Мудрый Юрист

Планирование как условие эффективности подготовки и принятия нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации

Канчукоева А.В., младший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Планирование правотворческой деятельности в субъектах Федерации как неотъемлемый элемент процесса подготовки и принятия нормативных правовых актов приобретает все более важную роль в обеспечении эффективного и своевременного правового регулирования общественной жизни.

Вопросы планирования правотворческой деятельности не раз становились предметом научного исследования <*>. Интерес к этой проблематике особенно возрастает в периоды модернизации системы законодательства государства. Однако если общая идея планового начала в правотворчестве в достаточной мере разработана, то нормативная регламентация механизма его реализации еще требует своего совершенствования. Учитывая, что для многих субъектов Федерации правотворчество как систематический и самостоятельный процесс в условиях федеративного государства обозначился относительно недавно, тема планирования подготовки и принятия нормативных правовых актов имеет немаловажное значение. Примером актуальности данной проблематики может служить правовая практика субъектов Федерации Южного федерального округа.

<*> См., например: Пиголкин А.С., Николаева М.Н. Планирование законопроектной деятельности // Советское государство и право. 1972. N 11; Поленина С.В. Социология и планирование законотворчества // СССР - Франция: социальные аспекты правотворчества. М., 1980. С. 45 - 52; Казьмин И.Ф. Совершенствование практики планирования законопроектных работ // Труды института законодательства и сравнительного правоведения. 1993. Вып. 53. С. 73 - 82; Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993; Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000; Хабриева Т.Я. Концепция развития законодательного процесса // Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 77 - 114; Шувалов И.И. Правотворчество в механизме управления обществом. М., 2005.

Анализ нормативных правовых актов субъектов Федерации показал, что в большинстве из них закреплены плановые основы правоподготовительной деятельности органов государственной власти. В то же время организационное и правовое закрепление планирования не получило своего развития. Нет и четко сформулированного и нормативно закрепленного определения самого понятия правотворчества, что снижает значимость планирования как непременной стадии правотворчества. Следствие этого - большое количество несогласованных между собой правотворческих инициатив, что в свою очередь отражается на качестве принимаемых нормативных правовых актов.

Слабость планирования, свойственная большинству субъектов Российской Федерации, обусловлена отсутствием единой национальной стратегии, концепции развития законодательства.

Как показывает практика, субъекты Федерации зачастую лишь декларируют планирование в качестве одного из принципов своей работы. Так, например, Закон Астраханской области от 1 октября 2002 г. N 736-ОД (в редакции от 23 апреля 2004 г.) "О законах и иных областных нормативных правовых актах" (ст. 10) относит порядок разработки, рассмотрения и утверждения планов подготовки законов к содержанию регламента областной Думы. Однако в регламенте Думы содержится только указание на то, что законодательная деятельность осуществляется в соответствии с перспективным планом <*>. Есть субъекты Федерации, например Республика Северная Осетия - Алания <**>, Республика Калмыкия, Ставропольский край, в которых плановость правотворческой деятельности в нормативных актах вообще не закреплена.

<*> Волгоградская правда. 2002. N 181.
<**> Информационно-аналитический сборник Парламента Республики Северная Осетия - Алания. 2005. N 1.

Тем не менее практика планирования правотворчества существует. Для определения ее эффективности обратимся к статистике (см. табл. 1)

Таблица 1. Сведения о выполнении законодательными органами отдельных субъектов Южного Федерального округа Российской Федерации Примерной программы законопроектной работы за 2005 год

 Наимено-  
вание
Предус-
мотрен-
ные к
приня-
тию по
прог-
рамме
Приня-
тые в
соот-
ветст-
вии с
прог-
раммой
При- 
нятые
сверх
прог-
раммы
Нахо- 
дятся
в ста-
дии
разра-
ботки,
либо
имеют-
ся ра-
бочие
вари-
анты
Не вне- 
сены в
заплани-
рованные
сроки
для
рассмот-
рения
Исклю-  
ченные
из прог-
раммы,
либо
приня-
тие ко-
торых
считает-
ся неце-
лесооб-
разным
Обна- 
родо-
ваны и
всту-
пили в
дейст-
вие
Государст- 
венная Дума
Ставрополь-
ского края
  50   
  31  
 39  
  10  
   3    
   6    
   4  
Парламент  
РСО - Ала-
ния
  50   
  23  
 13  
   4  
   4    
   11   
  20  
Государст- 
венная Дума
Астраханс-
кой области
  31   
  19  
 32  
   4  
   17   
   3    
  71  

Безусловно, такой низкий показатель выполнения планов законопроектной деятельности демонстрирует, с одной стороны, качество работы соответствующих органов, а с другой - реальность планов (программ) правотворчества.

Очевидно, что подобная практика постепенно приведет к более эффективному планированию правотворческой деятельности государственных органов власти субъектов Российской Федерации, систематизации законодательства, устранению множественности актов, противоречивости законодательства, ликвидации устаревших или дублирующих друг друга актов.

В настоящее время среди задач, решение которых направлено на достижение этих целей, можно назвать следующие:

  1. Нормативное закрепление целей планирования

Представляется возможным предложить:

  1. Синхронизация сроков планирования всех правотворческих органов субъекта Федерации

Важным аспектом нормотворческой деятельности является выбор приоритетных направлений регулирования. Планирование в таком разрезе позволяет сосредоточить усилия всех заинтересованных органов на перспективных вопросах, более тщательно подходить к разработке проектов нормативных правовых актов, повышает ответственность за их выполнение.

Анализ планов с точки зрения срочности и содержания показывает, что они имеют существенные различия. В отдельных субъектах Федерации нормативно закреплено краткосрочное, среднесрочное и долгосрочное планирование. Так, ст. 14 Закона Краснодарского края от 6 июня 1995 г. "О правотворчестве и нормативных правовых актах" предусматривает, что планы правоподготовительных работ могут быть краткосрочными (годичными), среднесрочными (двух-трехлетними) и долгосрочными (пяти-семилетними). В соответствии со ст. 23 Закона Республики Адыгея "О нормативных и иных правовых актах" перспективные планы нормотворческой деятельности составляются на пять лет. Согласно п. 8 Регламента Правительства Ставропольского края от 23 августа 2001 г. N 189-п перспективное планирование осуществляется путем принятия программ социально-экономического развития края и действий краевого Правительства на определенный период (от одного года до пяти). Более распространены планы законопроектной и иной нормотворческой работы на год, полугодие, квартал.

Установление единообразных сроков планирования позволит согласовывать и объединять усилия в процессе создания единого правового пространства в пределах региона. Наиболее целесообразным представляется краткосрочное планирование, как позволяющее реально оценить политическую ситуацию как внутри субъекта Российской Федерации, так и в стране в целом.

Вместе с тем нельзя недооценивать и значение долгосрочных планов. Они выступают залогом создания единой и действенной системы региональных правовых актов, определяют направление работы на перспективу, закладывают основу для будущего нормотворчества.

Существенную помощь в разработке примерных планов и программ могут оказывать и ежегодные послания высших должностных лиц субъектов Федерации, Президента РФ, являющиеся выражением планов и в правотворческой деятельности в том числе.

  1. Определение круга субъектов, участие которых в разработке планов и программ является обязательным

Перечень должен быть исчерпывающим и включать всех субъектов, участвующих в этом процессе, подобно закрепленному кругу лиц, обладающих правом законодательной инициативы.

В подготовке плана должны принимать более активное участие и органы местного самоуправления, политические партии, иные общественные объединения и др.

Необходима параллельная работа по составлению планов подготовки подзаконных нормативных правовых актов на основе примерного перспективного плана законодательного органа. Как показывает практика, подзаконные нормативные правовые акты принимаются с большим опозданием и часто дублируют тексты актов вышестоящего уровня.

В целях обеспечения научных основ планирования регионального правотворчества целесообразно закрепить список привлекаемых к этой работе научных организаций.

Не подлежит сомнению, что планирование, основанное на научном подходе, позволяет предотвратить принятие законов и подзаконных актов, не основанных на прогнозах развития государства и общества, не учитывающих всех социальных факторов, мотивирующих их необходимость и способствующих их исполнению.

  1. Определение приоритетов правового регулирования посредством установления критериев оценки реальности планирования

Деятельность государственного органа станет эффективной только тогда, когда планируемые результаты правового регулирования тех или иных правоотношений совпадут с фактическими. Поэтому план должен быть составлен таким образом, чтобы отвечал требованиям: 1) проверяемости; 2) ориентированности во времени; 3) достижимости; 4) конкретности.

Планы, соответствующие названным критериям, способствуют созданию основы обеспечения комплексного и своевременного реагирования на происходящие в обществе процессы.

  1. Установление обязательности проведения общественной экспертизы планов правотворческих работ

Закрепление подобного требования создает условия для дальнейшего развертывания активности общественных организаций, граждан, научной общественности, специализированных учреждений, авторитетных образовательных заведений в правотворческом процессе, повышения в нем роли юридической науки.

Общественной экспертизой могут заниматься общественные палаты в субъектах Российской Федерации, созданные по аналогии с Общественной палатой Российской Федерации как раз для проведения общественной экспертизы проектов законов, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти и проектов правовых актов органов местного самоуправления <*>. Подобная инициатива уже реализуется в Республике Северная Осетия - Алания <**>.

<*> СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.
<**> См.: Закон Республики Северная Осетия - Алания от 19 апреля 2006 г. N 22-РЗ "Об Общественной палате Республики Северная Осетия Алания" // Северная Осетия. 2006. 20 апреля.

Пока механизм проведения подобной экспертизы не определен. Полагаем, что порядок учета позиции экспертного органа должен быть закреплен в первую очередь в регламентах соответствующих органов государственной власти.

Несмотря на определенные сложности, следует признать, что институт экспертизы значительно расширяет возможности участия общественности в процессе подготовки и принятия нормативных правовых актов.

  1. Осуществление контроля за реализацией плана

Контроль везде и всюду выступает гарантом реализации планов. Применительно к правотворчеству следует отметить, что его осуществление на региональном уровне имеет специфику. В настоящее время единственной формой является внутренний самоконтроль. Как показывает практика, этого недостаточно. Более эффективным представляется внешний контроль. Его могут осуществлять все субъекты правотворческого процесса, общественность, иные лица. Речь идет о необходимости своевременного информирования всех заинтересованных кругов.

Подводя итоги, следует обратить внимание еще на ряд моментов. Планировать важно не только деятельность по разработке нормативных правовых актов, поскольку не всегда сразу очевидно, принятие какого именно акта требуется. Необходимо планировать иные мероприятия, связанные с правотворческой работой, а именно: научные исследования и разработки, правовые эксперименты, мероприятия по систематизации и совершенствованию действующего нормативного правового массива субъекта Федерации, подготовка концепций наиболее значимых для региона нормативных правовых актов.

При осуществлении планирования важно учитывать необходимость принятия нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию принятого акта. Пренебрежение повлечет за собой невыполнение плана работ, что можно будет объяснить как значительными недостатками планирования, так и необходимостью включения в план по ходу работы значительного количества новых инициатив <*>.

<*> Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. N 3. С. 27.

И последнее. Необходим учет планов работ федеральных органов законодательной и исполнительной власти, в особенности плана Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Это позволит создать единую, гармоничную, непротиворечивую систему законодательства Российской Федерации.

Обеспечение реального планирования - один из очевидных резервов совершенствования правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации. В современных условиях реформирования социальной, экономической, политической жизни, достижения заранее определенных целей планирование правотворческого процесса имеет важное значение и в силу необходимости концентрации усилий всех субъектов процесса подготовки и принятия нормативных правовых актов. Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в работе, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими научными и образовательными учреждениями.