Мудрый Юрист

Государственная гарантия: соотношение частноправовых и публично-правовых начал

Грачева И.В., начальник отдела юридического управления ЦЧБ Сбербанка России.

Самсонова А.Е., кандидат юридических наук.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 6 определил, что разновидностью государственного и муниципального долга являются обязательства, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в форме гарантий по обязательствам третьих лиц.

Государственной или муниципальной гарантией, в соответствии со ст. 115 БК РФ, признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

Таким образом, Бюджетный кодекс Российской Федерации регламентировал достаточно новые для финансового права отношения - отношения по государственной гарантии.

Одновременно указанная правовая конструкция в финансовом праве имеет свои корни. В период существования социалистической формы хозяйствования на территории нашей страны предусматривалась возможность гарантии вышестоящих организаций по ссуде, выдаваемой Госбанком. Такое отношение "являлось одновременно способом обеспечения погашения ссуды и санкцией, применяемой Госбанком в отношении хозоргана, не имеющего "собственных" оборотных средств" <*>. Гарантия вышестоящей организации представляла собой договор между Госбанком и организацией-гарантом. Такой организацией являлись Министерства или главные управления, которым подчинялись соответствующие хозорганы-заемщики, а также областные, краевые, городские и районные исполнительные комитеты. Указанная гарантия не имела частноправового характера, как указывалось в юридической литературе <**>. Некоторые ученые говорили лишь о ее близости договору поручительства <***>. Черта сходства между этими двумя институтами уже тогда прослеживалась в том, что как в силу выданной Госбанку гарантии, так и по договору поручительства в случае неисполнения обязательства должником, кроме ответственности последнего, возникает и ответственность третьего лица.

<*> Флейшиц Е.А. Расчетные и кредитные отношения. М.: Госюриздат, 1956. С. 233.
<**> Там же. С. 235.
<***> См., например.: Новицкий И.Б., Лунц Л.А. Общее учение об обязательствах. М.: Госюриздат, 1951. С. 258; Советское гражданское право. Т. 2. М.: Госюриздат. С. 252 - 253.

Таким образом, еще в советское время существовали финансово-правовые отношения, близкие по своей правовой природе отношениям по государственной гарантии. Однако необходимо отметить, что вслед за Основами гражданского законодательства Гражданский кодекс Российской Федерации отказался от гарантии как особого способа обеспечения, характерного для плановой экономики <*>.

<*> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1997. С. 613.

Систематическое толкование Бюджетного кодекса позволяет сделать вывод о том, что государственная гарантия как финансово-правовое отношение характеризуется следующим:

Большинством ученых финансового права разделяется точка зрения, согласно которой государственная гарантия является составной частью государственного кредита. Так, в частности, в учебнике "Финансовое право" под редакцией М.В. Карасевой указывается, что государственный кредит - совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе, в том числе предоставления государственных гарантий <*>. Как справедливо указывает С.О. Шохин, государственный кредит играет двоякую роль. "Во-первых, в отношениях по государственному долгу он ориентирован на формирование дополнительных денежных средств в целях финансирования основных функций государства. Во-вторых, в отношениях по государственному кредитованию он направлен на распределение имеющихся денежных средств на финансирование отдельных направлений государственной деятельности" <**>. Соглашаясь в целом с указанной позицией ученого, хотим отметить следующее. Предоставление государственных гарантий используется в отношениях по государственному долгу, ибо такая форма используется для формирования дополнительных денежных средств государства. Одновременно государственная гарантия играет фактически обеспечивающую функцию, так как непосредственно сама гарантия не выступает источником финансирования государственной деятельности. Государственная гарантия лишь гарантирует кредитору государства возврат поступающих денежных средств. Таким образом, в отношениях по государственному долгу государственная гарантия имеет вторичную, обеспечивающую функцию.

<*> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. 2-е изд. М., 2006. С. 487.
<**> Там же.

Из пункта 1 статьи 104 нельзя сделать вывод о том, на какие цели выдается государственная гарантия. "Государственные и муниципальные внутренние заимствования используются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов соответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обязательств".

Из анализа пункта 2 статьи 104, а также статей 89 и 93 БК РФ следует, что государственные гарантии не используются для покрытия дефицита соответствующих бюджетов. Одновременно, исходя из сущности государственной гарантии, она не может быть использована и для финансирования расходов соответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение государственных или муниципальных долговых обязательств. Это обусловлено тем, что государственная гарантия, по своей юридической природе, является обеспечительной мерой.

Статья 106, пункт 1, закрепляет, что предельные объемы государственного внутреннего долга и пределы внешних заимствований на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. В соответствии со статьей 110 БК РФ разрабатывается Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Согласно п. 1 ст. 110 Программа государственных внутренних заимствований представляет собой перечень внутренних заимствований РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на очередной финансовый год по видам заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение государственных и муниципальных долговых обязательств.

Отсюда можно сделать вывод, что государственные гарантии должны включаться в программу государственных внутренних заимствований, так как гарантия может идти и на погашение долговых обязательств.

