Мудрый Юрист

Правовое регулирование структурных элементов депутатских слушаний как организационной формы деятельности представительных органов

Никитенко М.Г., старший преподаватель юридического факультета ХГАЭП.

Депутатские слушания, проводимые представительными органами всех уровней публичной власти, представляют собой эффективное средство оперативного выявления запросов общества, совершенствования законодательства и одновременно контроля за его исполнением. Они активно используются при рассмотрении представительным органом неотложных и наиболее важных для общества вопросов, а также все больше становятся неотъемлемой частью законотворческого процесса.

Депутатские слушания дают возможность установить, насколько эффективно работает тот или иной закон и насколько он соответствует социально-экономическим условиям в стране, регионе, местном сообществе.

Законодательная регламентация депутатских слушаний позволяет утверждать, что, во-первых, депутатские слушания являются формой деятельности представительного органа, его комитетов и комиссий. Во-вторых, депутатские слушания осуществляются путем проведения широкомасштабного заседания представительного органа (комитета, комиссии) с участием депутатов, представителей исполнительной власти, привлеченных специалистов и других лиц, на котором обсуждаются наиболее общественно значимые проблемы.

В связи с этим представляется возможным рассмотреть депутатские слушания с точки зрения структуры данной формы парламентской деятельности.

Комплексный подход предполагает обращение к философии, которая, как известно, служит "теоретической базой и методологическим ориентиром для всех юридических наук" <1> и изучает наиболее общие закономерности общественного развития, включая те, которые относятся к праву и государству.

<1> См.: Общая теория государства и права / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 4.

В философской литературе утверждается, что каждый объект (явление) должен быть определенным образом оформлен, структурно организован и содержателен <2>. В общефилософском смысле форма представляет собой способ выражения и существования содержания, а содержание - это единство всех составных элементов объекта, его свойств, внутренних процессов, связей, противоречий и тенденций <3>. Понятие "форма" употребляется также в значении внутренней организации содержания, и в этом смысле форма получает дальнейшее развитие в категории "структура" <4>. "Структура несет в себе тип, способ связей, совокупность устойчивых взаимосвязей, обеспечивающих целостность объекта, сохранение основных свойств при различных внутренних и внешних изменениях" <5>. Иными словами, данное понятие выражает то, что остается неизменным при различных преобразованиях объекта, - ее основную константу. Для понимания структуры специфичен особый и в то же время универсальный тип отношений - "отношения порядка, композиции элементов. Структура объекта как системы есть вид композиции или вид упорядоченности элементов, который устойчив (инвариантен) относительно вполне определенных его изменений, преобразований" <6>.

<2> См.: Спиркин А.Г. Философия. М., 1998. С. 301.
<3> См.: Спиркин А.Г. Указ соч. С. 301.
<4> См.: Философский словарь. М., 1998. С. 434.
<5> См.: Блауберг И.В., Садовский В.Н., Юдин Э.Г. Системный подход в современной науке. М., 1970. С. 33.
<6> См.: Тюхтин В.С. Отражение, системы, кибернетика. М., 1976. С. 21.

Возрастающая роль изучения сложных социальных объектов обусловливает применение в современном научном познании системного метода исследования, или системного подхода, в основе которого лежит понимание объектов как систем. "Системный метод предполагает продвижение исследования не от частей к целому, а от целого к частям. Важное место в системном анализе отводится выявлению связей между элементами, которые придают структурно организованному объекту качество единства" <7>. Самое главное в системном подходе заключается в том, что системный принцип всегда что-то "обрубает", "огрубляет" в исследуемом предмете <8>. Поэтому, с одной стороны, системное исследование не может претендовать на исчерпывающее раскрытие предмета, особенно сложных социальных явлений, а с другой - системный подход позволяет выявить из бесконечного разнообразия элементов, связей и отношений какого-либо явления конечное, но упорядоченное множество элементов и отношений между ними. Благодаря этому системный подход позволяет сосредоточиться на главном в исследуемом предмете, что позволяет осуществить цель исследования, не отвлекаясь на частности.

<7> См.: Нарутто С.В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. Хабаровск, 2001. С. 11.
<8> См.: Садовский В.Н. Основания общей теории систем. Логико-методологический анализ. М., 1974. С. 74.

Депутатские слушания как форма деятельности представительного органа представляет собой систему, состоящую из следующих элементов: субъекты депутатских слушаний, объекты слушаний, предметы слушаний. Все они взаимосвязаны и в совокупности образуют структуру депутатских слушаний как системы. Важно подчеркнуть критериальное свойство элемента системы. Оно заключается в том, что без какого-либо одного элемента система не может существовать. Так, если есть субъект депутатских слушаний, то необходимо должен быть его объект (или объекты) и соответственно предметы слушаний. Отсутствие какого-либо из этих элементов влечет невозможность осуществления этой формы деятельности представительного органа. Рассмотрим основные элементы структуры депутатских слушаний в контексте системного анализа.

Субъекты депутатских слушаний. Субъектами этой формы деятельности представительных органов являются: сам представительный орган, его комитеты или комиссии (постоянные или временные); депутаты. Участие депутатов в депутатских слушаниях является одной из форм их разнообразной деятельности. Комитеты и комиссии представительных органов являются организаторами депутатских слушаний, осуществляют большую работу по подготовке и проведению слушаний. Так, в Законодательной Думе Хабаровского края организатором депутатских слушаний на тему "О перспективах приграничного предпринимательского комплекса в Бикинском районе", проведенных в 2004 г., являлся Комитет Думы по социально-экономическому развитию края <9>. Организатором парламентских слушаний на тему "Налоговая реформа: состояние и перспективы", проведенных в Государственной Думе 5 апреля 2005 г., являлся Комитет Думы по бюджету и налогам. Нередко в организации слушаний принимают участие несколько комитетов или комиссий. Например, на парламентских слушаний, проведенных в Государственной Думе РФ 21 апреля 2005 г. на тему "О государственной политике и стратегии противодействия коррупции", организаторами являлись Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции, Комитеты Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, по безопасности.

<9> См.: Информация о деятельности Законодательной Думы Хабаровского края в 2004 г. Хабаровск, 2005. С. 32.

Отдельного рассмотрения, на наш взгляд, требует проблема участников депутатских слушаний. Состав участников довольно разнообразен и существенно отличается в зависимости от места представительного органа в федеративной системе Российского государства. Так, в парламентских слушаниях в нижней палате федерального парламента на тему "О законодательном обеспечении предупреждения и профилактики наркомании в Российской Федерации", проведенных 14 апреля 2005 г., принимали участие члены Совета Федерации, представители Администрации Президента РФ, Правительства РФ, законодательных и исполнительных органов государственной власти 66 субъектов РФ, общественных организаций, специализированных научных учреждений, высших учебных заведений, общественных и международных организаций, СМИ. Участниками парламентских слушаний на тему "Правоприменительная практика Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в части реализации законных прав и интересов граждан" являлись: члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ, представители Правительства РФ, Счетной палаты РФ, законодательных и исполнительных органов государственной власти 47 субъектов РФ, научных учреждений, профсоюзных и общественных организаций, СМИ.

Проведенный анализ более ста рекомендаций парламентских слушаний, проведенных Государственной Думой РФ за последние пять лет, позволяет сделать вывод, что их основными участниками являются: члены Совета Федерации, представители Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти (Минфина, Минтруда, Минздравсоцразвития, Минюста, Минобрнауки, Минкультуры, Мининформсвязи, МВД и пр.), представители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, общественности. Фактически ни одни парламентские слушания, проведенные Государственной Думой за указанный период, не обходились без названных участников. Во многих парламентских слушаниях принимали участие представители Администрации Президента РФ и иных президентских структур. Например, в парламентских слушаниях, проведенных Государственной Думой 18 апреля 2005 г. на тему "О концепции совершенствования законодательства в сфере защиты детей от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию", принимали участие члены Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека при Президенте Российской Федерации. Общественность на парламентских слушаниях, проводимых Государственной Думой, как правило, представлена учеными, СМИ, представителями общественных объединений, коммерческих и некоммерческих организаций. Представители научной общественности и СМИ являются, по сути, неизменными участниками всех парламентских слушаний, проводимых Государственной Думой.

