукоградов как городов науки и высоких технологий" (к настоящему времени документ утратил силу). Указ был издан по инициативе органов местного самоуправления города Обнинска при поддержке органов государственной власти Калужской области.



Указ стал первым документом, в котором были закреплены основы государственной политики в отношении наукоградов. Посредством Указа был введен в правовой оборот термин "наукоград" и признан научно-технический потенциал наукоградов как фактор для развития экономики Российской Федерации и ее регионов. В президентском Указе признана необходимой государственная поддержка муниципальных образований с градообразующими научно-производственными комплексами. Дано поручение Правительству Российской Федерации определить порядок отнесения муниципальных образований к наукоградам, а также формы государственной поддержки наукоградов, направленной на сохранение и развитие научно-технического потенциала, реструктуризацию и повышение эффективности использования научно-производственных комплексов, устойчивое бездотационное развитие наукоградов.

В Указе поддерживалось предложение о проведении в городе Обнинске Калужской области в 1997 - 2003 годах эксперимента по отработке механизмов перехода наукоградов к бездотационному развитию и форм государственной поддержки наукоградов в Российской Федерации. Указом предписывалось также на основе обобщения результатов эксперимента и с учетом предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления наукоградов распространять подтвердившие свою эффективность формы государственной поддержки на другие наукограды в Российской Федерации.

В январе 1998 года во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 ноября 1997 г. N 1171 Правительство Российской Федерации издало Постановление от 24 января 1998 г. N 79 "О мерах по развитию муниципальных образований с градообразующими научно-производственными комплексами (наукоградов)".

Принятие Указа Президента и Постановления Правительства Российской Федерации явилось важным этапом в закреплении наукоградов как объектов государственной политики. Была признана государственная важность сохранения и развития научно-производственных комплексов муниципальных образований, способных обеспечить научно-техническую, инновационную и производственную деятельность, а также подготовку кадров.

Основные цели программы эксперимента в городе Обнинске были определены следующим образом:

Результаты эксперимента в целом были признаны положительными. Сложности возникли лишь с обеспечением бездотационности развития.

Понятие "бездотационное развитие" в законодательстве не закреплено. Одним из очевидных условий применения этого показателя является стабильность правовой основы осуществления местного самоуправления и функционирования субъектов экономических отношений. В условиях частых изменений бюджетного и налогового законодательства понятие "бездотационное развитие" теряет смысл в качестве критерия социально-экономического развития поселения.



Но даже при стабильном законодательстве критерий "бездотационное развитие" не гарантирует сохранение и эффективное использование интеллектуального потенциала наукограда.

Федеральный закон "О статусе наукограда Российской Федерации"

7 апреля 1999 года был принят Федеральный закон N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации". Закон явился компромиссным вариантом между двумя альтернативными законопроектами, внесенными в Государственную Думу практически одновременно. Субъектом права законодательной инициативы одного из них выступил Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (руководитель группы разработчиков законопроекта - член Совета Федерации от Калужской области В.В. Сударенков), другого - председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, депутат Государственной Думы первого созыва А.Я. Слива.

Со стороны Правительства России аналогичной инициативы так и не было выдвинуто. Принятие Федерального закона "О статусе наукограда Российской Федерации" соответствует положению Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 года "О действенности государственной власти в России" о необходимости разработки и принятия федерального закона о наукоградах. Однако принятый Государственной Думой Закон не был поддержан Президентом России. Закон вступил в силу путем преодоления президентского вето. На основе указанных фактов можно сделать вывод о том, что ветви власти в вопросе проведения государственной политики в отношении наукоградов, во-первых, имели различные точки зрения и, во-вторых, были непоследовательными. Эти обстоятельства негативно отразились и на качестве самого Закона, и на его правоприменительной практике.

Закон не содержит преамбулы, в которой согласно законодательной технике должны определяться предмет регулирования или институт права, указываться вид общественных отношений, регулируемых законом, и цели (задачи), которые призван решить федеральный закон.

Основное содержание Закона - это регулирование процесса наделения статусом наукограда Российской Федерации тех муниципальных образований, которые соответствуют критериям и прошли необходимую процедуру согласования программы развития.

Отсутствие преамбулы позволяет различным образом трактовать "дух" Закона. С одной стороны, из текста Закона следует, что он призван реализовать научно-техническую политику Российской Федерации посредством поддержки социально-экономического и научно-технического развития муниципальных образований, имеющих высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом.



С другой стороны, в процессе применения Закона наряду с приведенным представлением о "духе" Закона пришлось столкнуться и с другой точкой зрения, в соответствии с которой наделение статусом наукограда Российской Федерации рассматривается как предоставление льготы. Реальным следствием такого отношения к Закону стала достаточно сложная процедура наделения статусом, в соответствии с которой положительное решение в основном зависело от инициативы и настойчивости органов местного самоуправления. Из чего можно сделать вывод, что государство (в лице органов исполнительной власти) с самого начала не рассматривало наукограды как составляющие механизма реализации своей научно-технической политики в процессе перехода России к экономике знаний и технологий. Поэтому органы государственной власти не были заинтересованы в реальном инновационном развитии наукоградов и увеличении количества городов, наделенных статусом наукограда Российской Федерации.

Позже этот вывод получил подтверждение.

Следует признать, что принятие Закона явилось в большей мере следствием активной лоббистской деятельности ассоциации наукоградов и в меньшей степени этот акт может быть расценен как проявление государственной политики.

Следует также отметить несколько "прорывных" положений, закрепленных в Законе:

Программный принцип и участие всех уровней власти в разработке программы развития наукограда соответствует масштабам задач, которые призваны решать наукограды, и их реальному потенциалу в решении стратегических задач развития российской государственности. Особо следует отметить принцип сотрудничества властей. Закрепление этого принципа, по существу, означает признание наукоградов в качестве партнеров государства в решении государственных задач с высокой степенью доверия к органам местного самоуправления.

Наукограды Российской Федерации - новая категория городов России

Первым наукоградом Российской Федерации стал город Обнинск Калужской области - в 2000 году. До 2004 года статус наукограда присваивался указом Президента Российской Федерации сроком на 25 лет с утверждением программы развития города как наукограда Российской Федерации. Такой статус получили семь наукоградов России (город Обнинск Калужской области, города Дубна, Королев, Реутов, Фрязино Московской области, рабочий поселок Кольцово Новосибирской области, город Мичуринск Тамбовской области).

В 2004 году статус наукограда Российской Федерации не присваивался. Начиная с 2005 года процедура присвоения статуса заметно упростилась. Он стал присваиваться постановлением Правительства Российской Федерации сроком на 5 лет без утверждения программы развития города как наукограда Российской Федерации. Такой статус к настоящему времени получили три города (г. Петергоф, город Пущино Московской области, город Бийск Алтайского края).



К положительным итогам применения Федерального закона от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" следует отнести:

Вместе с тем за период практики применения Федерального закона от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" и принятых в соответствии с ним правовых нормативных актов не создано необходимых и достаточных условий для формирования инновационной инфраструктуры и перехода на бездотационное развитие всех наукоградов Российской Федерации. Успехи отдельных наукоградов обусловлены в основном высокой гражданской и государственной позицией лидеров местного самоуправления, а также руководителей градообразующих предприятий.

Изменения государственной политики в отношении наукоградов (2004 - 2005 годы)

В 2004 году в связи с проведением разграничения полномочий в системе публичной власти в государственной политике в отношении наукоградов произошли существенные изменения.

Изменения были внесены Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Закон о монетизации льгот).

Указанным законодательным актом были внесены изменения более чем в 150 федеральных законов, в число которых попал и Федеральный закон от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации". Более подробная информация о реформе системы власти и о разграничении полномочий представлена ниже - в соответствующем разделе настоящего доклада.

Здесь отметим лишь, что одним из негативных последствий проводимой государством политики по разграничению полномочий в отношении наукоградов стало исключение из Федерального закона от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" ряда важных для развития наукоградов положений. В частности, положения о программе развития наукограда. Вместе с программным принципом в результате осуществленных изменений был утрачен и принцип сотрудничества властей (взаимодействия всех уровней власти по разработке и реализации программы).

Другим признаком существенного изменения государственной политики стало принятие Федерального закона от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". При разработке Закона не были в полной мере учтены интересы, возможности и опыт действовавших к тому времени семи наукоградов Российской Федерации, получивших этот статус в соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации".

Указанные законодательные инициативы, предпринятые государством, могут рассматриваться существенным признаком изменений приоритетов государства в отношении перспектив развития наукоградов и участия их в формировании экономики инновационного типа.

Присвоение статуса наукограда Российской Федерации, с одной стороны, стимулировало развитие инновационных структур. С другой - позитивный опыт наукоградов Российской Федерации не был в должной мере учтен при создании новых объектов национальной инновационной инфраструктуры, в частности при разработке Федерального закона от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации".

1.3. Государственная политика: основной итог и перспективы

Наукограды Российской Федерации в период 2000 - 2005 годов стали единственной воплощенной в жизнь формой территориальной организации инновационной деятельности и развития новой экономики. В указанный период во многих документах федерального уровня наукограды рассматриваются как структурные элементы новой экономики.

Вместе с тем к настоящему времени завершена программа развития города Обнинска Калужской области как наукограда Российской Федерации. В 2006 году должны завершиться аналогичные программы развития городов Дубны и Королева Московской области. В ближайшие годы завершатся программы в других городах, получивших статус наукограда Российской Федерации в более позднее время. Вместе с тем статус наукограда Российской Федерации, полученный городами до 2004 года, сохраняется на протяжении еще около 20 лет.

А начиная с 2005 года присвоение статуса наукограда Российской Федерации осуществлялось сроком на 5 лет (без утверждения программы развития города как наукограда Российской Федерации). При этом финансирование в условиях отсутствия программы осуществляется пропорционально количеству населения, что по своей сути представляет разновидность материальной помощи, но никак не отражает интересы государства в отношении научно-производственного комплекса наукограда.

В 2010 году наукограды, получившие статус в 2005 году, утратят его. Начнется новый период - период утраты статуса.

Встает вопрос: что дальше? Существующее законодательство не предусматривает разработку в наукоградах новых программ, направленных на развитие инновационной экономики. В таких условиях, как показал опыт, наукограды, даже против воли жителей, могут утратить свою качественную определенность, т.е. сохраниться как города с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала. Означает ли это завершение периода российской истории, связанного с наукоградами?

С учетом современного состояния государственной политики в отношении наукоградов нет оснований для каких-либо надежных прогнозов, так как в целом политика России содержит значительные внутренние противоречия. Поэтому дать ответы на поставленные вопросы, по мнению составителей настоящего доклада, до разрешения указанных противоречий не представляется возможным.

/"Государственная власть и местное самоуправление", 2006, N 8/

Раздел II. СОВРЕМЕННЫЕ ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

2.1. Государственная политика по развитию новой экономики

В предыдущем разделе было показано, что участие государства в развитии наукоградов не следует рассматривать как осознанную политику России по развитию новой экономики - экономики знаний и технологий (экономики инновационного типа).

Поэтому вполне закономерным является тот факт, что практически одновременно с процессом формирования политики по развитию наукоградов, вылившимся в процесс присвоения соответствующего статуса, как самостоятельное направление государственной политики шел другой процесс - становления и развития новой экономики.

Этот процесс зародился в 1993 году как региональная идея развития в самом насыщенном наукоградами субъекте Российской Федерации - Московской области. С точки зрения интересов наукоградов его можно рассматривать как одно из возможных направлений использования интеллектуального потенциала наукоградов в пределах региона.

Фактом общероссийской политики развитие экономики знаний стало значительно позже - в 2000 году.

Инициатива Московской области

Уже в 1993 году после слушаний в Верховном Совете, проведенных при участии Московского областного Совета, было ясно, что необходимо согласование действий федеральных и региональных органов власти для решения с использованием потенциала Московской области проблем инновационного развития, как в Московском регионе, так и в общероссийском масштабе. Это согласование действий можно и нужно было формализовать путем заключения соглашения между федеральным центром, как тогда говорили, и Московской областью по отработке финансово-экономических технологий для наукоградов, использования их научно-технического потенциала и развития инновационной деятельности.

Такое Соглашение было заключено между Администрацией области, Московским областным Советом и Министерством науки и технической политики в мае 1993 года. По нему Московская область признавалась "базовым регионом в Российской Федерации для экспериментальной отработки федерального и регионального механизмов управления инновационной деятельностью, а также государственной политики по отношению к наукоградам".

В соответствии с этим Соглашением должны были совместно разрабатываться и в экспериментальном порядке отрабатываться на территории Московской области:

На основе приобретенного опыта должны были "совместно разрабатываться и представляться в Верховный Совет Российской Федерации и Правительство Российской Федерации Государственная программа развития инновационной деятельности в России и Государственная программа развития наукоградов".

Указанные мероприятия осуществлялись в основном по инициативе органов государственной власти Московской области, как региональный приоритет развития.

Инновационная экономика как приоритет федерального значения

Развитие экономики знаний и технологий в качестве приоритета государственной политики федерального значения впервые было заявлено в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2000 год. В документе было отмечено: "...мы проигрываем в конкуренции на мировом рынке, все более и более ориентирующемся на инновационные сектора, на новую экономику - экономику знаний и технологий". Начиная с 2000 года тема развития инновационного сектора в экономике России, а также связанные с ней вопросы развития образования и науки стали постоянными темами всех последующих ежегодных выступлений главы государства перед российскими парламентариями.

В президентских Посланиях Федеральному Собранию на 2001 - 2004 годы развитие указанных направлений государственной политики рассматривается как необходимое условие для повышения конкурентоспособности государства.

Вместе с тем заметных изменений в области развития территориальной инфраструктуры новой экономики российского масштаба до настоящего времени нет (за исключением нескольких технопарков, созданных по инициативе местных властей в наукоградах и в некоторых административных центрах субъектов Российской Федерации). Хотя в государственных документах отмечается необходимость подключения потенциала наукоградов.

Так, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 19 марта 2002 г. N 169 "О Федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 и до 2010 года" установлено, что "для отраслей новой экономики основное значение приобретает организация в отдельных территориальных образованиях, обладающих необходимым научно-техническим потенциалом, особого типа хозяйственной деятельности: технополисов, технопарков, НАУКОГРАДОВ (выделено составителями доклада) и т.д. В этой связи представляется принципиально важным продолжить успешный эксперимент по отработке механизмов развития территориальных образований по типу технополисов в рамках действующего инновационного проекта "Техноэкополис Комсомольск-на-Амуре - Амурск - Солнечный". Особое значение в территориальной организации производств инновационного типа приобретает информационно-коммуникационная и специализированная (центры инноваций, фонды развития и др.) инфраструктура".

В 2002 году Президент России утвердил "Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу" (от 30 марта 2002 года N Пр-576). В документе, в частности, установлено, что совершенствование государственного регулирования в области развития науки и технологий предусматривает "стимулирование научной, научно-технической и инновационной деятельности в субъектах Российской Федерации, содействие интеграции их научного потенциала на приоритетных направлениях развития науки, технологий и техники, развитие муниципальных образований с высоким научно-техническим потенциалом, имеющих статус НАУКОГРАДОВ (выделено составителями доклада), а также административно-территориальных образований, для которых характерно интенсивное научно-техническое и инновационное развитие; создание особых научно-технологических зон...".

В названном документе, утвержденном Президентом России, к основным мерам государственного стимулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности в приоритетных направлениях развития науки, технологий и техники, в частности, отнесены "проведение инвентаризации научно-технического комплекса, в том числе наукоградов, включая изменение (в необходимых случаях) организационно-правовой формы и формы собственности научных организаций".

Целью государственной политики в области развития науки и технологий на период до 2010 года является переход к инновационному пути развития страны на основе избранных приоритетов. Институциональной основой, обеспечивающей достижение поставленной цели, является национальная инновационная система.

Формирование национальной инновационной системы, как указано в Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу, является важнейшей задачей, неотъемлемой частью экономической политики государства.

Национальная инновационная система должна обеспечить объединение усилий государственных органов управления всех уровней, организаций научно-технической сферы и предпринимательского сектора экономики в интересах ускоренного использования достижений науки и технологий в целях реализации стратегических национальных приоритетов страны.

Особая роль в создании национальной инновационной системы принадлежит муниципальным образованиям "...с высоким научно-техническим потенциалом, имеющим статус НАУКОГРАДОВ (выделено составителями доклада), а также административно-территориальных образований, для которых характерно интенсивное научно-техническое и инновационное развитие".

Одной из мер государственной поддержки наукоградов определено направление финансовых средств "за счет бюджетов всех уровней". Приведенные выдержки из Основ политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Президентом России, достаточно убедительно свидетельствуют о признании наукоградов в качестве составной части формирующейся инфраструктуры инновационной экономики. Однако более детальный анализ документа показывает, что создание национальной инновационной системы не предполагает прямого участия органов местного самоуправления.

В том же 2002 году распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 июня 2002 г. N 765-р "О Стратегии экономического развития Сибири" указывается, что при реализации научного потенциала Сибири, в частности, необходимо:

В том же правительственном распоряжении предписано: "...Сибирскому отделению Российской академии наук при участии органов исполнительной власти целесообразно было бы разработать программы развития НАУКОГРАДОВ (выделено составителями доклада), создания технопарковых зон и инновационно-технологических центров в рамках утвержденных федеральных целевых программ, а также другие мероприятия, направленные на развитие в Сибири наукоемких технологий и рыночной инфраструктуры для продвижения наукоемкой и конверсионной продукции, на интеграцию науки, образования и производства в указанных областях, а также создание современных механизмов финансирования разработки и продвижения наукоемкой продукции..."

В распоряжении также отмечено, что усиление интеграционных процессов между регионами Сибири является одной из приоритетных задач. При этом одним из наиболее перспективных направлений является "развитие наукоемких технологий, создание НАУКОГРАДОВ (выделено составителями доклада), технопарковых зон и инновационно-технологических центров".

Однако официальная позиция государства, зафиксированная в документах, не находила практического воплощения вплоть до 2005 года.

В январе 2005 года на совещании в городе Новосибирске Президент Российской Федерации придал государственной политике новый импульс, выступив с инициативой о создании технопарков в области информационных технологий. В соответствии с этой инициативой в том же 2005 году был принят и вступил в силу Федеральный закон от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ.

В процессе обсуждения в Государственной Думе в законопроект "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, были внесены изменения, подготовленные рабочей группой. При разработке предложений по доработке законопроекта был использован опыт наукоградов.

Закон предполагает создание в России системы особых экономических зон двух типов:

  1. промышленно-производственные особые экономические зоны;
  2. технико-внедренческие особые экономические зоны.

В соответствии с Законом решение о создании особой экономической зоны на территориях субъекта Российской Федерации и муниципального образования принимается Правительством Российской Федерации и оформляется постановлением Правительства Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования подает в Правительство Российской Федерации заявку на создание особой экономической зоны с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения.

Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, на территориях которых создается особая экономическая зона, заключают соглашение, в котором устанавливаются:

  1. объем и сроки финансирования создания инженерной, транспортной и социальной инфраструктур особой экономической зоны за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета;
  2. план обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории;
  3. комплекс мероприятий по разработке перспективного плана развития особой экономической зоны и порядок их финансирования;
  4. размеры принадлежащих Российской Федерации, субъекту Российской Федерации и муниципальному образованию долей в праве общей долевой собственности на объекты инженерной, транспортной и социальной инфраструктур особой экономической зоны;
  5. порядок эксплуатации и содержания, в том числе осуществления капитального ремонта, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, находящихся в общей долевой собственности;
  6. порядок владения, пользования и распоряжения объектами инфраструктуры, находящимися в общей долевой собственности, после прекращения существования особой экономической зоны;
  7. обязательства органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предоставлению налоговых льгот резидентам особой экономической зоны;
  8. порядок формирования наблюдательного совета особой экономической зоны;
  9. обязательства исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по делегированию федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости в пределах территории особой экономической зоны на срок ее существования;
  10. обязательства исполнительно-распорядительного органа муниципального образования по передаче федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, права на управление и распоряжение земельными участками и другими объектами недвижимости, находящимися в муниципальной собственности, в пределах территории особой экономической зоны на срок ее существования.

Объекты инфраструктуры особой экономической зоны могут создаваться за счет других источников.

Особая экономическая зона создается на двадцать лет. Срок существования особой экономической зоны продлению не подлежит.

Разработка единой государственной политики в сфере создания и функционирования особых экономических зон возлагается на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. На этот же орган возлагается и управление особыми экономическими зонами. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, и его территориальные органы составляют единую централизованную систему управления особыми экономическими зонами. Финансирование расходов на содержание федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Для координации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, хозяйствующих субъектов по развитию особой экономической зоны, контроля за выполнением соглашения о создании особой экономической зоны, контроля за расходованием бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории, а также для рассмотрения и утверждения перспективных планов развития особой экономической зоны создается наблюдательный совет особой экономической зоны.

В состав наблюдательного совета особой экономической зоны входят представители исполнительной власти, представитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представитель исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, представители резидентов особой экономической зоны и иных организаций.

В состав наблюдательного совета технико-внедренческой особой экономической зоны могут входить представители образовательных и научно-исследовательских организаций, действующих в границах муниципального образования, на территории которого расположена особая экономическая зона.

Полномочия наблюдательного совета особой экономической зоны определяются Положением о наблюдательном совете особой экономической зоны, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Закрепление в законодательстве Положения о наблюдательном совете является актом распространения положительного опыта первых наукоградов Российской Федерации. Это Положение было внесено депутатами Государственной Думы по инициативе органов местного самоуправления города Дубны Московской области.

Сравнивая Федеральный закон от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" и Федеральный закон от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", можно отметить различную роль органов местного самоуправления в управлении развитием территории. Если в первом случае органы местного самоуправления в значительной степени самостоятельно формируют программу развития города, то во втором случае их роль фактически сводится к даче согласия на организацию особой экономической зоны на территории муниципального образования. При этом управление особой экономической зоной осуществляется уполномоченной Правительством Российской Федерации структурой. В случае наделения статусом наукограда Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" органы местного самоуправления сохраняют за собой право на самостоятельную реализацию программы.

5 августа 2005 года Председатель Правительства Российской Федерации М. Фрадков утвердил "Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года" (N 2473п-П7). В соответствии с утвержденным документом формирование инфраструктуры инновационной системы предусматривает:

В соответствии с утвержденным документом инфраструктура инновационной системы должна развиваться в первую очередь на территориях субъектов и муниципальных образований Российской Федерации с высокой концентрацией инновационного потенциала, включая наукограды, академгородки, особые экономические зоны, закрытые административно-территориальные образования и иные виды технополисов в соответствии с условиями конъюнктуры внутреннего и мирового рынков.

Значительное влияние на формирование государственной политики в области развития новой экономики оказала реформа системы публичной власти (государственной власти и местного самоуправления), основными направлениями которой были:

а) разграничение полномочий;

б) совершенствование межбюджетных отношений.

В целом реформа публичной власти придала значительный импульс развитию российской государственности, однако некоторые концептуальные положения реформы вошли в противоречие с положениями государственной политики по развитию инновационной экономики.

2.2. Государственная политика по разграничению полномочий

В 2001 году Президентом Российской Федерации было принято решение о реформировании системы публичной власти с целью существенного повышения ее эффективности. Это направление до сих пор является одним из основных приоритетов государственной политики.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 г. N 741 была создана Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Концептуальной основой реформы публичной власти стали предложения, подготовленные указанной Комиссией. Основной приоритет в предложениях Комиссии - формирование двух видов перечней:

Пункты указанных перечней формулировались таким образом, чтобы обеспечить по возможности точный расчет финансовых затрат, необходимых для их реализации. Это позволяло в целом привести в соответствие объем полномочий с финансовым обеспечением его реализации, что, в свою очередь, открывало реальную перспективу для построения межбюджетных отношений, основанных на нормативах.

Составители настоящего доклада считают важным подчеркнуть, что программный принцип развития территории и связанные с ним вопросы взаимодействия властей в экономической и инновационной сфере оказались вне системы приоритетов реформы системы публичной власти. Разграничение компетенции властей не исключает их взаимодействия, в том числе по вопросам разработки и реализации программ комплексного развития территории. Вместе с тем отсутствие в составе приоритетов решения указанных вопросов может привести к односторонним решениям, что и произошло впоследствии. В частности, указанное обстоятельство в определенной мере способствовало исключению из законодательства ряда важных положений, регулирующих взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти по вопросам социально-экономического развития наукоградов.

В соответствии с предложениями Комиссии при Президенте Российской Федерации:

Названные Законы стали новой правовой основой не только для деятельности публичной власти всех уровней, но и для реформирования всей системы законодательства Российской Федерации. К настоящему времени в результате реформы внесены изменения более чем в 150 федеральных законов, включая Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации.

В рамках реформы разграничения полномочий подвергся изменениям и Федеральный закон от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации". Изменения в Закон были внесены Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Наиболее существенным изменением стало исключение положения о программе развития наукограда Российской Федерации. Это обстоятельство, по мнению разработчиков Федерального закона "О статусе наукограда Российской Федерации", существенно снижает эффективность Закона в части развития экономики инновационного типа. Данный факт, как отмечалось выше, является следствием отсутствия в составе приоритетов государственной политики реализации принципа программного развития территории и решения вопросов взаимодействия властей. Из теории управления известно, что одним из условий разработки реалистичной программы и последующей успешной ее реализации является согласование интересов заинтересованных субъектов. В данном случае: субъектов территориального развития наукограда - региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Факт исключения указанного положения позволяет также предположить, что в 2004 году в государственной политике в отношении наукоградов наметились изменения, которые можно характеризовать как отказ государства от сотрудничества с органами местного самоуправления наукоградов Российской Федерации.

Указанное предположение подтверждается упрощением процедуры наделения статусом и снижением уровня принятия решения по этому вопросу, а также принятием в 2005 году Федерального закона от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". В соответствии с Законом сотрудничество с органами местного самоуправления сводится к даче согласия на организацию государством особой экономической зоны на территории соответствующего муниципального образования.

Раздел III. СОСТОЯНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАУКОГРАДАХ

В настоящем разделе описано состояние законодательства о наукоградах - городах с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала - и дан его обзор.

К настоящему времени в России, по сведениям Союза развития наукоградов России, насчитывается более 70 городов с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала - наукоградов. Определение понятия "наукоград" и перечень наукоградов приведены в Приложениях к докладу: "Основные понятия и термины" и "Территории с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала - наукограды".

Составление указанного перечня наукоградов осуществлялось экспертами Союза развития наукоградов России на основе экспертных оценок.

Общее для всех наукоградов, входящих в указанный перечень, законодательное регулирование отсутствует.

Большинство наукоградов являются муниципальными образованиями, поэтому их правовой статус до 1 января 2006 года определялся Федеральным законом от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с 1 января 2006 года - Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ установил, что закрытые административно-территориальные образования и наукограды имеют статус городских округов, а их жители - право на особенности организации местного самоуправления.

Часть наукоградов являются закрытыми административно-территориальными образованиями (ЗАТО). Правовой статус ЗАТО, особенности организации местного самоуправления, меры по социальной защите граждан, проживающих или работающих в ЗАТО, и их права установлены Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании". Закон не стимулирует развитие муниципальной экономики и выхода поселений на режим устойчивого социально-экономического развития.

К настоящему времени 10 муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" наделены статусом наукограда Российской Федерации.

3.1. Законодательство о наукоградах Российской Федерации

В соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" правовое регулирование статуса наукограда Российской Федерации осуществляется Федеральными законами об общих принципах организации местного самоуправления, о науке и государственной научно-технической политике, другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации.

Федеральное законодательство, непосредственно регулирующее вопросы социально-экономического развития наукоградов Российской Федерации, к настоящему времени включает:

К правовым актам, регулирующим отдельные вопросы социально-экономического развития наукоградов, также относятся ряд других нормативных правовых актов.

3.2. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разработан и принят в соответствии с установками Послания Президента Российской Федерации от 18 апреля 2002 года с целью реализации норм Конституции Российской Федерации о гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" признал наукограды в качестве особой категории городов и установил за ними право на особенности осуществления местного самоуправления, которые должны регулироваться федеральным законом. Закон установил, что наукограды являются городскими округами. Каких-либо дополнительных признаков или критериев, из которых бы вытекали требования к особенностям осуществления местного самоуправления, Закон не установил.

Таким образом, важнейшим следствием принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ является требование о необходимости федерального закона, регулирующего особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах.

3.3. Федеральный закон "О статусе наукограда Российской Федерации"

Указание на разработку закона дается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 года "О действенности государственной власти в России": "Для регламентирования деятельности различных инновационных структур (фондов, инженерных и внедренческих центров), реализации социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других задач предстоит разработать Законы о внебюджетных фондах поддержки науки, культуры и образования, о наукоградах. Тщательная проработка подобных законов - общая задача на 1995 год".

Указанный в Послании Закон о наукоградах был принят Государственной Думой 18 декабря 1998 года, одобрен Советом Федерации 27 января 1999 года, подписан Президентом России 7 апреля 1999 года.

По мнению некоторых экспертов <*>, Закон не содержит достаточного количества норм, регулирующих комплекс необходимых общественных отношений. По содержанию он не является законом прямого действия.

<*> Игнатюк Н.А., Волков В.И., Мурыгина Т.П. Комментарий к Федеральному закону "О статусе наукограда Российской Федерации".

Особенности правового регулирования статуса наукограда Российской Федерации определены спецификой субъектов, участвующих в отношениях, возникающих при организации жизнедеятельности наукоградов Российской Федерации. В этих общественных отношениях участвуют и органы государственной власти Российской Федерации, и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, и органы местного самоуправления, и организации, входящие в состав научно-производственного комплекса. Правовой статус всех участников данных правоотношений различен, поэтому правовая регламентация возникающих отношений не может осуществляться одним законом или правовым актом. Для должного правового регулирования необходим комплекс правовых актов, способных обеспечить эффективность существующих норм.

Например, для регламентации норм о науке и государственной научно-технической политике приняты Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" и ряд подзаконных актов Президента Российской Федерации и Правительства России. Для подготовки федеральных целевых программ действует специальное Постановление Правительства России. Для обеспечения социальных гарантий работников научно-производственного комплекса приняты соответствующие акты министерств и ведомств и т.д.

В Законе заложена возможность передачи государственных полномочий посредством присвоения статуса наукограда Российской Федерации тому муниципальному образованию, в котором есть градообразующий научно-производственный комплекс. Утверждение приоритетных направлений развития науки и техники для муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда Российской Федерации, является не фактом передачи государственных полномочий, а вектором движения по пути развития конкретного муниципального образования, т.е. направлением движения в реализации государственной научно-технической политики.

В августе 2004 года в Федеральный закон от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" внесены изменения, установившие критерии присвоения муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации (статья 2.1).

В соответствии с Законом муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда Российской Федерации, должно иметь научно-производственный комплекс, расположенный на территории данного муниципального образования. Научно-производственный комплекс должен быть градообразующим и отвечать критериям:

  1. численность работающих в организациях научно-производственного комплекса составляет не менее 15 процентов численности работающих на территории данного муниципального образования;
  2. объем научно-технической продукции (соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации) в стоимостном выражении составляет не менее 50 процентов общего объема продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, или стоимость основных фондов комплекса, фактически используемых при производстве научно-технической продукции, составляет не менее 50 процентов стоимости фактически используемых основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сферы.

В научно-производственный комплекс входят юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке на территории данного муниципального образования:

  1. научные организации, учреждения высшего профессионального образования и иные организации, осуществляющие научную, научно-техническую и инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации, при наличии у них в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, государственной аккредитации;
  2. организации независимо от организационно-правовых форм, осуществляющие производство продукции, выполнение работ и оказание услуг, при условии, что доля производства наукоемкой продукции (в стоимостном выражении), соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации в течение предшествующих трех лет, составляет не менее 50 процентов их общего объема производства.

Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации закрепляет заданным муниципальным образованием право на государственную поддержку.

Процедурные вопросы рассмотрения Правительством Российской Федерации предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации регламентируются Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2004 г. N 681 "Об утверждении Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении такого статуса".

Логика указанных государственных решений заключалась в следующем:

Научно-техническая среда влияет на экономику не только непосредственно через создание и реализацию конкретных прикладных разработок, но само ее существование и функционирование являются необходимыми (хотя и недостаточными) условиями экономического роста. Основная идея программ развития наукоградов заключается в реализации дополнительных правовых условий, которые предоставляет муниципальному образованию статус наукограда Российской Федерации.

Исходя из этой идеи базой экономического развития наукограда должен был стать научно-производственный комплекс города - имеющиеся на территории муниципального образования научно-исследовательские организации и высокотехнологичные производственные предприятия. Основной потенциал таких организаций и предприятий - это превращение научно-производственного комплекса города в ресурс развития в новой экономической реальности путем создания условий для его эффективного функционирования за счет включения научных разработок и новых технологий в экономические отношения.

При этом предполагалось, что меры государственной поддержки как со стороны федерального центра, так и со стороны субъекта Российской Федерации, на территории которого располагается наукоград Российской Федерации, определяются индивидуально в каждом конкретном случае с учетом специфики города.

/"Государственная власть и местное самоуправление", 2006, N 9/

Раздел IV. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОСОБЕННОСТЕЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В НАУКОГРАДАХ

4.1. Социально-экономические особенности наукоградов

Строительство наукоградов началось в середине 30-х годов. В период Великой Отечественной войны строительство новых наукоградов было приостановлено и возобновилось в 1950-е годы. Закладка новых наукоградов продолжалась до 1970-х годов. Решение о строительстве очередного наукограда принималось высшими органами политической власти страны в целях обеспечения решения приоритетной государственной задачи.

Стратегические цели руководства СССР требовали проведения индустриализации, развития военно-промышленного комплекса и их научно-технической поддержки. Реализация крупнейших проектов в этих сферах привела к созданию ряда научно-технических комплексов, которые строились, как правило, вне сложившейся системы расселения, т.е. в строившихся для этой цели городских поселениях.

Города с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала, построенные в СССР, сконцентрированы в основном на территории России. Наукограды строились вблизи больших городов, являющихся региональными образовательными центрами со значительной концентрацией интеллектуальных ресурсов.

Часть полигонов и экспериментальных комплексов, например Байконур, осталась за пределами России.

Особенно "насыщенной" наукоградами является Московская область. Исторически сосредоточение большого числа научно-исследовательских центров и комплексов в Московском регионе обусловлено рядом обстоятельств:

развитие московских научно-исследовательских центров и их существенное расширение осуществлялось посредством выведения части их подразделений с территории города;

необходимость создания испытательных полигонов различного профиля и крупных экспериментальных исследовательских комплексов, которые не могли быть расположены на городской территории;

можно было использовать московских высококлассных специалистов для работ по созданию научных и испытательных комплексов в Подмосковье;

развитая транспортная инфраструктура - несколько гражданских и военных аэропортов, крупный железнодорожный и автомобильный узел, все виды связи;

существенные ограничения возможности прописки в Москве по сравнению с Подмосковьем, а в Подмосковье - по сравнению с другими территориями;

более высокий уровень жизни в Москве по сравнению с остальными регионами, развитая система снабжения и инфраструктура, а также высокий интеллектуальный и культурный потенциал Москвы;

существовавшая административная система управления требовала непосредственного управления наиболее важными проектами и разработками, оперативной доступности крупных научно-технических комплексов для руководителей верхнего эшелона власти;

уникальные природные и благоприятные жизненные условия Московского региона.

Все это, с одной стороны, делало менее затратным создание наукоградов в Московской области по сравнению с другими территориями, облегчало управление их становлением и производимыми там разработками, с другой - способствовало притоку интеллектуальных сил из других мест.

Наукограды различаются по степени концентрации интеллектуального и научно-технического потенциала. Те наукограды, которые строились как новые поселения (образно говоря, в "чистом поле"), имеют, как правило, более высокую степень концентрации интеллектуального и научно-технического потенциала. Те города и поселки, которые преобразовались в наукограды в результате размещения в них соответствующих предприятий, - более низкую.

Подавляющее большинство наукоградов строилось как монопрофильные поселения, т.е. с доминированием в структуре занятости населения одной - научно-технической - направленности: сферы научного знания или научно-технической деятельности либо отрасли военно-промышленного комплекса. Понятие "монопрофильный город" не имеет строго научного обоснования. Различные исследователи и специалисты вкладывают в это понятие различное содержание. Более подробно с понятием "монопрофильный город" можно ознакомиться в приложении к докладу.

Первые наукограды в СССР, как правило, строились с таким расчетом, чтобы обеспечить все этапы "технологической цепочки": от "добычи" нового знания до его использования при решении технических задач и разработке новых технологий, т.е. от фундаментальной науки до производства конечной продукции. "Технологическую цепочку" можно представить весьма образно в следующем упрощенном виде: подготовка научных кадров (высшее специальное образование) -> научный поиск ("добыча" новых знаний) -> разработка экспериментальных образцов новой техники или технологий -> развитие экспериментальной базы -> испытания (модельные и натурные) -> доводка и т.д.

С расчетом на полный "технологический" цикл строился Центральный аэрогидродинамический институт имени проф. Н.Е. Жуковского (ЦАГИ) в городе Жуковском Московской области.

Наряду с комплексными наукоградами (обеспечивавшими всю "технологическую цепочку" оборота знаний) строились также наукограды, обеспечивавшие лишь одно или несколько "звеньев" указанной "технологической цепочки".

Поэтому не все наукограды имеют высокую концентрацию научно-технического потенциала. Это относится в первую очередь к закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО), которые, как правило, создавались для обслуживания отдельных звеньев указанной "технологической цепочки". Поэтому в основном ЗАТО, которые, как правило, строились в "чистом поле", имеют высокую концентрацию интеллектуального и научно-технического потенциала.

Ввиду того что конечная продукция наукоградов была преимущественно оборонного назначения, в указанной "технологической цепочке", как правило, отсутствовало "звено", основное назначение которого - исследование возможностей применения нового знания с коммерческими целями, например, для оказания уникальных услуг и в сфере производства продукции широкого потребления.

В силу естественных процессов развития социальных систем и закономерностей накопления и использования научных знаний степень доминирования и структура научно-технической деятельности наукоградов подвержена изменению. К настоящему времени наукограды значительно различаются по степени концентрации интеллектуального и научно-технического потенциала и характеру научно-технической деятельности.

Так, например, наукограды различаются по количеству градообразующих предприятий и комплексов - с одним градообразующим предприятием (комплексом) и несколькими. Типичным примером наукограда с одним градообразующим предприятием является Оболенск, социально и инфраструктурно обеспечивающий один Государственный научный центр - Научно-исследовательский институт прикладной микробиологии. К этому же типу можно отнести Белоозерский, Кольцово, Краснознаменск, Менделеево, Протвино, Снежинск и другие.

Примером наукограда, имеющего несколько градообразующих предприятий одной сферы научно-технической деятельности, является г. Жуковский Московской области, в котором расположены крупнейшие исследовательские, испытательные и производственные комплексы авиационного профиля. К подобного рода наукоградам можно отнести поселок Черноголовку, в котором расположен научный центр Российской академии наук с исследовательскими институтами и лабораториями в основном в области химической физики, а также Димитровград, Зеленоград, Краснообск, Пущино, Трехгорный, Юбилейный.

В ряде наукоградов научно-техническая деятельность осуществляется по нескольким направлениям. Наиболее характерным примером подобного рода наукоградов является Дубна, где кроме Объединенного института ядерных исследований имеются научные, конструкторские и научно-производственные центры авиакосмического, приборостроительного, судостроительного профиля, международный университет. К этому же типу относятся Климовск, Ковров, Комсомольск-на-Амуре, Королев, Обнинск, Реутов. К комплексным наукоградам можно отнести также ряд академгородков научных центров РАН, в состав которых входят научные организации различного профиля.

В то же время многие наукограды, имея преобладающие направления деятельности, расширяют спектр специализаций как в фундаментальной и прикладной науке, так и в наукоемкой промышленности. Это хорошо видно на примере наукоградов, расположенных в европейской части России.

Ряд наукоградов является своеобразными полигонами и экспериментальными испытательными комплексами или преимущественно являются таковыми, имея на своей территории и другие предприятия и организации. Это, например такие города и поселки, как Автополигон (Дмитров-7), Белоозерский, Знаменск, Красноармейск, Мирный, Пересвет (прежнее название - Новостройка), Радужный, Реммаш и другие.

Значительная часть наукоградов были секретными (закрытыми), имели специальные "номерные" названия, не показывались на картах. Это такие, например, известные сегодня города, как Байконур (Ленинск), Железногорск, Озерск, Саров, Снежинск, Северск и другие. Эти города и сегодня открыты относительно - они имеют особый статус с рядом ограничений.

В других городах "закрытость" проявлялась в запрете на посещение иностранных граждан и отсутствии в открытой печати упоминаний ряда градообразующих предприятий и организаций. К таким наукоградам относятся Обнинск, Троицк, Протвино, Жуковский, Химки, Королев, Дзержинский, Сосновый Бор и многие другие.

Такие же, как Пущино, Новосибирский академгородок, Зеленоград и другие, с самого начала своего создания формировались как открытые.

Сегодняшние наукограды весьма различны по местам и условиям расположения, масштабу, характеру, видам деятельности.

Наиболее крупные из них имеют численность населения более 200 тыс. Это Бийск, Дзержинск, Зеленоград, Комсомольск-на-Амуре. Население таких городов, как Балашиха, Димитровград, Ковров, Королев, Миасс, Мичуринск, Северск, превышает 100 тыс. человек. Около 100 тыс. населения имеют Железногорск, Жуковский, Новоуральск, около 70 тыс. человек - Дубна, Петергоф, примерно 50 тыс. - Снежинск, Фрязино, 30 тыс. - Краснознаменск, Мирный, примерно 20 тыс. - Пущино, Радужный, Черноголовка и, наконец, 6 тыс. - Приморск; поселки: Кольцово - 11 тыс., Звездный городок - 6 тыс., Оболенск - примерно 5 тыс., Орево - около 1,5 тыс. человек.

Как уже упоминалось, часть наукоградов является закрытыми административно-территориальными образованиями. Сегодня статус ЗАТО имеют 15 наукоградов, причем в десяти из них осуществляется научно-техническая деятельность в области атомной энергетики.

Условия жизни во всех наукоградах, как правило, были значительно лучше, чем в окружающих территориях, многие из них имели административные связи со столицей (наукограды Московской области, Обнинск) или ближайшими крупными городами. Для Северска это был Томск, для Кольцова и Краснообска - Новосибирск, для Железногорска и Зеленогорска - Красноярск, для Соснового Бора - Ленинград. Все это наряду с интересной и имеющей важнейшее государственное значение работой создавало условия для "притечки умов" и обеспечивало научным организациям и производственным предприятиям наукоградов постоянное пополнение специалистами.

Наукограды - это в большинстве своем молодые города. Население наукоградов формировалось (особенно в первые годы их становления) в основном за счет приезжих выпускников университетов и других престижных технических учебных заведений страны, а также за счет их семей. К настоящему времени в наукоградах, образованных в середине 30-х годов, в трудоспособное состояние входит лишь четвертое поколение потомков первого научного "десанта".

В связи с изменением государственного устройства на рубеже 80 - 90-х годов прошлого века в наукоградах начался отток высококвалифицированных кадров и практически прекратился процесс модернизации высокотехнологичного оборудования, что способствовало значительному снижению их интеллектуального и научно-технического потенциала.

В силу перечисленных особенностей образования наукоградов, растянувшегося на десятилетия, а также в силу социальных, экономических и политических процессов, прошедших со времени основания первых наукоградов, современное состояние этой категории городов достаточно неоднородно.

Вместе с тем при всех различиях наукограды обладают некоторыми общими особенностями, выделяющими их из всех других муниципальных образований. Вопрос об особенностях наукоградов как самоуправляемых поселений является центральным вопросом настоящего доклада. Решение этого вопроса предполагает выявление и отбор тех общих для всех наукоградов признаков и особенностей, которые необходимо принять во внимание при подготовке законодательных предложений по установлению особенностей организации местного самоуправления.

Часть особенностей наукоградов была предопределена условиями их образования и системой управления их развитием. Другая часть особенностей проявилась в связи с изменением государственного устройства и формированием новых экономических отношений, осуществленных на рубеже 80-х и 90-х годов прошлого столетия.

При этом не все особенности наукоградов присущи только наукоградам. Особенности процесса урбанизации СССР наложили отпечаток практически на все города современной России. В частности, многие молодые города (не только наукограды) являются монопрофильными.

Трудности в отборе особенностей наукоградов заключаются также в том, что на протяжении двух последних десятилетий становления новых экономических отношений некоторые признаки наукоградов в результате частично размыты или даже утрачены, т.е. общими для всех наукоградов признаками на сегодня уже не являются. При этом утрачиваются, к сожалению, и те особенности, которые, исходя из интересов России, желательно было бы сохранить.

К особенностям наукоградов, связанных с историей их образования и развития, в частности, можно отнести:

высокую концентрацию интеллектуального и научно-технического потенциала, обусловленную особыми условиями управления развитием наукоградов;

общегосударственное значение интеллектуального потенциала наукоградов;

"узкую" специализацию интеллектуального потенциала большинства наукоградов (в конкретном наукограде научные исследования и эксплуатация соответствующего оборудования осуществляется, как правило, не более чем по одному-двум направлениям развития науки, техники и технологий, которые соответствовали государственным приоритетам в период их образования);

высокую долю занятости населения наукоградов на государственных научно-производственных предприятиях;

высокая зависимость экономики наукоградов от государственной политики по развитию науки, высоких технологий и по другим направлениям обеспечения конкурентоспособности и национальной безопасности России.

К особенностям наукоградов, проявившимся на рубеже 80 - 90-х годов прошлого столетия в процессе смены государственного устройства, можно, в частности, отнести:

отдаленность результатов деятельности предприятий научно-производственного комплекса наукоградов от конечной продукции в "технологической цепочке" производства товаров широко потребления, что при переходе к новым экономическим отношениям требует качественно новых механизмов интеграции научных исследований в сферу производства;

высокую мобильность и отсутствие мотивации к переходу в нетворческие сферы деятельности значительной части населения наукограда и как следствие - отток интеллектуального потенциала из наукограда, как правило, за пределы России;

относительно высокую мотивацию руководителей органов местного самоуправления и государственных научно-производственных предприятий, а также научной и технической интеллигенции наукоградов к сохранению и развитию научно-производственных комплексов, в том числе посредством включения их в новые экономические отношения;

слабую экономическую интеграцию предприятий научно-технического комплекса наукоградов в местную и региональную экономику;

исчерпание во многих наукоградах (особенно подмосковных) их земельных ресурсов для социально-экономического развития и участия в национальных проектах (например, по созданию особых экономических зон).

Приведенными выше примерами не исчерпывается перечень особенностей наукоградов.

Управление развитием наукоградов осуществлялось преимущественно из центра (союзного министерства и других центральных ведомств, Академии наук СССР). Поэтому социальная сфера городов в основном была в управлении соответствующих ведомств, а общегородская социальная инфраструктура развита слабо.

Как было отмечено выше, отдельные из указанных особенностей являются присущими не только наукоградам, но и многим другим поселениям, имеющим градообразующее предприятие или производственный комплекс, являющиеся основным источником рабочих мест. Наличие некоторых из указанных выше особенностей у других муниципальных образований, как было отмечено выше, является отражением государственной политики градостроительства и управления развитием городов в СССР. У наукоградов данные особенности выражены наиболее ярко и, как правило, присутствуют в комплексе. Это обстоятельство оправдывает выделение наукоградов в особую категорию муниципальных образований. Общность некоторых признаков наукоградов с признаками других категорий городов России (например, молодых городов) позволяет рассматривать наукограды еще и как "экспериментальные площадки" для отработки вопросов развития других категорий городов России.

4.2. Общая стратегия развития наукоградов

Учет тех или иных особенностей социально-экономического состояния и свойств наукоградов при разработке предложений по развитию законодательства о наукоградах будет определяться выбором стратегии их развития. Представляется, что общей стратегией для всех поселений России (городских и сельских) является их переход на режим устойчивого развития. Принципы устойчивого развития начиная с 1992 года - времени проведения конференции Организации Объединенных Наций (ООН) в Рио-де-Жанейро - активно обсуждаются в мире.

Переход отдельных территорий и поселений на устойчивое развитие - это общемировая тенденция, которая, по-видимому, будет доминировать по меньшей мере в ближайшем будущем. Этот переход предполагает осуществление большого комплекса мер политического, экономического и правового характера. К настоящему времени в России не разработана системная государственная политика по переходу на режим устойчивого развития. Нет и общей государственной стратегии в отношении развития городов и сел.

Вместе с тем отдельные меры, предпринятые государством в течение последних лет, необходимо рассматривать как определенный этап в переходе к устойчивому развитию, в частности, в отношении поселений.

По отношению к поселениям принципы устойчивого развития проявляются:

в сфере управления: в переходе на самоуправление (местное самоуправление);

в экономической сфере: в переходе на механизмы, обеспечивающие достаточный уровень налогового потенциала для осуществления программ социального развития местного сообщества (населения муниципального образования).

В этой связи реализацию Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" необходимо рассматривать как одну из мер по переходу к устойчивому развитию поселений. При этом необходимо иметь в виду, что реализацией Закона не исчерпывается весь комплекс мер, необходимых для перехода на режим устойчивого развития поселений.

Принципы устойчивого развития могут быть реализованы только в отношении открытых муниципальных образований. Закрытые административно-территориальные образования являются абсолютно неустойчивыми в силу ограничений на развитие экономических и социальных отношений с внешней (по отношению к ЗАТО) "средой".

Поэтому в отношении наукоградов прежде всего должен быть решен вопрос о режиме их развития (открытого или закрытого), т.е. установлен порядок изменения режима. В решении вопросов об установлении или изменении режима развития (открытого или закрытого) в настоящее время имеется ряд нерешенных правовых и организационных проблем.

Первая проблема связана с установлением режима закрытости для открытых (в настоящее время) поселений, т.е. изменение режима в направлении от "открытого" к "закрытому". Эта проблема в современных условиях, по-видимому, не является актуальной, т.е. носит чисто теоретический характер. В условиях СССР, когда были образованы все современные закрытые поселения, вопрос установления решался органами государственной власти. В современных условиях - в условиях местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации, - процедура установления режима в прежнем виде не может быть реализована. Более того, представляется, что в ней нет необходимости, т.е. эта проблема имеет только теоретический характер. Дело в том, что закрытые поселения образовывались в связи с решением стратегических задач государственного развития СССР. Составителям настоящего доклада неизвестны какие-либо стратегические проекты, связанные с необходимостью строительства закрытых поселений или преобразования открытых поселений в закрытые. Такая задача практикой не выдвигалась. На этом основании можно сделать вывод о том, что решение проблемы установления режима закрытости в настоящее время не актуально.

Вторая проблема, связанная с установлением режима открытости для закрытых административно-территориальных образований, по-видимому, является более актуальной. Изменение режима от "закрытого" к "открытому" соответствует общей тенденции, проявившейся в начале 90-х годов. В частности, город Юбилейный Московской области изменил режим по инициативе органов местного самоуправления и при поддержке населения. Аналогичные процессы прошли также в некоторых других городах.

Актуальность решения вопроса изменения режима развития поселения в направлении от "закрытого" к "открытому" подтверждается современной практикой. Решение этого вопроса позволит решить задачу перехода на режим устойчивого развития для тех поселений, для которых утрачены основания для сохранения закрытого режима развития.

Таким образом, целью законотворческого процесса должно стать:

для закрытых наукоградов (ЗАТО): установление условий и порядка изменения режима развития (от "закрытого" к "открытому") и установление режима переходного периода;

для открытых наукоградов: создание условий для перехода на режим устойчивого социально-экономического развития.

В условиях самостоятельности городских сообществ конечные цели развития поселений в значительной степени определяются городскими сообществами, которые в соответствии с законодательством наделены правом участия в решении вопросов местного значения, в том числе в решении вопросов социально-экономического развития поселения. Поэтому конечные цели перехода на режим устойчивого развития для различных наукоградов могут существенно различаться.

4.3. Возможные стратегии дальнейшего развития наукоградов

Общая для всех "открытых" наукоградов цель - достижение состояния устойчивого развития может быть реализована различными путями, приводящими к различным конечным результатам.

Все разнообразие целей развития наукоградов может быть представлено в виде спектра, расположенного между двумя крайними позициями.

С одной стороны, целью развития может быть сохранение, воспроизводство и накопление интеллектуального и научно-технического потенциала, который может быть использован в качестве источника социально-экономического развития как самого наукограда, так и страны в целом. В этом случае наукоград сохраняет свою качественную определенность. Изменениям могут быть подвержены лишь: состав субъектов научной, научно-производственной, научно-технической и образовательной деятельности, а также отношения между самими субъектами и их отношения с органами власти. Условно назовем эту цель первой стратегической целью.

С другой стороны, целью развития наукограда может быть его преобразование в обычный город (не наукоград), не претендующий на установление особенностей организации местного самоуправления. В этом случае наукоград теряет свою качественную определенность, т.е. перестает быть наукоградом. Условно назовем эту цель второй стратегической целью.

Первая стратегия связана с использованием интеллектуального и научно-технического потенциала как основного фактора социально-экономического развития наукограда. Для реализации этой стратегии требуются специальные меры как со стороны органов местного самоуправления, так и со стороны органов государственной власти.

Вторая стратегия связана с изменениями в структуре производственной сферы и соответственно занятости населения наукограда, направленными на сокращение доли высококвалифицированных рабочих мест, реализующих интеллектуальный потенциал наукограда. Неизбежным следствием второй стратегии является утрата наукоградом одной из ключевых особенностей - высокой концентрации интеллектуального и научно-технического потенциала.

При составлении настоящего доклада члены рабочей группы исходили из того, что потенциал наукоградов (интеллектуальный и научно-технический) является ценностью национального масштаба, призванный обеспечить необходимый уровень безопасности и конкурентоспособности России как суверенного государства. Таким образом, сохранение интеллектуального и научно-технического потенциала наукоградов является общенациональной задачей, т.е. не только муниципальной, но и государственной задачей.

Таким образом, сохранение интеллектуального и научно-технического потенциала должно стать одним из требований при выборе стратегии развития наукограда. Одно из возможных решений этой проблемы - это включение интеллектуального и научно-технического потенциала в экономические отношения.

В полной мере условию о сохранении потенциала наукограда удовлетворяет лишь первая крайняя позиция. Вторая стратегическая цель может быть рассмотрена как конструктивная только при определенных условиях. При условии включения имеющегося потенциала наукограда в экономические отношения, если не на территории самого наукограда, то на территории России. Например, на территории наукоградов, развивающихся на основе первой стратегии.

Эта (вторая) стратегия стихийно уже реализуется, так как необходимые для этого условия уже созданы: сокращен государственный заказ в сфере науки, изменена политика государства в области обеспечения национальных интересов России. При этом этот процесс по факту сопровождается значительной "утечкой" интеллектуального потенциала за рубеж. Поэтому положение, связанное с утратой значительной части интеллектуального потенциала России, рабочей группой рассматривалось как противоречащее интересам России, т.е. сложившееся к настоящему времени в большинстве наукоградов положение должно рассматриваться как неприемлемое. Следовательно, вторая стратегия может иметь право на реализацию лишь при "жестком" условии сохранения интеллектуального потенциала и использования его в пределах России. Например, посредством создания условий для его использования в других наукоградах, реализующих первую стратегию развития. В любом случае, имеющий в настоящее время место стихийный переход наукоградов на режим самоуправления на общих для всех муниципальных образований основаниях, сопровождающийся утратой интеллектуального потенциала для России, должен быть по меньшей мере приостановлен.

Все многообразие стратегий развития наукоградов может быть представлено как сочетание указанных крайних подходов. Различие конкретных стратегий будет заключаться в степени доминирования одной из двух крайних позиций.

Таким образом, дальнейшую судьбу наукоградов необходимо планировать, руководствуясь как интересами местного сообщества, так и интересами государства. Другими словами, эффективное (в интересах России) использование интеллектуального потенциала наукограда - это не только задача наукоградского сообщества, но и государства в лице органов государственной власти. Разработка порядка (процедуры) согласования интересов местного сообщества и государства и его законодательное закрепление являются одной из важнейших задач государственного строительства.

Законодательные предложения по установлению особенностей организации местного самоуправления в наукоградах должны содействовать созданию условий для эффективного согласования местных и государственных интересов. При этом следует иметь в виду, что в условиях оттока интеллектуального потенциала из наукоградов интересы местного сообщества (цели и задачи развития наукограда) могут существенно измениться не в пользу сохранения качественной определенности поселения. В этом случае поиск компромиссного пути развития (и в интересах местного сообщества, и в интересах государства) будет значительно затруднен.

Согласование интересов в системе публичной власти (государственной и местного самоуправления), по мнению членов рабочей группы, является одним из условий устойчивого развития поселений. Это обстоятельство имеет особое значение для наукоградов, так как реальными субъектами территориального развития наукограда являются и федеральные, и региональные, и местные власти.

Условия перехода на режим устойчивого развития

Очевидно, что основными условиями перехода наукоградов на режим устойчивого социально-экономического развития и поддержания этого режима являются:

а) формирование адекватной (для решения указанной задачи перехода) системы управления социально-экономическим развитием наукограда;

б) необходимое ресурсное обеспечение развития.

Основу системы управления развития наукограда составляет система органов муниципального управления. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наукограды являются муниципальными образованиями со статусом городского округа. Этот статус дает право населению наукограда решать достаточно широкий круг вопросов местного значения, установленный Законом для городских округов. Как и для всех муниципальных образований, к полномочиям органов местного самоуправления наукограда относятся "принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований...".

Законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрена возможность передачи части государственных полномочий органам местного самоуправления с соответствующим ресурсным обеспечением. Закон не содержит принципиальных ограничений на организацию взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в качестве "партнеров" по реализации комплексной программы социально-экономического развития наукограда. Поэтому указанный выше механизм передачи государственных полномочий в сочетании с системой взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти необходимо рассматривать как ресурс для повышения эффективности управления развитием наукограда.

Экономическую основу социального развития наукограда составляют: интеллектуальные ресурсы, предприятия научно-производственного комплекса и другие объекты всех видов собственности (государственной, муниципальной, частной и другой), расположенные на территории наукограда, средства местного бюджета, а также имущественные права муниципальных образований.

Таким образом, вопрос о переходе на режим устойчивого развития сводится к установлению степени адекватности системы муниципального управления социально-экономическим развитием наукограда и экономической основы этого развития, а также к разработке мер по их совершенствованию (в случае неадекватности). При решении указанных вопросов члены рабочей группы исходили из того, что переход наукоградов на режим устойчивого развития может потребовать рассмотрения более широкого круга вопросов.

Так, например, одно из возможных направлений социально-экономического развития наукоградов связано с включением интеллектуального и научно-технического потенциала наукоградов в экономические отношения, как в качестве основы муниципальной экономики, так и в качестве элемента национальной инновационной системы. Для обеспечения указанного возможного пути развития наукоградов может оказаться недостаточно реализации статьи 81 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ об установлении особенностей организации местного самоуправления в наукоградах. Для оптимального решения проблемы может потребоваться внесение изменений в законодательство, регулирующее общественные отношения в области развития образования, науки, технологий и других, включая законодательное обеспечение процесса становления и развития российской национальной инновационной системы.

Выбор стратегии развития и особенности наукоградов

Ряд особенностей по отношению к интересам жителей наукоградов носят негативный характер и предполагают разработку и применение компенсационных мер. Некоторые особенности наукоградов можно определить либо как положительные, либо как отрицательные в зависимости от реальных интересов местного сообщества и состояния государственной политики в отношении развития науки, высоких технологий и перехода к развитию новой экономики - экономики знаний и технологий. Например, такие особенности наукоградов, как "высокая концентрация интеллектуального и научно-технического потенциала на территории наукограда" и его "узкая" специализация, могут иметь позитивные или негативные последствия для поселения в целом в зависимости от проводимой государством политики в научно-технической сфере.

Так, например, сворачивание развития военно-промышленного комплекса, осуществленное в 90-х годах прошлого столетия, обернулось резким падением социально-экономического положения большей части населения наукоградов. В таких условиях высокий интеллектуальный потенциал населения не может найти себе приложения в наукограде, а государственные предприятия теряют свое ведущее положение в муниципальной экономике и становятся для нее бременем. Та же особенность в иных условиях - в условиях внимания государства к инновационной экономике - может явиться решающим фактором роста благосостояния жителей наукоградов в связи с ускорением социально-экономического развития наукограда.

Таким образом, предложения по развитию законодательства о наукоградах должны удовлетворять по меньшей мере двум группам требований:

по развитию образования;

по развитию науки и высоких технологий;

по формированию национальной инновационной системы и развитию экономики знаний.

Решение указанного комплекса вопросов требует расстановки приоритетов и прежде всего решения центрального вопроса: что является конечной целью предложений рабочей группы? Целей социально-экономического развития наукоградов может быть много. По меньшей мере их должно быть не меньше количества субъектов территориального развития - субъектов, прямо или косвенно заинтересованных в развитии территории наукограда. К субъектам территориального развития наукограда относятся:

федеральные органы государственной власти;

региональные органы государственной власти;

органы местного самоуправления наукограда;

представители крупного бизнеса;

средние и мелкие предприниматели - как правило, жители наукограда;

местное сообщество.

В приведенном перечне субъектов особое место отводится органам местного самоуправления, которые в рамках предусмотренных полномочий и законодательных ограничений обязаны осуществить согласование интересов указанных субъектов. В результате процесса согласования интересов могут быть выработаны различные стратегии развития поселения (в зависимости от доминирования интереса того или иного субъекта). Вам были представлены крайние позиции в решении вопроса выбора стратегии, на основе которых могут быть выбраны, например, такие:

сохранение и развитие наукоградов как поселений, способных осуществлять самоуправление на общих основаниях, т.е. утрата наукоградом качественной определенности с превращением его в муниципальное образование с развитой экономической основой и полипрофильной структурой сферы занятости населения;

сохранение наукоградов в их качественной определенности (с сохранением признаков) с экономической основой развития, ориентирующейся на государственный заказ и систему межбюджетного выравнивания (по аналогии с развитием ЗАТО);

сохранение и развитие интеллектуального потенциала наукоградов как ресурса экономики знаний с включением наукоградов в качестве элементов в национальную инновационную систему.

Очевидно, что приведенный перечень не исчерпывает всего многообразия возможных стратегий развития наукоградов.

Рабочая группа, готовившая настоящий доклад, исходила из того, что все теоретически возможные пути развития должны быть рассмотрены. В целях повышения конкурентоспособности страны наиболее приоритетной представляется последняя цель (из вышеуказанных). Достижение этой цели может потребовать трудного компромисса между интересами местного сообщества (в лице органов местного самоуправления) и государством (в лице органов государственной власти).

Последнее обстоятельство предполагает, что государственная политика в отношении развития образования, науки, технологий и по формированию российской инновационной системы должна быть в определенной мере подчинена интересам местных сообществ. На этом основании составители настоящего доклада считают вправе поставить вопрос о внесении изменений в государственную политику в области управления развитием образования, науки и технологий, а также по наиболее общим вопросам развития экономики знаний и технологий.

При этом речь идет не о целесообразности развития тех или иных конкретных направлений науки или технологий, а о степени участия органов местного самоуправления наукоградов в процессе использования новых знаний и технологий в экономических отношениях. По существу, речь идет о праве участия органов местного самоуправления в процессе управления развитием местной компоненты в системе образования, в процессе развития территориальных объектов национальной инновационной системы и в целом о роли наукоградов как муниципальных образований в российской национальной инновационной системе. При этом разработчики доклада исходят из современной российской практики, которая показала в ряде случаев высокую эффективность органов местного самоуправления наукоградов в решении организационных проблем инновационного развития.

Практика последних 20 лет показала, что в отношении проблемы развития наукоградов органы местного самоуправления многих наукоградов оказались более последовательными защитниками интересов государства, чем их коллеги из органов государственной власти. Тем не менее члены рабочей группы убеждены, что сфера фундаментальной науки и деятельность структур, "добывающих" фундаментальные знания, должны оставаться прерогативой государства. Поэтому вопросы целесообразности и приоритетов развития конкретных направлений фундаментальных научных исследований, разработки технологий и задач конкурентоспособности и безопасности государства, ставшие основным фактором образования современных наукоградов, в настоящем докладе не рассматриваются.

Вместе с тем участие органов местного самоуправления в сохранении интеллектуального потенциала России трудно переоценить, основываясь на примерах высокой эффективности их деятельности в этом направлении в некоторых наукоградах (например, в г. Дубна, г. Обнинск).

Таким образом, одним из возможных решений, обеспечивающих сохранение интеллектуального потенциала наукоградов, является его включение в экономические отношения или, другими словами, создание национальной инновационной системы с участием наукоградов.

Очевидным представляется, что основная функция национальной инновационной системы - воспроизводство, использование интеллектуального потенциала в выпуске наукоемкой продукции. С этой точки зрения наукограды должны рассматриваться не только как муниципальные образования, но и как элементы инновационной системы страны.

Следует подчеркнуть, что включение интеллектуального потенциала в экономические отношения не преследует цель коммерциализации науки (как самостоятельную цель). Цель во многом обратная - привлечение дополнительных к государственным средств развития образования, науки и технологий посредством создания территориальной инновационной инфраструктуры.

Наукограды в настоящем докладе рассматриваются в двух ипостасях: и как муниципальные образования, и как элементы формирующейся национальной инновационной системы. Такой подход обусловлен тем, что наукограды являются объектами двух приоритетных направлений государственной политики: реформы местного самоуправления и формирования новой экономики - экономики знаний и технологий (экономики инновационного типа).

Первое из указанных направлений государственной политики - реформа местного самоуправления - имеет основательную концептуальную базу, разработанную Комиссией при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Второе направление государственной политики - формирование экономики знаний и технологий - по мнению членов рабочей группы, не имеет адекватной концептуальной базы. Это обстоятельство является основанием для подготовки более общей концепции совершенствования системы власти, включающей вопросы государственного и муниципального управления развитием инновационной экономики.

Инновационное развитие является, по сути, единственной возможностью для России занять в мировом экономическом пространстве XXI века подобающее место и сохранить (или восстановить) статус великой державы.

Важнейшим государственным приоритетом должен стать переход от преимущественно экспортной топливно-сырьевой ориентации экономики к преимущественно инновационному ее развитию. Для этого необходимо активизировать и стимулировать мощный интеллектуальный и научно-технический потенциал, который в настоящее время не востребован в достаточной степени, по крайней мере, меньше, чем позволяют его способности. Это происходит как в силу беспрецедентного падения производства, произошедшего в девяностые годы, особенно в наукоемких секторах промышленности, так и из-за неэффективного государственного управления в этой сфере.

Примеры инновационного развития в последние годы таких территориальных образований, как подмосковная Дубна, город Обнинск Калужской области, небольшой городок Кольцово Новосибирской области и ряда других, показывают, что при грамотном управлении, координации действий органов власти всех уровней и концентрации даже небольших ресурсов можно получить значительный эффект, как экономический, так и социальный. Причем не только в собственном муниципальном развитии - они становятся также и субъектами регионального развития и составной частью формирующейся инновационной системы страны.

В этой связи вопросы концентрации интеллекта, его социального, технологического и экономического оснащения и использования для целей развития, принципы и подходы к формированию и реализации соответствующей политики являются весьма актуальными.

Правовые основания для развития законодательства

Решение вопросов социально-экономического развития наукоградов в значительной степени определяется развитием законодательства в двух областях законодательного регулирования:

в области публичного управления (государственного и муниципального);

в области развития новой экономики - экономики знаний (экономики инновационного типа).

В области публичного управления основанием для дальнейшего развития законодательства о наукоградах является Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которым наукограды признаны в качестве особой категории муниципальных образований. Статья 81 названного Закона предполагает наличие федерального закона, устанавливающего особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах.

В области развития экономики инновационного типа основанием для дальнейшего развития законодательства о наукоградах являются "Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу", утвержденные Президентом РФ (от 30 марта 2002 года N Пр-576). Названный документ, в частности, предусматривает "развитие муниципальных образований с высоким научно-техническим потенциалом, имеющих статус наукоградов, а также административно-территориальных образований, для которых характерно интенсивное научно-техническое и инновационное развитие...".

Другим основанием развития законодательства о наукоградах являются "Основные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года", утвержденные Председателем Правительства РФ М.Е. Фрадковым 5 августа 2005 года N 2473п-П7. В названном документе формирование инфраструктуры инновационной системы предусматривает, в частности:

создание и развитие объектов инновационной инфраструктуры;

формирование инновационно-активных территорий (наукоградов, технополисов и др.), в том числе технико-внедренческих экономических зон.

В соответствии с документом инфраструктура инновационной системы должна развиваться в первую очередь на территориях субъектов и муниципальных образований РФ с высокой концентрацией инновационного потенциала, включая наукограды, академгородки, особые экономические зоны, закрытые административно-территориальные образования и иные виды технополисов в соответствии с условиями конъюнктуры внутреннего и мирового рынков.

Цель законодательного регулирования особенностей осуществления местного самоуправления в наукоградах - повышение эффективности управления социально-экономическим развитием наукоградов для обеспечения устойчивого роста уровня и качества жизни местного сообщества (населения наукограда) на основе развития муниципальной экономики как части инновационной системы России.

Таким образом, регулирование особенностей организации местного самоуправления в наукоградах должно осуществляться в целях:

повышения уровня и качества жизни жителей наукоградов;

развития экономики инновационного типа.

В результате достижения указанных целей должны быть решены следующие задачи:

создание и поддержка комфортных условий жизнедеятельности, способствующих творческой деятельности;

обеспечение "воспроизводства" интеллектуального потенциала под цели и задачи развития муниципального образования;

создание новых высококвалифицированных рабочих мест, что, с одной стороны, обеспечит решение социальных проблем, с другой - прекратит отток интеллектуальных ресурсов за рубеж и создаст предпосылки для возвращения покинувших страну специалистов и ученых;

создание на территории наукограда инфраструктуры экономики инновационного типа как составляющей части инновационной системы России;

создание экономической основы местного самоуправления в наукоградах на основе разработки и внедрения новых наукоемких технологий;

создание системы взаимодействия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам комплексного развития территории на основе развития экономики инновационного типа;

отработка порядка разработки, принятия и реализации долгосрочных программ комплексного социально-экономического развития городских округов с градообразующим научно-техническим комплексом, в том числе с целью распространения наработанного опыта в других муниципальных образованиях.

Федеральный закон, устанавливающий в соответствии с требованиями статьи 81 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ особенности организации местного самоуправления, должен установить:

порядок отнесения городских округов к категории наукоградов;

порядок взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными и региональными органами государственной власти в вопросах развития инфраструктуры экономики инновационного типа;

особенности осуществления местного самоуправления в части:

объема полномочий органов местного самоуправления наукоградов, в том числе в решении вопросов подготовки кадров и развития инфраструктуры экономики инновационного типа;

порядка наделения органов местного самоуправления наукоградов отдельными государственными полномочиями;

состава обязательных органов местного и структуры муниципального управления социально-экономическим развитием наукограда и участия населения в решении вопросов местного значения (обязательных положений в уставе муниципального образования);

состава муниципального имущества, прав в решении вопросов реструктуризации имущественного комплекса и других прав в области развития муниципальной экономики;

взаимодействия органов местного самоуправления наукоградов с органами государственной власти по развитию законодательства.

Практика развития законодательства, регулирующего становление в России экономики инновационного типа, свидетельствует об отсутствии системной понятийной базы. Поэтому одним из условий успешного развития законодательства о наукоградах, в том числе в части регулирования особенностей осуществления местного самоуправления, должна стать систематизация понятий и терминов, определяющих область развития экономики инновационного типа. Необходимо законодательно закрепить базовые понятия, описывающие отношения в области экономики инновационного типа (технологический парк, технопарк, технополис, наукоград, наукоград РФ, инновация, инновационная инфраструктура и др.). Решение задачи систематизации терминов выходит за пределы области правового регулирования Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ. В соответствии со статьей 81 указанного Закона особенности осуществления местного самоуправления должны быть установлены федеральным законом. Таким образом, федеральный закон, устанавливающий особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах, должен установить особенности реализации установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ общих принципов.

При установлении особенностей осуществления местного самоуправления в наукоградах изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, не допускается, так как в соответствии с частью 2 статьи 4 указанного Федерального закона изменение общих принципов организации местного самоуправления допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Анализ статьи 81 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дает основания считать, что предметом правового регулирования закона об особенностях организации местного самоуправления в наукоградах должны быть муниципальные образования в статусе городского округа с высокой концентрацией интеллектуального и научно-технического потенциала (наукоградов). В настоящее время понятие "наукоград" используется в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", но не имеет развернутого толкования в федеральных законах. Определен лишь термин "наукоград Российской Федерации" Федеральным законом от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации".

Представляется целесообразным, чтобы правом на особенности осуществления местного самоуправления в первую очередь были наделены городские округа, получившие статус наукограда РФ в соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации". В целях повышения эффективности использования инновационного и научно-технического потенциала России представляется также целесообразным расширить круг муниципальных образований с соответствующим потенциалом для приобретения права на особенности осуществления местного самоуправления как наукоградов. В этих целях необходимо разработать процедуры перехода на режим инновационного развития других муниципальных образований и порядок этого перехода. Например, из статуса "ЗАТО" в статус "наукоград Российской Федерации".

В этой связи должен быть решен вопрос о критериях отнесения муниципальных образований в статусе городского округа к наукоградам. Существует несколько вариантов решения этого вопроса:

путем признания в качестве наукоградов только тех муниципальных образований, которые наделены статусом наукограда РФ в соответствии с Федеральным законом от 7 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации";

путем признания в качестве наукоградов всех муниципальных образований, органы местного самоуправления которых утвердили долгосрочную программу комплексного социально-экономического развития, составной частью которой является подпрограмма создания и развития инновационной инфраструктуры.

Бездотационное развитие

Одной из целей реализации программ развития первых наукоградов Российской Федерации было достижение бездотационного развития. Понятие "бездотационное развитие" в законодательстве не закреплено. В настоящее время под этим понятием принято понимать обеспечение функционирования социально-экономической сферы муниципального образования на основе собственных доходов в пределах установленного законом объема полномочий органов местного самоуправления на уровне не ниже установленных государственных социальных стандартов и системы показателей социально-экономического развития, определенных в соответствующем муниципальном образовании.

Одним из условий выхода на режим бездотационного развития является стабильность правовой основы осуществления местного самоуправления и функционирования субъектов экономических отношений. Поэтому обеспечение бездотационного развития муниципального образования не может осуществляться только одними действиями местных властей. Для этого необходимы меры, длительные по срокам и интенсивные по характеру, не только местных, но и региональных и федеральных властей. В условиях частых изменений бюджетного и налогового законодательства понятие "бездотационное развитие" теряет смысл в качестве критерия социально-экономического развития поселения.

Но даже при стабильном законодательстве критерий "бездотационное развитие" не гарантирует сохранение и эффективное использование интеллектуального потенциала наукограда. Таким образом, критерий бездотационности развития наукограда не является конструктивным для повышения эффективности использования интеллектуального потенциала.