Несмотря на то что п. 1 ст. 104 БК РФ не определяет конкретные цели, на которые могут предоставляться государственные гарантии соответствующим лицам (принципалам), такие цели должны определяться, и в конечном счете определяются, в Программах государственных внутренних заимствований. Так, например, Федеральным законом о федеральном бюджете на 2005 год было определено, что Правительство Российской Федерации вправе принимать решения о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами, по заимствованиям открытого акционерного общества "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" (ст. 100). Здесь же было установлено, что Правительство Российской Федерации вправе принимать решения о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами и в случаях, требующих оперативного реагирования на чрезвычайные обстоятельства, а также по заимствованиям, осуществляемым для реализации проекта создания российского регионального самолета (ст. 100). Одновременно в Программе государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2005 год были определены размеры предоставления государственных гарантий на вышеуказанные цели.

Таким образом, нормы Бюджетного кодекса о государственной гарантии развиваются в соответствующих федеральных законах о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Как уже было отмечено, по своей юридической природе государственная гарантия является обеспечительной мерой. В связи с этим, на наш взгляд, государственная гарантия имеет сложную правовую природу, включающую как частноправовые элементы, так и публично-правовые элементы. Это косвенно подтверждается и Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" <*>. Здесь было указано, что к отношениям, возникающим в связи с выдачей государственной гарантии, применяются как нормы бюджетного, так и нормы гражданского законодательства.

<*> Информационно-правовая система "КонсультантПлюс".

Одновременно при применении норм гражданского законодательства, на наш взгляд, следует учитывать положения пункта 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации. Согласно данной статье к правоотношениям с участием публичных образований подлежат применению нормы ГК РФ, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Правоотношения по государственной гарантии обладают прежде всего финансово-правовым характером. Финансово-правовой характер государственной гарантии, как справедливо указывает С.О. Шохин, обусловливается следующими причинами:

<*> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. 2-е изд. М., 2006. С. 487.

С гражданско-правовых позиций государственная гарантия является частноправовой сделкой. Свидетельством тому служит п. 2 ст. 115 БК РФ, где предусматривается письменная форма государственной или муниципальной гарантии, несоблюдение которой влечет недействительность (ничтожность) такой сделки.

Гражданско-правовой характер государственной гарантии определяется также и спецификой ответственности гаранта, то есть государства. Так, п. 5 ст. 115 БК РФ устанавливает, что гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству.

Одновременно Бюджетный кодекс определил, что гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии, имеет право потребовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по государственной или муниципальной гарантии, в полном объеме в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации.

Таким образом, используя модель, применяемую обычно Верховным Судом РФ, в соответствии с которой "правоотношения, регулируемые соответствующей отраслью законодательства, имеют данную отраслевую принадлежность" <*>, мы вынуждены признать за государственной гарантией сложную правовую природу, включающую как частные, так и публичные начала.

<*> Пахалита Т.А. Финансово-правовые элементы правоотношений, складывающихся в процессе реструктуризации обязательств кредитной организации // Финансовое право. 2003. N 1. С. 12.

Указанная правовая позиция не противоречит юридической доктрине. Еще в конце 50-х годов Д.М. Генкин писал: "Административное правоотношение в ряде случаев является тем юридическим фактом, в силу которого непосредственно или в соединении с другими юридическими фактами возникают правоотношения других отраслей права... Но связь административно-правовых отношений с правоотношениями других отраслей права может иметь и другой характер, когда одно и то же правоотношение содержит элементы регулирования другими отраслями права, причем эти элементы органически связаны между собой" <*>. Единство публичных и частных правоотношений неоднократно подчеркивалось в литературе, указывалось на то, что их нельзя как обезличивать, так и не следует их искусственно и полностью отделять друг от друга <**>.

<*> Генкин Д.М. К вопросу о системе советского социалистического права // Советское государство и право. 1959. N 9. С. 89.
<**> См.: Гуревич И.С. Очерки советского банковского права. Л., 1959. С. 44; Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 84; Самсонова А.Е. Расчеты в налоговой и бюджетной сферах: теория и практика. М., 2006. С. 28 - 29.

Если рассматривать государственную гарантию как частноправовую категорию, то возникает вопрос: какова ее правовая природа? К какому из способов обеспечения гражданско-правовых обязательств она относится?

Статья 329 ГК РФ предусматривает следующие способы обеспечения исполнения обязательств: неустойка, залог, удержание имущества должника, поручительство, банковская гарантия, задаток, а также и другие способы, предусмотренные законом или договором. Как видно из указанного перечня, государственная гарантия может быть близка поручительству, банковской гарантии или же может рассматриваться в качестве "другого способа, предусмотренного законом или договором".

Рассмотрим эти "близкие" к государственной гарантии способы обеспечения исполнения обязательств, предусмотренные в главе 23 ГК РФ.

Между банковской гарантией и государственной гарантией достаточно много общего. Государственная гарантия, как и банковская гарантия, обеспечивает надлежащее исполнение принципалом его обязательств перед бенефициаром (основного обязательства). Предусмотренное государственной гарантией, как и предусмотренное банковской гарантией, обязательство гаранта перед бенефициаром не зависит в отношениях между ними от того основного обязательства, в обеспечение исполнения которого она выдана (ст. 370 ГК РФ) <*>. Принадлежащее бенефициару по государственной гарантии, как и по банковской гарантии, право требования к гаранту не может быть передано другому лицу, если иное не предусмотрено в самой гарантии. Государственная гарантия, как и банковская гарантия, по общему правилу вступает в силу с момента ее выдачи. Требование бенефициара по уплате денежной суммы по государственной гарантии, как и по банковской гарантии, должно быть представлено гаранту в письменной форме с приложением указанных в гарантии документов. Предусмотренное государственной гарантией, как и банковской гарантией, обязательство гаранта перед бенефициаром ограничивается уплатой суммы, на которую выдана гарантия.

<*> См.: Комментарий судебно-арбитражной практики. 1997. Вып. 4. С. 105 - 112.

Одновременно субсидиарное применение норм о банковской гарантии к отношениям по государственной гарантии недопустимо, и вот по каким причинам.

Во-первых, согласно статье 368 ГК РФ в силу банковской гарантии банк, иное кредитное учреждение или страховая организация (гарант) дают по просьбе другого лица (принципала) письменное обязательство уплатить кредитору принципала (бенефициару) в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства денежную сумму по представлении бенефициаром письменного требования о ее уплате. Как следует из указанного определения, перечень гарантов строго ограничен определенными видами хозяйствующих организаций, как-то: банком, кредитным учреждением или страховой организацией.

Во-вторых, за выдачу банковской гарантии принципал уплачивает гаранту вознаграждение, тогда как за выдачу государственной гарантии такое вознаграждение не предполагается, исходя из природы и целей государственной гарантии. Государственная гарантия, в отличие от банковской, не носит коммерческого характера.

В-третьих, ответственность гаранта перед бенефициаром за невыполнение или ненадлежащее выполнение гарантом обязательств по гарантии не ограничивается суммой, на которую выдана гарантия, если в гарантии не предусмотрено иное (ст. 377 ГК РФ). Одновременно из положений БК РФ следует недопустимость принятия публично-правовым образованием обязательств по гарантии в неопределенном объеме (п. 4 ст. 98, п. 4 ст. 99, п. 4 ст. 100 БК РФ), а это, в свою очередь, предполагает обязательность установления максимального предела ответственности гаранта в твердой сумме <*>.

<*> В связи с изложенным Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" было указано следующее: "При отсутствии в гарантии условия, определяющего предел ответственности гаранта, надлежит иметь в виду, что данный предел определяется суммой, установленной в перечне гарантий, предусмотренном законом (решением) о бюджете, в соответствии с которым соответствующая гарантия была предоставлена. При отсутствии гарантии в указанном перечне предел ответственности определяется как 0,01 процента от суммы расходов бюджета, утвержденного законом (решением) о бюджете года, в котором гарантия была выдана".

Таким образом, государственная гарантия не может рассматриваться как разновидность банковской гарантии, предусмотренной главой 23 ГК РФ как способ обеспечения исполнения обязательств.

Одновременно между государственной гарантией и договором поручительства также есть определенные отличия.

Во-первых, форма договора поручительства по общему правилу разрабатывается, утверждается и согласовывается двумя сторонами. При заключении договора, являющегося основанием возникновения государственной гарантии, его условия определяются государством в одностороннем порядке, а другая сторона присоединяется к ним.

Во-вторых, государственные гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе, тогда как договор поручительства предполагает формирование воли на доверительной основе.

В-третьих, гарант по государственной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному обязательству. Одновременно по общему правилу в соответствии со статьей 363 ГК РФ при неисполнении или ненадлежащем исполнении должником обеспеченного поручительством обязательства поручитель и должник отвечают перед кредитором солидарно, если законом или договором не предусмотрена субсидиарная ответственность поручителя.

Указанные отличия позволяют, на наш взгляд, сделать вывод о том, что государственная гарантия и договор поручительства имеют общее начало. При этом государственную гарантию можно было бы рассматривать как разновидность договора поручительства. Иными словами, юридическое оформление государственной гарантии могло бы осуществляется на основании договора поручительства. Одновременно юридическая практика не пошла по этому пути. Так, государственная гарантия чаще всего оформляется путем заключения многостороннего договора, участниками которого выступают, как правило, гарант, принципал и бенефициар. Указанное соглашение носит трехсторонний характер. Оно представляет собой договор, условия которого при этом формулируются в одностороннем порядке гарантом. Сложившаяся практика, а также неоднозначная юридическая природа государственной гарантии послужили причиной следующего вывода Высшего Арбитражного Суда РФ: "Государственная (муниципальная) гарантия представляет собой не поименованный в главе 23 "Обеспечение исполнения обязательств" ГК РФ способ обеспечения исполнения обязательств... <*>. С такой позицией Высшего Арбитражного Суда РФ вряд ли можно не согласиться.

<*> Пункт 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации".

Таким образом, за государственной гарантией следует признать комплексный правовой характер, включающий элементы как финансово-правового регулирования, так и элементы частноправового характера, требующие своей дополнительной регламентации в нормах Гражданского кодекса Российской Федерации.