На уровне субъектов РФ наблюдается такая же картина, но с учетом регионального аспекта. Постоянными участниками депутатских слушаний являются представители органов исполнительной власти субъектов РФ, различных общественных организаций и СМИ. Нередко на слушания приглашаются представители муниципальных образований, федеральных органов исполнительной власти. В качестве примера можно привести состав участников депутатских слушаний, проведенных 15 июня 2005 г. Советом народных депутатов Амурской области на тему "О перспективах развития системы особо охраняемых природных территорий областного значения". В указанных депутатских слушаниях принимали участие представители органов исполнительной власти области; представители федеральных органов исполнительной власти; представители общественных организаций; представители местного самоуправления.

Состав участников депутатских слушаний варьируется, во-первых, от места представительного органа в федеративной структуре государства. Наибольшее число участников наблюдается на парламентских слушаниях, проводимых Государственной Думой РФ. В среднем их состав колеблется от 200 до 250 человек, хотя некоторые слушания отличает гораздо большая численность участников. Например, в парламентских слушаниях, проведенных 17 марта 2005 г. на тему "О законодательном обеспечении инновационного развития атомной энергетики", организованных Комитетом Государственной Думы по энергетике, транспорту и связи, приняли участие 200 человек. В парламентских слушаниях на тему "Социальное развитие северных регионов: опыт, проблемы, перспективы", которые состоялись 11 ноября 2004 г., приняло участие около 500 человек. Среднее число участников депутатских слушаний, проводимых в субъектах РФ, значительно ниже, чем на федеральном уровне, и в основном колеблется от 50 до 100 человек. Верхний предел этого среднего показателя превышается крайне редко.

Численный состав участников слушаний детерминируется целым рядом факторов. Так, в Государственной Думе, где парламентские слушания уже много лет проводятся регулярно и имеется большой опыт работы по их организации, число участников в основном зависит от темы слушаний: чем шире проблема, выносимая на парламентские слушания, тем больше участников принимает участие в ее обсуждении. На уровне субъектов РФ, и особенно муниципальных образований, где депутатские слушания являются только развивающимся институтом, на численность участников слушаний влияют степень взаимодействия представительного органа с органами представительной власти, сложившаяся практика взаимоотношений с населением, уровень опыта депутатов по организации слушаний, продолжительность проведения слушаний в конкретном органе представительной власти. Чем длительнее период времени проведения депутатских слушаний каким-либо представительным органом, тем больше опыт депутатов в их организации и соответственно больше возможностей по привлечению к участию в слушаниях как представителей общественности, так и органов представительной власти.

Таким образом, постоянными участниками депутатских слушаний, проводимых представительными органами всех уровней власти в Российской Федерации, являются представители общественности и органов исполнительной власти.

Участие в депутатских слушаниях представителей органов исполнительной власти служит укреплению и углублению консолидации единой публичной власти в стране. Сотрудничество органов представительной и исполнительной власти при проведении депутатских слушаний способствует повышению эффективности данной формы деятельности представительных органов, что соответственно ведет к усилению эффективности работы представительного органа в целом. Под эффективной работой представительных органов понимается надлежащее выполнение представительными органами государственной власти своих функций.

Участие в депутатских слушаниях населения служит укреплению гражданского общества в России. К формированию состава участников слушаний должна широко привлекаться общественность, тем самым будет преодолеваться определенное отчуждение населения от институтов представительной демократии.

Объект депутатских слушаний. В общефилософском смысле под объектом понимается "то, на что направлена познавательная или иная деятельность субъекта" <10>. В нормативных правовых актах, регламентирующих депутатские слушания, объект слушаний определяется различно. Под объектом депутатских слушаний понимаются: наиболее важные вопросы, относящиеся к компетенции представительного органа <11>; вопросы ведения представительного органа <12>; вопросы, отнесенные к ведению комитетов представительного органа <13>; вопросы, находящиеся в ведении представительного органа и представляющие особую значимость для населения <14>; вопросы, требующие нормативного правового регулирования либо связанные с выполнением принятых Думой законодательных и иных нормативных правовых актов <15>; вопросы по наиболее важным направлениям социально-экономического развития области: формирование и исполнение бюджета, реализация целевых программ, планов социально-экономического развития области <16>; проекты законов, требующие общественного обсуждения, проект областного бюджета и отчет о его исполнении, другие наиболее важные вопросы социально-экономического развития <17>, любые вопросы, представляющие общественную, социальную, экономическую значимость, а также проекты нормативных правовых актов <18> и т.п.

<10> См.: Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. М., 1996. С. 464.
<11> См.: Постановление Законодательного Собрания Еврейской автономной области от 9 ноября 2001 г. N 3 "Об утверждении Регламента Законодательного Собрания Еврейской автономной области" // Система "КонсультантПлюс"; Постановление Законодательного Собрания Калужской области от 17 апреля 1997 г. N 98 "О Регламенте Законодательного Собрания Калужской области" (в ред. от 20 июня 2002 г.) // Система "КонсультантПлюс".
<12> См.: Постановление Читинской областной Думы от 14 ноября 1996 г. N 94 "О Регламенте Читинской областной Думы" (в ред. от 20 декабря 2000 г.) // Система "КонсультантПлюс"; Постановление Амурского областного Совета народных депутатов от 27 июня 2002 г. N 17/401 "О Регламенте Амурского областного Совета народных депутатов" // Система "КонсультантПлюс"; Постановление Калининградской областной Думы от 29 марта 2001 г. N 158 "О Регламенте Калининградской областной Думы третьего созыва" // Система "КонсультантПлюс".
<13> См.: Постановление Законодательного Собрания Владимирской области от 22 мая 2002 г. N 157 "О Регламенте Законодательного собрания Владимирской области" (в ред. от 12 апреля 2005 г.) // Система "КонсультантПлюс".
<14> См.: Постановление Государственной Думы Томской области от 22 ноября 2001 г. N 1084 "О новой редакции Регламента Государственной Думы Томской области" (в ред. от 31 октября 2003 г.) // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов). 2001. N 39.
<15> См.: Постановление Государственной Думы Ставропольского края от 11 апреля 1996 г. N 345-28 ГДСК "О Регламенте Государственной Думы Ставропольского края" (в ред. от 17 января 2002 г.) // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1996. N 4(22). Ст. 269.
<16> См.: Постановление Кировской областной Думы от 7 февраля 2001 г. N 41/243 "О Регламенте Кировской областной Думы" // Вестник Кировской областной Думы и администрации области. 2001. N 1(34).
<17> См.: Постановление Сахалинской областной Думы от 27 ноября 2003 г. N 8/11/409-3 "О Регламенте Сахалинской областной Думы" (в ред. от 25 марта 2004 г.) // Губернские ведомости. 2003. 16 дек.
<18> См.: Постановление Мценского городского Совета народных депутатов от 21 октября 2004 г. N 59/660-ГС "О депутатских слушаниях в Мценском городском Совете народных депутатов" // Система "КонсультантПлюс".

Суммируя указанные варианты, можно сделать вывод, что под объектом депутатских слушаний как формы деятельности представительного органа следует понимать вопросы, относящиеся к компетенции представительного органа, представляющие существенную общественную значимость и имеющие проблемный характер. Для выработки наиболее приемлемого решения по таким вопросам проводятся депутатские слушания, поскольку они позволяют выявить мнение общественности, ученых, различных специалистов, представителей органов исполнительной власти по той или иной проблеме.

Предметы депутатских слушаний. Предметы депутатских слушаний идентичны с их тематикой. Фактически каждые депутатские слушания имеют свой предмет, который представляет собой тему слушаний и указывается в их названии. Предметы слушаний очень разнообразны, но все они не выходят за рамки объекта депутатских слушаний. Например, Государственной Думой для осуществления законодательной функции 26 октября 2004 г. были проведены парламентские слушания "О проекте Градостроительного кодекса РФ", общезначимые проблемы налоговой реформы были рассмотрены на парламентских слушаниях "Налоговая реформа: состояние и перспективы", проведенных Государственной Думой 5 апреля 2005 г.

Структурный анализ депутатских слушаний позволяет сделать вывод, что они являются оптимальной организационной формой парламентской деятельности, позволяющей реализовать не только принцип участия граждан в осуществлении публичной власти, но и обеспечить эффективное взаимодействие всех ветвей власти в российской системе разделения властей, а также осуществление контроля за исполнением законов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти.