Мудрый Юрист

Бикамеральная структура парламента (практика и проблемы законотворчества)

Булаков О.Н., декан юридического факультета Московского гуманитарного университета, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин, доктор юридических наук, доцент.

Парламентаризм - это особая система государственного руководства, базирующаяся на разделении властей, представительности, законодательной и контрольной компетенции парламента.

Коллегиальность представительной ветви власти раскрывается, по нашему мнению, не только в многочисленности ее членов (депутатов, сенаторов), но и в структуре - в двухпалатности. С теоретической точки зрения принцип двухпалатности парламентской системы изначально связан с принципом разделения властей. Карл Ловенштайн описывает двухпалатную систему как подсистему горизонтального разделения властей, где основное внимание уделяется взаимному контролю и балансу между палатами парламента <1>. Как правило, вторые палаты представляют интересы территориальных единиц. Сегодня бикамерализм присущ всем федеративным государствам и встречается в унитарных государствах с развитой территориальной автономией.

<1> Loewenstein K. Verfassungslehre. Tubingen, 1969.

Именно в верхней палате нашли свое отражение главные противоречия федерализма как государственного устройства - противоречия, которые можно назвать генетическими, потому что они присущи федерализму в силу самой его природы. Это прежде всего противоречие между представительством граждан и представительством регионов как субъектов федерации, это противоречия между интересами конкретных регионов и интересами страны в целом, а также базовое расхождение между первичностью субъектов федерации и национальным суверенитетом. Все эти противоречия напрямую воплощаются в верхней палате парламента любого федеративного государства, так как она была изобретена прежде всего для того, чтобы представлять субъекты и согласовывать интересы регионов и страны в целом.

Парламент обычно бывает однопалатным либо двухпалатным. Иногда палат может быть и больше (Конституция ЮАР 1983 г. предусматривала существование трехпалатного парламента; по Конституции Югославии 1974 г. Скупщины республик и автономных краев также имели трехпалатную структуру). Но это исключения из правила. Наличие двухпалатного парламента оправданно в федеративном государстве, в котором одна палата формируется на основе представительства всего населения государства, а в другой палате представлены отдельные субъекты федерации. В силу этого каждый субъект федерации представлен равным количеством членов второй палаты. Только в четырех федеративных государствах (Танзания; Сент-Китс и Невис; Федеративные Штаты Микронезии; Коморские острова) существуют однопалатные парламенты.

Анализ современного состояния бикамерализма в Европе свидетельствует о естественной его модернизации при достаточно высоком уровне преемственности форм и функций. Бикамерализм стал одной из основных тенденций развития парламентаризма на рубеже веков.

Наличие второй палаты в унитарных государствах обусловлено демократизмом общества, выражающимся в реализации принципов разделения властей, системы сдержек и противовесов, а также необходимостью представления интересов групп, не институционализированных особыми государственными образованиями. Анализируя историческое развитие структуры парламентов, можно сделать вывод о том, что однопалатный парламент присущ государству в нестабильный экономически или политически переходный период. В унитарных государствах верхняя палата традиционно играла роль консервативного тормоза прогрессивных преобразований и формировалась менее демократичным путем, чем нижняя. В демократических государствах, где и верхняя, и нижняя палата формируются целиком или в основном путем выборов, смысла в существовании верхней палаты не осталось. Не случайно в некоторых странах верхние палаты после Второй мировой войны были упразднены (Новая Зеландия, Дания, Швеция). В ряде стран сохранение второй палаты - дань традиции либо сдерживающий фактор.

Верхняя палата призвана смягчать решительность и поспешность, присущие деятельности нижней палаты. Эта задача, сугубо консервативная по своему существу, является одной из функций верхней палаты. Замедлить законотворчество, заставить парламентариев глубже вникать в проблемы, снизить влияние сиюминутных соображений в принятии законов - вот сверхзадача верхней палаты.

Теоретические аргументы и практика свидетельствуют в пользу двухпалатности. Безусловно, это имеет смысл, если деятельность нижней и верхней палат организована по-разному. Верхняя палата теряет свой смысл, если она просто повторяет нижнюю, особенно с точки зрения позиции в них политических партий.

В отличие от общего политического представительства в нижней палате состав верхней палаты должен ориентироваться на представительство различных социальных групп, являющихся важными для каждого конкретного общества (государства) и которые не имеют соответственного представительства в нижней палате. Верхняя палата не противопоставляет себя нижней, а в большей степени дополняет и корректирует ее.

Можно выделить десять способов формирования вторых палат парламентов. Как показывает практика, члены верхних палат могут занимать свои должности: прямым голосованием; избираться особой категорией избирателей более низкого уровня (например, членами местных советов); избираться различными функциональными или профессиональными группами (корпоративное представительство); избираться местными органами власти; избираться членами другой палаты; отбираться своими коллегами по верхней палате (кооптация); назначаться главой государства; назначаться органом исполнительной власти субъекта (главой органа); путем наследования; путем замещения по должности. При формировании вторых палат парламентов в разных сочетаниях и вариантах используются прямые выборы по системам: пропорциональной, простого большинства и большинства в два тура; непрямые выборы; назначение региональными органами власти или монархом; кооптация. Практикуется этническое квотирование, доминирует территориальный принцип представительства.

