Мудрый Юрист

Кредитные организации оспаривают акты банка России

Павел Марков, судья Арбитражного суда города Москвы.

В соответствии с действующим законодательством кредитная организация не участвует в процедуре отзыва лицензии. Единственным способом восстановления ее нарушенных прав является обращение в суд с заявлением о признании незаконным приказа об отзыве лицензии

В подавляющем большинстве случаев законность приказов об отзыве лицензии проверяется арбитражным судом в порядке гл. 24 "Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц" АПК РФ.

В тех случаях, когда лицензия у кредитной организации отзывается в связи с нарушением федеральных законов и нормативных актов Банка России, в момент принятия к производству дела об оспаривании отзыва лицензии очень часто оказывается, что в производстве суда уже находится дело (а иногда и несколько дел) об оспаривании предписаний, послуживших основанием для издания приказа об отзыве лицензии.

В течение 15 дней с момента издания приказа об отзыве лицензии Банк России обращается в арбитражный суд с заявлением о принудительной ликвидации кредитной организации на основании ст. 23.1 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (в ред. от 27 июля 2006 г., с изм. от 3 мая 2006 г.; далее - Закон N 395-1).

В такой ситуации, когда в производстве суда одновременно находится и дело о признании незаконным приказа об отзыве лицензии, и дела об оспаривании предписаний, являющихся основанием для издания приказа об отзыве лицензии (далее - дела об оспаривании предписаний), и дело о принудительной ликвидации кредитной организации, у судей возникает очень много спорных процессуальных вопросов, связанных с рассмотрением данных дел.

Первый вопрос: как должен рассматривать суд дело об оспаривании отзыва лицензии и дела об оспаривании предписаний - объединить все дела и рассматривать их в рамках одного производства, либо приостановить дела об оспаривании предписаний до вынесения решения по делу об оспаривании отзыва лицензии, либо рассматривать каждое из дел в обычном порядке?

Сразу необходимо отметить, что рассмотрение указанных дел в обычном порядке будет противоречить АПК РФ по следующим причинам.

В случае, если лицензия отзывается у кредитной организации за неоднократные нарушения действующего законодательства, которые оформляются соответствующими предписаниями, арбитражный суд в деле об оспаривании отзыва лицензии должен будет проверить законность данных предписаний, коль скоро об их незаконности будет заявлено кредитной организацией в деле об оспаривании отзыва лицензии (Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. N 268-О (далее - Определение N 268-О)).

Соответственно, обстоятельства, которые подлежат установлению в деле об оспаривании отзыва лицензии, совпадают с предметом доказывания по делам об оспаривании предписаний.

Из системного толкования ст. ст. 150, 163 АПК РФ следует, что одни и те же обстоятельства по спору между одними и теми же лицами не могут устанавливаться одновременно двумя различными судьями (судами). И тем более АПК РФ исключает повторное установление обстоятельств, уже установленных в принятом ранее решении арбитражного суда (ст. 69 АПК РФ).

Таким образом, при рассмотрении дела об оспаривании отзыва лицензии и дел об оспаривании предписаний остается два варианта развития событий:

  1. производство по делам об оспаривании предписаний, послуживших основанием для отзыва лицензии, должно быть приостановлено на основании п. 1 ч. 1 ст. 143 АПК РФ до вынесения решения по делу об оспаривании отзыва лицензии;
  2. указанные дела должны быть объединены с делом об оспаривании отзыва лицензии на основании ч. 2 ст. 130 АПК РФ.

Однако приостановление дел не приведет к необходимому правовому результату по той причине, что после принятия решения по делу об оспаривании отзыва лицензии абсолютно все обстоятельства, подлежащие установлению в ходе рассмотрения возобновленных дел об оспаривании предписаний, будут уже установлены в решении по делу об оспаривании отзыва лицензии. Соответственно, суду, рассматривающему дело об оспаривании предписания, останется только, руководствуясь ст. 69 АПК РФ, основать свое решение на обстоятельствах, установленных решением по делу об оспаривании отзыва лицензии.

Совершенно иная ситуация складывается в случае объединения дела об оспаривании отзыва лицензии и дел об оспаривании предписаний. В этом случае в полном соответствии с принципом процессуальной экономии одновременно одним судьей будут установлены все обстоятельства как по делу об оспаривании отзыва лицензии, так и по делам об оспаривании предписаний.

Однако подобное решение проблемы является результатом системного толкования АПК РФ, а не прямого установления закона. Если бы закон предусматривал обязанность суда объединить указанные дела, то это существенно упростило бы работу суда.

Второй вопрос: какова судьба дела о принудительной ликвидации кредитной организации, если отзыв лицензии был оспорен кредитной организацией?

В соответствии со ст. 20 Закона N 395-1 после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций кредитная организация должна быть ликвидирована в соответствии с требованиями ст. 23.1 Закона N 395-1, а в случае признания ее банкротом - в соответствии с требованиями Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (в ред. от 20 августа 2004 г.; далее - Закон N 40-ФЗ).

В развитие данного положения ч. 1 ст. 23.1 Закона N 395-1 устанавливает обязанность Банка России в течение 15 дней со дня отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций обратиться в арбитражный суд с требованием о ликвидации кредитной организации, за исключением случая, если ко дню отзыва указанной лицензии у кредитной организации имеются признаки несостоятельности (банкротства), предусмотренные Законом N 40-ФЗ. Частью 4 ст. 23.1 Закона N 395-1 определено, что арбитражный суд принимает решение о ликвидации кредитной организации и назначении ликвидатора кредитной организации, если не будет установлено наличие признаков несостоятельности (банкротства) кредитной организации на день отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций.

Статьи 20, 23.1 Закона N 395-1 дают все основания утверждать, что ликвидация кредитной организации является неизбежным последствием отзыва у нее лицензии, в связи с чем суд по делу о ликвидации кредитной организации должен установить только один факт - отзыва у нее лицензии. Данное обстоятельство предопределяет особенности производства по делу о принудительной ликвидации кредитной организации: заявление Банка России о принудительной ликвидации кредитной организации рассматривается арбитражным судом в срок, не превышающий 1 месяца со дня подачи указанного заявления; при рассмотрении заявления Банка России о принудительной ликвидации кредитной организации предварительное судебное заседание, предусмотренное АПК РФ, не проводится (ст. 23.1 Закона N 395-1).

Таким образом, в рамках дела о принудительной ликвидации кредитной организации должно быть установлено наличие приказа об отзыве лицензии у данной кредитной организации.

Однако если приказ об отзыве лицензии оспаривается, то до рассмотрения дела об оспаривании отзыва лицензии невозможно установить, существует ли законное основание для ликвидации кредитной организации или нет.

Соответственно, дело о принудительной ликвидации кредитной организации в связи с отзывом лицензии не может быть рассмотрено до завершения рассмотрения по существу дела об оспаривании отзыва лицензии и подлежит приостановлению на основании п. 1 ч. 1 ст. 143 АПК РФ.

Третий вопрос: каково процессуальное положение временной администрации в делах об оспаривании предписаний и в деле об оспаривании отзыва лицензий?

В делах об оспаривании предписаний временная администрация действует от имени кредитной организации. В результате в таких делах на стороне ответчика выступает Банк России в лице своих служащих, а на стороне заявителя - кредитная организация в лице руководителя временной администрации, который назначается Банком России и является служащим Банка России (ст. ст. 18, 19 Закона N 40-ФЗ). С формально-юридической стороны заявитель и ответчик в данном случае не совпадают, однако фактически происходит совпадение двух сторон.

На практике временная администрация, представляя кредитную организацию в делах об оспаривании предписаний, сразу же заявляет отказ от иска.

Вопрос о принятии отказа от иска затруднителен для судов. С одной стороны, право на отказ от иска - безусловное право истца (заявителя). С другой стороны, отказ от иска не должен нарушать прав третьих лиц, а выяснение данного обстоятельства при полной согласованности позиций Банка России и временной администрации может быть конструктивным только в случае, если суд привлекает в дело в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования, участников кредитной организации.

Однако привлечение участников кредитной организации в дело может быть затруднено из-за их количества, а также в связи с тем, что влияние оспариваемого предписания на права и обязанности участников кредитной организации не всегда очевидно.

Таким образом, можно констатировать наличие пробела в законодательстве относительно права исполнительного органа кредитной организации представлять ее интересы после отзыва лицензии во всех делах, другой стороной в которых является Банк России, а не только в деле об оспаривании отзыва лицензии.

Данный пробел в законодательстве ущемляет права кредитных организаций и создает сложности для суда. Примером является следующее дело.

Банк России направил кредитной организации два предписания в связи с нарушениями законодательства. Указанные предписания были последовательно оспорены кредитной организацией. Не дожидаясь завершения рассмотрения дел об оспаривании предписаний, Банк России отозвал лицензию и назначил временную администрацию, которая представляет кредитную организацию во всех делах, кроме дела об оспаривании отзыва лицензии. Предписания, изданные Банком России, оспариваются в отдельных процессах, что также является основанием для признания незаконным приказа об отзыве лицензии. Если временная администрация откажется от иска в делах об оспаривании предписаний (а именно так поступала временная администрация во всех делах, другой стороной в которых был Банк России), то будут созданы формальные основания для отказа в признании незаконным приказа об отзыве лицензии - наличие двух предписаний, незаконность которых судом не установлена.

В деле об оспаривании отзыва лицензии вопрос о процессуальном статусе временной администрации может возникнуть в связи с тем, что нередко Банк России заявляет ходатайство о привлечении временной администрации в дело об оспаривании отзыва лицензии в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора.

Подобные ходатайства в большинстве своем отклоняются судами, однако на практике имел место случай, когда временная администрация была привлечена в дело в качестве третьего лица. Суд мотивировал это тем, что временная администрация, так же как и ликвидатор, имеет процессуальную правоспособность и решение суда по делу об оспаривании отзыва лицензии повлияет на полномочия временной администрации.

Однако необходимо отметить, что процессуальная правоспособность временной администрации, проявляющаяся в возможности подавать в суд иски о признании сделок кредитной организации недействительными на основании ст. 28 Закона N 40-ФЗ, никак не означает возможность для временной администрации выступать в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований. В соответствии со ст. 51 АПК РФ третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований, - это лицо, на чьи права и обязанности по отношению к стороне в деле может повлиять судебное решение. При этом, естественно, имеются в виду субъективные права и обязанности, а не властные полномочия. Третье лицо - это всегда участник материального правоотношения, связанный с одной либо с другой его стороной.

В данном случае непонятно, на стороне заявителя или ответчика должна привлекаться временная администрация и каким образом решение по делу может затронуть ее субъективные права и обязанности, если никаких субъективных (т.е. личных) прав и интересов у нее в принципе быть не может.

При рассмотрении соответствующих дел судам следует исходить из системного толкования правового смысла ст. 51 АПК РФ и п. 4 ст. 23 Закона N 40-ФЗ, согласно которым в процессе об оспаривании отзыва лицензии и назначения временной администрации заявителем является сам банк, а единственным органом, имеющим полномочия действовать от имени банка в судебном процессе, - единоличный исполнительный орган кредитной организации, имевший право до назначения временной администрации действовать от имени кредитной организации без доверенности. Следовательно, временная администрация не может выступать в таких процессах в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, ни на стороне кредитной организации, ни на стороне Банка России.

И наконец, у судов при рассмотрении дел об оспаривании отзыва лицензии возникает вопрос о том, должны ли они проверять законность предписаний, послуживших основанием для отзыва лицензии у кредитной организации на основании п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона N 395-1, которые не были оспорены кредитной организацией до издания приказа об отзыве лицензии и которые оспариваются кредитной организацией в деле об оспаривании отзыва лицензии.

Обязанность суда рассматривать законность данных предписаний установлена Определением N 268-О, которое является обязательным для всех лиц и государственных органов в соответствии со ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (в ред. от 5 апреля 2005 г.) и которым сейчас руководствуются судьи. Однако позиция суда будет упрочена, если это положение будет содержаться в законе.

Все вышеизложенное является очень существенным при рассмотрении судами соответствующих дел, в связи с чем корректировка законодательства и издание разъяснений ВАС РФ по данным вопросам представляются своевременными и целесообразными.