Мудрый Юрист

Обязательственные имущественные отношения, обеспечивающие формирование доходов бюджетов (бюджетно-правовой аспект)

Пауль А.Г., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры финансового права Воронежского государственного университета.

В последнее время финансово-правовые отношения активно исследуются как отношения имущественные. При этом все чаще применяется их деление на вещные и обязательственные.

Вещные правоотношения, составляющие предмет бюджетного права, уже были предметом рассмотрения ученых <*>. В то же время обязательственные бюджетные правоотношения изучены еще недостаточно. В настоящей статье поставлена цель проанализировать такие отношения и дать им общую характеристику. В своей совокупности они могут быть названы обязательствами по формированию доходов бюджетов.

<*> См.: Пауль А.Г. Финансово-правовое регулирование отношений собственности // Журнал российского права. 2004. N 1. С. 21 - 30.

В литературе взаимосвязь и взаимообусловленность отношений собственности и обязательственных отношений выражена следующим образом: "если экономическая сущность права собственности заключается в том, что оно выступает как право присвоения, то обязательственные правоотношения по своему экономическому содержанию выступают как способ перемещения уже присвоенного имущества. Целью этого перемещения может служить реализация присвоенного, и тогда обязательство возникает как результат осуществления права собственности. Но его цель может состоять в создании предпосылок для нового акта присвоения, и тогда обязательство явится основанием возникновения права собственности" <*>.

<*> Иоффе О.С. Обязательственное право. М.: Юрид. лит., 1975. С. 4 - 5. Подобная мысль проводится и в современной литературе: Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: ТЕИС, 1996. С. 460.

Обязательства по формированию доходов бюджетов имеют своей целью передачу денежных средств в собственность общественно-территориального образования. В отличие от отношений собственности, которые отражают статику имущественных отношений (принадлежность денежных средств общественно-территориальным образованиям), данная группа отношений связана с динамикой, с перемещением денежных средств. Именно эта группа отношений наиболее рельефно отражает характеристику доходов бюджета, ибо доходы бюджета представляют собой не просто денежные средства, а денежные средства, имеющие определенный вектор движения: они движутся в бюджет.

Для характеристики отношений, связанных с перемещением имущества от одних субъектов к другим, понятие обязательства в науке финансового права используется многими учеными <*>. Однако в основном этот термин использовался при анализе налоговых отношений. Здесь отношения, в рамках которых реализуется обязанность по уплате налогов, именуются налоговым обязательством. В то же время признаками обязательственных отношений обладают и отношения, связанные с формированием доходов бюджетов, в рамках которых происходит движение денежных средств в соответствующий бюджет.

<*> См., напр.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.: Юристъ, 2003. С. 16 - 17; Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб.: Изд-во "Юрид. центр Пресс", 2003.

Рассмотрим, отвечают ли отношения по формированию доходов бюджетов характеристикам обязательств.

  1. Отношения по перемещению денежных средств в бюджет являются имущественными отношениями.

Имущественный характер традиционно называется в качестве признака обязательственных отношений <*>.

<*> См.: Иоффе О.С. Указ. соч. С. 5. Следует отметить, что некоторые ученые считают возможным существование обязательственных отношений неимущественного характера: Новицкий И.Б., Лунц Л.А. Общее учение об обязательстве. М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1950. С. 58.

Объектом отношений по формированию доходов бюджетов является особый вид имущества - деньги. Причем в бюджетно-правовых отношениях по формированию доходов бюджетов деньги выступают исключительно в безналичной форме.

  1. Рассматриваемые отношения относятся к группе относительных правоотношений. Имеется в виду, что в отличие от отношений собственности обязательства возникают всегда между конкретными субъектами: всегда точно известен плательщик и получатель соответствующих средств. Относительный характер обязательств традиционно называется в качестве одной из их особенностей <*>.
<*> См.: Иоффе О.С. Указ. соч. С. 5; Носов В.А. Внедоговорные обязательства: Учеб. пособие. Ярославль: Изд-во Яросл. ун-та, 1987. С. 6.
  1. Имущественные отношения, в рамках которых происходит движение денежных средств в бюджеты, носят активный характер <*>. В рамках данных отношений обязанная сторона должна действовать активно - совершать действия по передаче денежных средств. На активный характер обязательств указывается многими учеными <**>.
<*> Подробнее об активных правоотношениях см.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. 2. М.: Юрид. лит., 1982. С. 108 - 111.
<**> См.: Иоффе О.С. Указ. соч. С. 6; Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: НОРМА, 2001. С. 275.
  1. Как правило, в качестве признака обязательств называется наличие санкций за их неисполнение или ненадлежащее исполнение <*>. Эта особенность в полной мере применима к обязательствам по формированию доходов бюджетов. Так, например, за неперечисление в бюджет налоговых доходов взыскиваются пени в соответствии со статьями 133, 135 НК РФ. Предусмотрено принуждение и за несвоевременный возврат ошибочно уплаченных или взысканных доходов (см. статьи 78, 79 НК РФ).
<*> См.: Карасева М.В. Указ. соч. С. 277.
  1. Иногда в качестве признака обязательств называется регулятивный характер соответствующих отношений <*>. Данный признак соблюдается применительно к отношениям по формированию доходов бюджетов, ибо поступление денежных средств в бюджет представляет собой правомерную деятельность. В то же время следует учитывать, что достаточно широко распространены и охранительные обязательства, т.е. такие, которые возникают на основе правонарушений.
<*> См.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.: Юристъ, 2003. С. 16.

Таким образом, отношения по формированию доходов бюджетов отвечают всем общим признакам обязательственных отношений. Именно указанные признаки неоднократно использовались учеными для характеристики обязательственных правоотношений <*>. В то же время могут быть названы некоторые специфические черты, характерные для обязательств по формированию бюджетов как финансово-правовых обязательств.

<*> Иоффе О.С. Указ. соч. С. 5 - 6; Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.: Юристъ, 2003. С. 16; Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: НОРМА, 2001. С. 274 - 278.

А) Объектом обязательств по формированию доходов бюджетов всегда являются денежные средства. Учитывая эту особенность, их следует именовать денежными обязательствами. Данная характеристика способна добавить некоторые специфические черты к данной разновидности обязательств. Так, например, существуют специальные правила, связанные с местом исполнения данных обязательств. В отличие от других разновидностей денежные обязательства считаются исполненными по общему правилу в месте жительства кредитора <*>. Особенностью является специальная мера ответственности за неисполнение денежного обязательства - проценты. Кроме того, как указывается в литературе, денежные обязательства не могут прекратиться невозможностью исполнения <**>. Могут быть названы и другие особенности денежных обязательств, отличающие их от иных обязательственных отношений.

<*> Лунц Л.А. Деньги и денежные обязательства в гражданском праве. Изд. 2-е, испр. М.: Статут, 2004. С. 103.
<**> Новицкий И.Б., Лунц Л.А. Общее учение об обязательстве. М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1950. С. 348 - 349.

Б) Обязательства по формированию доходов бюджетов всегда являются односторонними. Этот признак отмечен в финансово-правовой литературе применительно к налоговым обязательствам <*>. В рамках обязательства по формированию доходов бюджетов отсутствуют какие-либо встречные предоставления. Иными словами, сторона, обязанная передать денежные средства во исполнение обязательства по формированию доходов бюджетов, не может требовать от другой стороны предоставления взамен каких-либо материальных благ.

<*> Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: НОРМА, 2001. С. 279.

В) Рассматриваемые обязательства возникают на основе закона, а не договора. Обязанность перечислять средства в бюджет предусмотрена, например, в ст. 60 НК РФ. Этот признак влечет за собой отсутствие согласованной воли между сторонами рассматриваемых обязательств.

Г) Обязательства по формированию доходов бюджетов имеют свою сферу существования. Эти обязательства призваны "связать" бюджетное право (положения Бюджетного кодекса РФ, акта о бюджете на очередной финансовый год) с разделом государственных и муниципальных доходов. Дело в том, что начальный этап движения денежных средств в бюджет регулируется нормами налогового права или института неналоговых доходов. В то же время сами соответствующие поступления учитываются законодателем в акте о бюджете. Этот закон не создает каких-либо дополнительных обязанностей для плательщиков. Такая позиция сформулирована Конституционным Судом РФ. В одном из своих Постановлений он указал, что федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия... Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более - лишать их юридической силы <*>.

<*> По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского": Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апр. 2004 г. N 9-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. N 19. Ч. 2. Ст. 1923.

С помощью обязательств по формированию доходов бюджетов обеспечивается взаимодействие раздела государственных и муниципальных доходов с бюджетным правом. С одной стороны, данные обязательства выступают в качестве "продолжения" налоговых обязательств и завершают процесс поступления доходов в бюджеты. С другой, обязательства по формированию доходов бюджетов обслуживают и обратный процесс - отношения по возврату неверно поступивших доходов. Последняя группа отношений выглядит несколько необычно для обязательств по формированию доходов бюджетов. Большинство из них касается перемещения денежных средств в бюджет. Здесь же идет, по сути, обратный процесс, в связи с чем эти отношения больше похожи на исполнение бюджета по расходам. Однако отношения по возврату неверно поступивших доходов следует отнести именно к обязательствам по формированию доходов бюджетов, ибо основания возврата определяются не институтом расходов бюджетов, а разделом государственных и муниципальных доходов (см., напр., ст. ст. 78, 79 НК РФ).

Следует отметить, что не все ученые признают существование обязательств в сфере финансового права. Причем противники есть как среди цивилистов, которые считают это понятие применимым исключительно к сфере гражданского права <*>, так и среди финансистов. Высказаны различные возражения относительно существования финансовых обязательств. Основные из них сводятся к следующему.

<*> См.: Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: ТЕИС, 1996. С. 461; Носов В.А. Внедоговорные обязательства: Учеб. пособие. Ярославль: Изд-во Яросл. ун-та, 1987. С. 6.
  1. Есть точка зрения, что обязательства касаются исключительно товарно-денежных отношений и могут регулироваться лишь гражданским правом. Данная позиция отстаивается, как правило, цивилистами <*>. В то же время существует немало работ, в которых указано, что понятие обязательства характерно для имущественных отношений различной отраслевой принадлежности <**>. Здесь следует учитывать, что понятие обязательства лишь характеризует одну из объективно существующих групп имущественных отношений.
<*> См.: Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: ТЕИС, 1996. С. 461.
<**> Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.: НОРМА, 2001. С. 272 - 273.

Выше указывалось, что имущественные отношения делятся на вещные (отношения собственности) и обязательственные. При этом межотраслевой характер отношений собственности признается большинством ученых, в том числе и специалистов в сфере гражданского права <*>. В связи с этим, если отношения собственности могут иметь различное отраслевое регулирование, то же самое характерно и для обязательственных отношений. Непоследовательно было бы признавать межотраслевой характер отношений собственности и отказывать в нем обязательственным отношениям.

<*> Гражданское право: Учебник: В 2 т. Т. 1 / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во БЕК, 2000. С. 485; см. также: Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Проспект, 1996. С. 381 - 383; Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М.: Изд-во БЕК, 1995. С. 341 - 343; Шенгелия Р.В. Гражданская правосубъектность советского государства в кредитных отношениях. Тбилиси: Изд-во Тбилис. ун-та, 1984. С. 82.
  1. Некоторые юристы указывают, что обязательства возникают, лишь когда кто-то обязывается что-то сделать. Данная позиция распространена среди ученых-финансистов. Однако такой подход существенно ограничивает сферу существования обязательственных отношений. По сути, в данном случае они сводятся лишь к договорным обязательствам, когда на самом деле достигается соглашение между сторонами соответствующих отношений, и одна обязанная сторона добровольно соглашается (обязывается) совершить определенные действия в отношении другой стороны.

Здесь необходимо учитывать, что критерием выделения обязательств никогда не называлось согласие обязанной стороны на совершение того или иного действия. Выделение обязательств не зависит от характера волеизъявления обязанной стороны. Как указывалось выше, критерием выделения обязательственных отношений (отграничения их отношений собственности) является опосредование ими перемещения материальных благ, динамики имущественных отношений.

Доказательством изложенного является наличие значительного массива обязательств, в которых отсутствует волеизъявление обязанной стороны на совершение тех или иных действий в рамках обязательства. Так, например, выделяются внедоговорные обязательства. Ученые отмечают, что "договор - не единственное основание возникновения обязательственных правоотношений. Есть значительная группа обязательств, которые возникают из иных указанных в законе оснований" <*>. При этом "внедоговорные обязательства возникают при отсутствии согласованной воли его участников" <**>.

<*> Носов В.А. Внедоговорные обязательства: Учеб. пособие. Ярославль: Изд-во Яросл. ун-та, 1987. С. 3.
<**> Там же. С. 4.

Таким образом, возможно существование обязательств, в которых обязанности возлагаются на одну из сторон без учета ее воли. Именно к такой группе обязательств относится большинство финансово-правовых обязательств, в том числе обязательства по формированию доходов бюджетов.

  1. Иногда противники употребления термина "обязательство" в финансовом праве указывают, что здесь говорится не об обязательствах, а об обязанностях.

Действительно, в финансовом законодательстве встречаются определения, в которых обязательства понимаются как обязанности. Именно так, например, определяет расходные и бюджетные обязательства Бюджетный кодекс РФ (ст. 6 БК РФ). Однако использование термина "обязательство" в смысле обязанности не препятствует рассмотрению некоторых финансовых отношений как обязательственных. Учеными уже давно отмечено, что "термин "обязательство" употребляется не только для обозначения всего обязательственного отношения в целом (т.е. права требования кредитора и соответствующей ему обязанности должника), но также и для обозначения обязанности должника в отдельности. Обязательство, рассматриваемое исключительно с этой стороны, нередко обозначается термином "долг" <*>. Таким образом, имущественные финансово-правовые отношения, опосредующие перемещение денежных средств, являются обязательственными. При этом обязанность должника в таких отношениях также может быть названа обязательством.

<*> Новицкий И.Б., Лунц Л.А. Общее учение об обязательстве. М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1950. С. 50.

И здесь нет никакого противоречия. Просто имеет место использование термина "обязательство" в различных смыслах.

  1. Среди многих ученых встречается точка зрения, согласно которой обязательство - это категория гражданского права, и ее перенос в сферу публичных отношений способен повлечь различные негативные последствия. Основная опасность заключается здесь в неоправданном переносе гражданско-правового обязательственного инструментария в сферу публичных правоотношений <*>. Отметим, что некоторые инструменты обязательственного права уже используются в финансовом праве. Так, в литературе обращалось внимание на применение в финансовом праве механизмов зачета, списания безнадежных долгов, механизма солидарных обязательств <**>. Как представляется, указанные инструменты являются не чисто гражданско-правовыми, а характерными для всех имущественных правоотношений. В связи с этим их использование в иных отраслях права, регулирующих имущественные отношения, вполне оправданно. В то же время не стоит полностью игнорировать различия между имущественными отношениями, возникающими в частно-правовой и публично-правовой сферах, ибо это действительно может повлечь различные негативные последствия. В истории российского финансового права уже встречались примеры бездумного использования некоторых частно-правовых инструментов в финансовом праве. Например, всем известны пагубные последствия массового использования зачетных схем в бюджетном праве, которые стимулировали развитие кризиса неплатежей в 90-е годы ХХ века.
<*> Гражданское право: Учебник: В 2-х т. Т. 2 / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во "БЕК", 2000.
<**> См.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.: Юристъ, 2003. С. 7.

Следовательно, обязательства не являются прерогативой гражданского права. Они являются межотраслевой конструкцией, характерной для любых имущественных отношений, опосредующих перемещение материальных благ. В то же время в различных отраслях права обязательства имеют свои особенности. И законодатель, используя те или иные юридические конструкции, должен обязательно учитывать специфику сферы правового регулирования.

Таким образом, в настоящее время финансово-правовая наука подошла к возможности выделения и анализа имущественных отношений с точки зрения их деления на вещные и обязательственные. При этом обязательственные отношения существуют в финансовом праве не только в виде налоговых обязательств, но и в праве бюджетном. И здесь они имеют форму обязательств по формированию доходов бюджетов.