Наиболее приемлемым для России представляется все-таки выборный способ формирования членов Совета Федерации, когда кандидаты в количестве большем, чем один человек, предлагаются соответственно органом законодательной власти и органом исполнительной власти субъекта Федерации, а население избирает из них представителей в Совет Федерации.

Здесь попутно следовало бы отметить, что для усиления роли Совета Федерации его необходимо наделить рядом полномочий, такими как право дачи разрешения на прохождение, размещение и дислокацию иностранных вооруженных сил на территории России (урегулировать процедуры специальным актом), а также право на решающее (обязательное для Президента России) одобрение или неодобрение внутрифедеральных договоров.

Кроме этого, Совету Федерации совместно с Государственной Думой необходимо было бы предусмотреть создание на паритетных началах специального органа для определения приоритетов законодательной деятельности и совместную комиссию для регламентации и контроля деятельности аппаратов обеих палат.

Говоря о двухпалатности в субъектах Российской Федерации, следует отметить, что федеральный законодатель не разделил специфику однопалатных и двухпалатных парламентов. За период с 1994 по 2005 г. среди субъектов Российской Федерации восемь восприняли бикамерализм в тот или иной промежуток времени развития своих представительных органов. Сегодня действуют двухпалатные парламенты в Республике Тыва, Адыгее (до 2006 г.), Свердловской области. Можно надеяться на эффективность деятельности двухпалатного парламента в Республике Чечня. В разное время существовали двухпалатные парламенты в Республиках Башкортостан, Саха (Якутия), Карелия, Кабардино-Балкария.

Единство стратегических целей и направлений деятельности представительного органа власти субъекта не позволяют законодателям субъектов провести четкую грань и выявить положительные черты бикамерализма, кроме того, финансовые затраты на содержание бикамерального парламента больше, чем однопалатного (даже если депутаты вторых палат работают не на постоянной основе).

Здесь следует сказать и о проявлении скрытого бикамерализма в субъектах Российской Федерации, имеющих однопалатный парламент. Пример: образование в парламенте Ханты-Мансийского автономного округа Ассамблеи представителей коренных малочисленных народов Севера, председатель которой является заместителем Председателя Думы. Скрытый бикамерализм можно также наблюдать в различном статусе парламентариев, различных формах работ для парламентариев разных статусов и полномочиях (Республика Татарстан). Признаки бикамерализма можно видеть и в Республике Кабардино-Балкария, где защита прав национальных меньшинств осуществляется специальным комитетом по межнациональным отношениям, характеризующимся особым способом формирования и широкими полномочиями.

Для упорядочения деятельности бикамеральных парламентов субъектов в федеральное законодательство должны быть внесены соответствующие изменения. В частности, представляется целесообразным принятие федерального закона о конституционно-правовой ответственности, закрепляющего регулирование оснований и общих положений порядка привлечения к конституционно-правовой ответственности на федеральном уровне и в субъектах Федерации. Нормативно-правовые акты субъектов могут регламентировать только отдельные процедурные (процессуальные) моменты привлечения к ответственности, учитывающие особенности построения системы органов конкретного субъекта. Также целесообразно закрепление и таких положений, как: назначение и освобождение от должности отдельных должностных лиц субъекта; решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта, в назначении которых принимал участие представительный орган субъекта.

Для использования результатов практической деятельности необходимо создать единое информационное поле деятельности представительной ветви власти в России.

В субъектах целесообразно принять следующие акты: закон о парламенте; закон о статусе депутатов. Если воспринят императивный мандат, то необходимы законы: о наказах и отчетах депутатов, об отзыве депутата. Для организации деятельности палат необходимы законы: о парламентских процедурах, о комитетах и комиссиях; регламенты парламента, палат парламента, совместных заседаний палат.

Что касается законотворчества, то здесь следует учесть, что законодательная деятельность - это процесс, ориентированный на тесное сотрудничество всех его участников. Вот почему провал в работе одного из них неминуемо вызовет сбой во всей системе.

Существование двух палат придает большую устойчивость законодательству. Такая парламентская структура является преградой для скороспелых изменений законов, поскольку каждый законопроект должен подвергнуться еще одному обсуждению в верхней палате. С ее учреждением делается расчет на то, что принятый закон будет более совершенным.

Несомненно, большая часть законопроектов вносится и формулируется в нижних палатах, тогда как вторые палаты обычно оказывают меньшее влияние на процесс законотворчества в ходе обсуждения законопроектов. Тем не менее вторая палата во многих случаях играет заметную роль в законодательном процессе - равную (подобно итальянскому Сенату) или даже превышающую роль нижней палаты (как в Соединенных Штатах по вопросам внешней политики).

Однако гораздо чаще права второй палаты более ограничены, особенно когда речь идет о финансовых вопросах и конституционных реформах. В названных сферах возможности второй палаты выступать с законодательными инициативами, а также вносить поправки в законопроекты по большей части невелики. Право верхней палаты налагать вето на законопроекты обычно имеет отлагательный характер - примерно на год у британской палаты лордов или на два месяца - в Австрии и Испании.

Конституция России отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место, наделив его определенным объемом прав и обязанностей. В соответствии с мировой практикой законодательные полномочия верхних палат по формированию текста принимаемого закона следует рассматривать в двух аспектах: первый - возможность изменения текста при его непосредственном прохождении через верхнюю палату; второй - возможность отстаивать свою позицию при согласовании палатами несовпадающих позиций.

Совет Федерации лишен права самостоятельно изменять текст закона, принятого Государственной Думой. Он вправе принять лишь одно из двух решений: одобрить закон, после чего он считается принятым парламентом в целом, либо отклонить его. Такая роль верхней палаты российского парламента может рассматриваться как определенная "слабость" ее законодательных полномочий, но в значительной мере эта "слабость" компенсируется усилением других составляющих ее законодательной компетенции.

Можно говорить, что Совет Федерации наделен "слабыми" (в отличие, например, от бундесрата ФРГ) полномочиями в отношении всех федеральных законов, включая и федеральные законы, подлежащие его обязательному рассмотрению, поскольку его вето на такие законы может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством голосов. В то же время Совет Федерации является "сильной" палатой в отношении федеральных конституционных законов и законов о внесении поправок в Конституцию: его одобрение является обязательным для их принятия. Аналогичная ситуация имеет место и при повторном принятии федеральных законов, отклоненных Президентом России, путем преодоления обеими палатами президентского вето.

В некоторых странах выделяются отдельные группы законов, которые в принципе не могут вступить в силу без одобрения верхней палаты. В Германии, например, это законы, касающиеся налоговых сборов и административного суверенитета земель, в Чехии - законы, определяющие принципы работы и взаимоотношения палат парламента.

В ряде стран существуют и особые процедуры воздействия вторых палат на законодательный процесс. В Бельгии, например, это так называемый предупредительный звонок, состоящий в том, что представители каждого языкового сообщества в Сенате тремя четвертями голосов могут объявить любой законопроект осложняющим отношения между языковыми сообществами, что влечет за собой отсрочку в рассмотрении закона и дополнительные консультации.

В научной литературе прочно укоренились две конструкции верхних палат парламентов. Первая получила наименование "сильной" верхней палаты, когда без ее согласия решение парламента принято быть не может (Италия, США). Другая конструкция - "слабой" верхней палаты предполагает, что она может лишь отсрочить принятие парламентского решения, против которого есть возражения, но не может окончательно воспрепятствовать ему (Польша).

Придерживаясь этого критерия, следует признать, что бикамерализм российского парламента тяготеет, скорее, к конструкции "сильной" нижней и относительно "слабой" верхней палаты. Подобное заключение обусловлено ч. 5 ст. 105 Конституции, предусматривающей возможность Государственной Думы в случае разногласий преодолевать возражения Совета Федерации.

В бикамеральных парламентах субъектов России особый субъект ответственности - палата парламента, поэтому при роспуске одной палаты блокируется выполнение законодательной функции всего парламента и большая часть иных полномочий.

Учитывая, что законодательство федеративного государства представляет собой единую систему с увеличением законодательного регулирования субъектами Федерации собственных полномочий, приоритетными становятся вопросы вертикального построения системы конституционного законодательства России с учетом ее федеративного устройства. Основополагающими принципами являются: двухуровневое построение, в котором выделяются "правовые поля" Федерации и субъектов Федерации; обеспечение единства двух подсистем единого конституционного законодательства; использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования актов.

Сравнивая конституционное регулирование парламентских процедур в зарубежных государствах и России, представляется возможным выделить несколько блоков норм парламентских процедур, закрепляющих: процедуру созыва; процедуру роспуска; процедуру деятельности палаты (структуру, полномочия, способы взаимоотношения с иными органами).

Кроме этого, представляется вполне возможным подразделить на несколько групп актов законодательство субъектов России, регулирующее статус парламентов субъектов и закрепляющее парламентские процедуры. Например, общая процедура деятельности парламента; процедура деятельности двухпалатного парламента; отдельные парламентские процедуры (взаимоотношения с органами государственной власти субъекта; с представительными органами других субъектов); парламентские процедуры в рамках организации собственной деятельности.

На различных стадиях законодательного процесса можно классифицировать законодательные процедуры парламента. На этом основании правомерно деление парламентских процедур на ряд основных стадий (процедуры на стадии инициирования; на стадии предварительного рассмотрения; на стадии принятия) и дополнительных стадий (согласования отклоненного законопроекта; преодоления вето президента).

В заключение можно отметить перспективные направления использования бикамеральных парламентов в субъектах Российской Федерации. А именно: при процедуре укрупнения (как способе представительства национальных меньшинств, интересов и способа управления территорией); в многонациональных и больших по территории субъектах (как способ административно-территориального и национального представительства при формировании палат и при наделении их полномочиями).

Учитывая, что федеральный законодатель в 2004 г. убрал из Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" возможность установления квот представительства малочисленных народов в представительных органах субъектов и местного самоуправления, субъекты РФ могут использовать бикамерализм для наиболее последовательного решения вопросов социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов.