Мудрый Юрист

Соблюдение правил подсудности по делам, возникающим из публичных правоотношений, как гарантия права на судебную защиту

Ерохина Т., заместитель заведующего кафедрой гражданского процесса ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", кандидат юридических наук, доцент.

Конституция РФ закрепляет важные демократические начала, гарантирующие гражданам судебную защиту их прав и свобод. Судебная защита прав и свобод человека и гражданина - наиболее эффективное средство восстановления нарушенных прав.

Гарантия судебной защиты означает, с одной стороны, право каждого подать жалобу в соответствующий суд, и с другой - обязанность последнего рассмотреть эту жалобу и принять по ней законное, справедливое и обоснованное решение.

Гарантирование судебной защиты прав и свобод человека и гражданина выражается:

  1. в установлении системы судов в Российской Федерации;
  2. в четком определении их компетенции по защите прав и свобод граждан и других лиц;
  3. в установлении гарантий их самостоятельности, независимости, в определении видов и принципов судопроизводства.

В зависимости от характера нарушаемого права защита может осуществляться в порядке уголовного, административного, гражданского и конституционного судопроизводства.

Судебная власть в области гражданского судопроизводства реализуется применительно ко всем видам судопроизводства - исковому производству, производству, возникающему из публичных правовых отношений, особому производству, приказному производству, производству по делам об оспаривании решений третейских судов и о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов, производству по делам о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных третейских судов;

  1. в обеспечении каждому возможности обращения в суд за защитой своих прав и свобод, обжалования судебных решений.

Уровень правовой защищенности личности должен соответствовать понятию судебной власти и правосудия, их социальных функций в обществе. Порядок судопроизводства должен быть таким, чтобы гражданин, нуждающийся в защите своего права, мог быстро и легко получить такую защиту.

В гражданском судопроизводстве институт подсудности позволяет четко определить компетенцию судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению гражданских дел.

Институт подсудности первоначально являлся институтом искового производства. С появлением особого производства были установлены особые правила подсудности по каждой категории особых дел. Появление производства по делам, возникающим из административных (позднее - публичных) правоотношений, предполагало необходимость адаптирования общих (т.е. исковых) правил подсудности к рассмотрению таких дел.

Принимая во внимание, что дела, возникающие из публичных правоотношений, гораздо ближе к делам искового производства, чем дела особого производства, основные положения подсудности исковых дел сохраняются и при принятии к производству дел, возникающих из публичных правоотношений.

Вместе с тем есть и особенности. Остановимся на некоторых из них.

Подсудность дел, возникающих из публично-правовых отношений, базируется на определении предмета судебного разбирательства и предмета судебной защиты.

Наибольший интерес вызывают вопросы определения подсудности дел об оспаривании нормативных и ненормативных актов. Глава 24 "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части" ГПК РФ впервые законодательно закрепила право судов общей юрисдикции рассматривать дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, а также особенности рассмотрения таких дел. Оспаривание нормативных актов в порядке гл. 24 ГПК РФ представляет собой так называемый абстрактный нормоконтроль <*>, предметом обращения в суд в данном случае является требование признать определенный нормативный акт не соответствующим Конституции РФ или другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу (например, указу Президента РФ), безотносительно к спору о защите субъективных прав каких-либо заинтересованных лиц <**>. Главная особенность разрешения таких дел состоит в том, что все они, хотя и в разной степени, но без исключения, затрагивают общие (публичные) интересы и могут затрагивать интересы правопорядка в целом.

<*> Некоторые авторы такой способ оспаривания называют непосредственным оспариванием. См., например: Жуйков В.М. Правовые критерии разграничения предметной компетенции между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ // Юридический мир. 1997. N 11. С. 23 - 31.
<**> Непосредственный и опосредованный судебный контроль А. Боннер именует соответственно прямым и косвенным (см.: Гражданское процессуальное право / Под ред. М.С. Шакарян. М., 2004. С. 321. Автор главы - А. Боннер).

Суды общей юрисдикции могут проверять соответствие закону правовых актов, носящих как нормативный, так и ненормативный характер. Следует сразу оговориться, что порядок оспаривания ненормативных правовых актов, за исключением подведомственных арбитражному суду, определяется гл. 25 "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" ГПК РФ.

Часть 3 ст. 251 ГПК РФ, как и п. 1 ст. 239.3 ГПК РСФСР 1964 г., ограничивает полномочия суда общей юрисдикции по осуществлению абстрактного нормоконтроля только исключительной компетенцией Конституционного Суда РФ, не учитывая при этом существование арбитражных судов. В силу ст. 192 АПК РФ арбитражные суды правомочны рассматривать заявления граждан, организаций, иных лиц, прокурора, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов о признании недействующими нормативных правовых актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, регулирующим отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. По смыслу п. 1 ст. 29 АПК РФ оспаривание в арбитражном суде нормативного акта допускается лишь в том случае, если такая возможность предусмотрена федеральным законом. Из изложенного можно сделать вывод о том, что все остальные заявления, независимо от того, кем они будут поданы и какого содержания оспариваемый акт, следует рассматривать в судах общей юрисдикции.

Такой подход законодателя вряд ли можно признать последовательным в решении вопросов компетенции арбитражных судов по рассмотрению дел об оспаривании нормативных актов. В связи с изложенным позволим себе предложить некоторые варианты решения данной проблемы. На наш взгляд, можно было бы либо отнести все дела об оспаривании нормативных правовых актов к подсудности судов общей юрисдикции (что было бы практичнее и целесообразнее), поскольку при рассмотрении данной категории дел решаются только вопросы права, либо установить исчерпывающий перечень дел по оспариванию нормативных актов, отнесенных к компетенции арбитражного суда.

Анализ гражданского процессуального законодательства позволяет сделать вывод о том, что предметная подсудность дел об оспаривании нормативных актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, определяется следующим образом:

Таким образом, логика законодателя такова, что к подсудности районного суда следует относить дела об оспаривании ненормативных актов органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления <*>. Кроме того, судебная практика дает основание сделать вывод о том, что к подсудности районного суда следует относить и дела об оспаривании нормативных актов структурных подразделений органов государственной власти субъектов РФ.

<*> См.: Гордеюк Д. Дела о признании законов субъектов Федерации противоречащими федеральному закону // Российская юстиция. 2001. N 2. С. 35.

Полагаем, что подобный подход законодателя и судебной практики к решению указанной проблемы нельзя признать верным, поскольку нарушается принцип равноценного положения трех ветвей государственной власти. Законы субъектов РФ, а также иные правовые акты законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов подлежат оспариванию в судах субъектов РФ, поскольку, как указывал Верховный Суд РФ, "предметная подсудность дел об оспаривании нормативных актов зависит от уровня принятия оспариваемого правового акта (объекта оспаривания)" <*>. Противоречие федеральным законам законов субъектов РФ, а также принятых законодательным (представительным) или исполнительным органом государственной власти субъекта РФ иных нормативных актов устанавливается соответствующим судом. Следуя этому постулату, можно сделать вывод, что судам субъектов РФ подсудны дела об оспаривании нормативных актов структурных подразделений органов исполнительной власти субъекта РФ. Следует также учесть норму ч. 1 ст. 17 Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 12 июля 2006 г.) <**>. В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, т.е. структурные подразделения высшего органа исполнительной власти субъекта РФ образуют его неотъемлемую часть. В связи с изложенным представляется неправильной позиция Верховного Суда РФ, по мнению которого дела о признании недействительными актов, изданных структурными подразделениями органа исполнительной власти субъекта РФ, подсудны районному суду <***>. Если согласиться с мнением высшего судебного органа по данному вопросу, то возникает ситуация, когда низший уровень судебной власти судит "высший" уровень законодательной и исполнительной власти, что не соответствует правилу уравновешенности трех ветвей государственной власти.

<*> См.: Зайцев В.Ю. Некоторые вопросы судебной практики по делам об оспаривании правовых актов // БВС РФ. 2001. N 3. С. 19.
<**> См.: Российская газета. 2006. 15 июля.
<***> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2001 г. // БВС РФ. 2002. N 4. С. 21.

Что касается территориальной подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов, то законодатель ее определил по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего нормативный правовой акт. Данная позиция законодателя, а также положительные высказывания по этому поводу в юридической литературе вряд ли являются верными <*>. Полагаем, такое решение вопроса ущемляет интересы лица, которое обращается за защитой в суд и, наоборот, очень удобно для органов, которые издали обжалуемый акт. Ю.А. Поповой высказывалось резонное предложение, заключавшееся в том, чтобы установить альтернативную подсудность для данных дел: либо по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего акт, либо по месту жительства заявителя <**>. Между тем законодатель при принятии ГПК РФ выбрал другой варианта решения указанной проблемы, изложенный выше, и закрепил его в ч. 4 ст. 251 ГПК РФ. Данное положение закона с учетом ограниченных финансовых возможностей гражданина и безграничных российских территорий фактически лишает его права на судебную защиту.

<*> См.: Власова М.Г. Некоторые вопросы подведомственности и подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов в свете ГПК РФ // Современное право. 2003. N 3. С. 24.
<**> См.: Попова Ю.А. Защита публично-правовых интересов граждан в судах общей юрисдикции. Краснодар, 2001. С. 38 - 39.

Кроме того, норма, определяющая предметную подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов, а именно ч. 4 ст. 251 ГПК РФ, носит отсылочный характер и указывает на ст. ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ, что неудобно с практической точки зрения и затрудняет процесс определения подсудности. Именно этими соображениями продиктовано предложение посвятить отдельную норму в гл. 24 "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части" предметной и территориальной подсудности дел указанной категории. Данную норму можно было бы изложить в следующей редакции:

"Статья "Подсудность дел об оспаривании нормативных актов"

  1. Дела об оспаривании нормативных правовых актов подсудны:
  2. Верховному Суду РФ - об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций;
  3. Верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа - об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их структурных подразделений, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций;
  4. Военной коллегии Верховного Суда РФ - об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, Министерства обороны РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы;
  5. районным судам - все иные дела об оспаривании нормативных правовых актов, в том числе органов и должностных лиц муниципальных образований, должностных лиц субъектов РФ и Российской Федерации.
  6. Территориальная подсудность районного суда определяется по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего акт, либо по месту жительства заявителя".

Подсудность дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Предметная подсудность указанных дел определяется ст. ст. 24, 26, 27 ГПК РФ и ч. 2 ст. 75 Федерального закона РФ от 12 июня 2002 г. (в ред. от 12 июля 2006 г.) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <*>. Вопрос о месте норм, регулирующих подсудность дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, в теории гражданского процессуального права рассматривался неоднозначно. Так, Л.А. Киселева высказала мнение о том, что материальному праву не следует затрагивать вопросы процессуального права, имея в виду определение подсудности избирательных споров. В случае необходимости, указывает автор, следует вносить своевременно изменения в действующий ГПК <**>. М.К. Треушниковым данное положение было поставлено под сомнение по тому основанию, что избирательное право развивается весьма интенсивно и потому "нормы процессуального характера уже вписаны в их систему" <***>. Думается, следует согласиться с первой точкой зрения по высказанному вопросу, поскольку процессуальные вопросы должны быть прерогативой процессуального законодательства. Своевременное внесение изменений в процессуальное законодательство придаст стабильность законодательному регулированию, что будет способствовать совершенствованию судебной практики и более эффективному правосудию по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.

<*> См.: СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; Российская газета. 2006. 15 июля.
<**> См.: Киселева Л.А. Подсудность дел, возникающих в ходе выборов депутатов Государственной Думы // Российская юстиция. 1999. N 1. С. 22; Она же. Судебная защита избирательных прав граждан Российской Федерации. Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 15 - 16.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья М.К. Треушникова "Судебная защита избирательного права" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2000, N 3.

<***> См.: Треушников М.К. Судебная защита избирательных прав в России // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2000. N 1. С. 8.

Следует отметить, в настоящее время к подсудности Верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа относятся дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующих комиссий референдума, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума. Исключение из этой нормы (по сравнению с ч. 4 ст. 115 ГПК РСФСР) указания на возможность оспаривания решений должностных лиц соответствующих комиссий не означает сужения сферы защиты в данной области, поскольку понятие избирательных комиссий включает в себя и должностных лиц этих органов. В связи с этим представляется ошибочным отнесение к подсудности районных судов дел об оспаривании решений должностных лиц избирательных комиссий субъектов РФ <*>.

<*> См.: Постатейный научно-практический комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РФ / Под ред. М.А. Викут. М., 2003. С. 87 (автор главы - Л.А. Грось).

В соответствии с п. 11 ст. 20 Федерального закона РФ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решение комиссии по референдуму, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. Из данной нормы видно, что предметная подсудность указанной категории дел не определена. В ч. 2 ст. 75 того же нормативного акта предусматривается возможность обжалования "действий (бездействия) иных комиссий в районные суды". В свою очередь, п. 4 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ относит указанные споры к подсудности областного и приравненных к нему судов или районного в зависимости от уровня комиссии по референдуму. В результате возникла коллизия двух федеральных законов в вопросе определения предметной подсудности дел. При разрешении данной коллизии следует учитывать, что пределы действия Закона от 12 июня 2002 г. распространяются на все правоотношения, возникающие при проведении выборов и референдумов (ч. 1 ст. 1), и Закон имеет прямое действие (ч. 2 ст. 1). Федеральные законы, законы субъектов РФ не должны противоречить указанному нормативному акту (ч. 6 ст. 1). В случае если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы этого закона. Отсюда следует сделать вывод, что в качестве суда первой инстанции при рассмотрении дела об оспаривании решений (уклонений от принятия решений) комиссий референдума должен выступать районный суд, а не суд уровня субъекта РФ. Соответствующее разъяснение по данному вопросу дал Верховный Суд РФ, в частности, ссылаясь на норму п. 2 ст. 63 и п. 2 ст. 31 Закона от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который указывал, что решения и действия (бездействие) избирательной комиссии субъекта РФ, действующей в качестве комиссии референдума, обжалуется не в суд субъекта РФ, а в районный суд <*>.

<*> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 1999 г. (п. 11) // БВС РФ. 2000. N 5. С. 17 - 18.

Такая позиция высшего судебного органа страны противоречила норме ст. 24 Федерального конституционного закона РФ от 10 октября 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями) "О референдуме Российской Федерации" <*>, согласно которой решения и действия (бездействие) Центральной комиссии референдума Российской Федерации и ее должностных лиц могут быть обжалованы в Верховный Суд Российской Федерации. Решения и действия (бездействие) комиссий по проведению референдума Российской Федерации и их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящую комиссию по проведению референдума Российской Федерации или в соответствующий суд. Если обратиться к другому разъяснению Верховного Суда РФ, то соответствующими судами могут быть равные, "в смысле разделения властей, законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации суды субъектов Российской Федерации: Верховные суды республик, краевые суды, областные суды, суды г. Москвы и Санкт-Петербурга, суд автономной области, суды автономных округов" <**>. И только в случае оспаривания актов территориальной или участковой комиссии референдума в роли соответствующих судов выступают районные суды.

<*> См.: СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921; СЗ РФ. 2002. N 39. Ст. 3641.
<**> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда за I квартал 2000 г. (п. 8) // БВС РФ. 2000. N 9. С. 12.

Следует отметить, что в п. 2 ст. 75 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" содержится правило, предусматривающее, что решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации обжалуются в Верховный Суд Российской Федерации, решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации обжалуются в Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, решения и действия (бездействие) иных комиссий обжалуются в районные суды.

Отрадно заметить, что в настоящее время сделаны некоторые шаги в решении данного вопроса. Верховный Суд РФ представил разъяснение, соответствующее действующему гражданскому процессуальному законодательству и законодательству о выборах, в соответствии с которым дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по выборам как в федеральные органы государственной власти, так и в органы государственной власти субъекта Российской Федерации (законодательные и исполнительные) отнесены к подсудности Верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа вне зависимости от статуса выборов (федеральные органы государственной власти или органы государственной власти субъекта Российской Федерации) <*>.

<*> См.: Обзор судебной практики ВС РФ по гражданским делам за II квартал 2003 г. (утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 16 июля 2003 г.).

Существенным недостатком процессуального и материального законодательства по определению подсудности дел по защите избирательных прав и права на участие в референдуме является то, что ни в том, ни в другом не определена родовая и территориальная подсудность дел при обжаловании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме. Так, в ч. 1 ст. 259 ГПК РФ предусмотрена сама возможность такого обжалования в суд "по подсудности, установленной ст. ст. 24, 26, 27 ГПК РФ и другими федеральными законами", хотя нормы, к которым отсылает указанная статья, не содержат правил определения подсудности такой категории дел. В Федеральном законе РФ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" возможность такого обжалования в судебном порядке предусматривается без определения подсудности. В настоящее время указанные категории дел рассматриваются судами по правилам гл. 25 "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" ГПК РФ и Федерального закона РФ от 27 апреля 1993 г. (с последующими изменениями и дополнениями) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <*>, которые предусматривают альтернативную территориальную подсудность разрешения спора - по месту жительства гражданина или по месту нахождения органа, чьи действия обжалуются. На наш взгляд, такое решение проблемы является не совсем правильным; поскольку речь идет о защите избирательных прав граждан и права на участие в референдуме, то и рассматриваться такие споры должны по правилам специально предусмотренной для этого гл. 26 ГПК РФ, а не какой-то иной. Именно в случае приведения к процессуальному единству подсудности всех без исключения дел рассматриваемой категории можно рассчитывать на реальную и действенную защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан. Для упрощения судебной процедуры предлагаем установить предметную подсудность рассматриваемых дел в зависимости от уровня обжалуемых решений, действий (бездействия), нормативного акта.

<*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970.

В заключение отметим, что самая эффективная защита публично-правовых интересов граждан, организаций осуществляется в суде. Ее эффективность определяется не только высоким профессионализмом судей, но и качественным процессуальным законодательством, регулирующим процессуальный порядок рассмотрения и разрешения гражданских дел.

Совершенствование законодательства о подсудности дел, возникающих из публичных правоотношений, позволит реально обеспечить полное восстановление нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан.