Мудрый Юрист

Правовое понятие "кредитная деятельность банка России"

Сытников М.Ю., начальник юридического управления ООО "Внешпромбанк".

Как известно, в ст. 3 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о Банке России) <*> установлены три цели деятельности Банка России. Данное обстоятельство, а также закрепление в законодательных нормах организационно-правовых особенностей по достижению данных целей (в частности, открытого перечня выполняемых Банком России функций) позволяют условно дифференцировать виды деятельности Банка России.

<*> Российская газета. N 127. 2002.

В связи с данным утверждением обратим особое внимание на функцию Банка России, определенную в п. 3 ст. 4 Закона о Банке России. Выполнение данной функции заключается в реализации Банком России полномочий кредитора последней инстанции для кредитных организаций и организации системы рефинансирования. Указанная функция выполняется в ходе подготовки и проведения единой государственной денежно-кредитной политики. Вследствие этого Банк России применяет ряд инструментов и методов денежно-кредитной политики, главным образом рефинансирование. Под рефинансированием, согласно ст. 40 Закона о Банке России, понимается кредитование Банком России кредитных организаций. Применение инструментов и методов денежно-кредитной политики сопряжено с осуществлением Банком России банковских операций и сделок, среди которых наиболее показательным для рефинансирования является предоставление кредитов на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами. В целом выполнение указанной функции мы предлагаем с известной долей условности обозначить понятием "кредитная деятельность Банка России". Данное понятие не применяется в правовых актах государственных органов Российской Федерации, но его введение в научный оборот, как нам представляется, возможно и целесообразно.

Раскроем содержание вышеуказанного понятия. Для этого, прежде всего, воспользуемся следующим тезисом: "Деятельность - специфическая человеческая форма отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование в интересах людей; условие существования общества" <*>. Из данной дефиниции следует, что основным элементом деятельности, определяющим ее содержание, является цель. При выполнении кредитной деятельности Банк России предоставляет кредитным организациям финансовые ресурсы, что позволяет интенсифицировать развитие банковской системы, а также способствовать преодолению кредитными организациями временно возникших финансовых затруднений, особенно в период системных кризисных явлений в денежно-кредитной сфере. Решение данных задач направлено на достижение одной из целей, определенных в ст. 3 Закона о Банке России, а именно на развитие и укрепление банковской системы РФ.

<*> Большой энциклопедический словарь. Т. 1. М., 1991. С. 381.

В философской литературе обстоятельному анализу подвергнута диалектика элементного состава категории "деятельность", в частности, глубокая взаимосвязь цели и средств <*>. Применяя данный тезис, мы учтем специфику юридической науки, т.е. необходимость рассмотрения правового режима соответствующей деятельности. В теории права под понятием "правовой режим" понимается особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. Правовой режим представляет собой систему условий и методов осуществления правового регулирования, как бы "распорядок" действия права, функциональную характеристику права <**>. В рамках правовых режимов создается и используется специфическая комбинация юридических, организационных и иных средств; детальная, своего рода операционная регламентация действий субъектов права; механизм юридической ответственности за деятельность в рамках режима <***>. Кроме того, необходимость в рассмотрении правового режима кредитной деятельности Банка России обусловлена тем, что изучение результата воздействия всего комплекса правовых средств на общественные отношения, складывающихся в процессе осуществления данной деятельности, не менее важно для оценки правового регулирования соответствующих отношений, нежели изучение самих правовых средств воздействия. Прагматический подход к изучению правового режима данной деятельности позволяет проанализировать совокупность используемых правовых средств и выявить недостатки для дальнейшего совершенствования правового регулирования.

<*> См.: Трубников Н.Н. О категориях "цель", "средство", "результат". М., 1968; Батищев Г.С. Деятельностная сущность человека как философский принцип // В кн.: Проблема человека в современной философии. М., 1969.
<**> Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. N 1, 2.
<***> Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 401.

Основы правового режима кредитной деятельности Банка России преимущественно установлены в законодательном акте, специально принятом для определения особого правового статуса Банка России и регламентирования его деятельности, - в Законе о Банке России. Нормы Закона о Банке России, а также иных законодательных актов указывают на сложный характер правовой природы кредитной деятельности Банка России. Раскроем данную правовую особенность с помощью категории "метод правового регулирования".

С одной стороны, Банк России является государственным органом банковского регулирования и банковского надзора, вследствие этого он использует императивный метод правового регулирования. В этой связи Банк России организует наличное денежное обращение в Российской Федерации, устанавливает правила осуществления расчетов, проводит государственную регистрацию кредитных организаций, выдает специальные разрешения (лицензии) на осуществление банковских операций, выполняет банковский надзор и т.д. Что касается предмета нашего исследования, то заметим следующее. Статус органа государственной власти, перед которым законодательно поставлена цель по развитию и укреплению банковской системы РФ, предполагает предоставление ему полномочий по оказанию финансовой поддержки субъектам банковской системы.

Однако, с другой стороны, Банк России представляет собой элемент банковской системы, осуществляющий банковские операции и сделки. Следствием данного признака правового положения Банка России послужила предопределенность использования им диспозитивного метода правового регулирования. Вследствие этого со стороны Банка России необходимая финансовая поддержка кредитных организаций осуществляется посредством правового института кредитования.

Кроме того, в литературе выделяется и третий метод правового регулирования в банковской сфере, именуемый комплексным методом. Данный метод объединяет в себе отдельные черты первичных методов, в силу чего он вторичен по отношению к ним <*>.

<*> См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина. М., 1999. С. 118 - 119.

В целом регулирующее воздействие Банка России характеризуется тем, что имеет правовые формы нормативных и индивидуальных актов органа государственной власти <*>, а также актов договорного характера, которые заключаются при участии Банка России в банковских операциях и сделках. Реализация государственно-властных полномочий Банка России посредством издания нормативных и индивидуальных правовых актов представляет собой прямое воздействие на предмет регулирования, а участие его в банковских операциях и сделках - косвенное воздействие. Так, например, Банк России устанавливает обязательные экономические нормативы, имеющие универсальный и общеобязательный характер (осуществляет т.н. пруденциальное регулирование). В их основе лежат государственно-властные полномочия Банка России. Вместе с тем Банк России для достижения целей своей деятельности, участвуя в договорных отношениях, использует механизмы рыночной экономики, в частности, совершая операции на открытом рынке, рефинансируя кредитные организации, проводя валютные интервенции и т.д. Это позволяет Банку России оказывать воздействие на развитие банковской системы и определять государственную денежно-кредитную политику, не нарушая запрет на вмешательство в оперативную деятельность кредитных организаций, установленный в ст. 56 Закона о Банке России <**>.

<*> В литературе нашли отражения некоторые проблемы, связанные с правовыми актами Банка России. Так, например, С.А. Иванов обращает внимание на то, что недостаточно определенный статус Банка России предопределил противоречивое положение его нормативных правовых актов в правовой системе Российской Федерации, их неадекватное соотношение с нормативными правовыми актами других органов государственной власти. Данный автор приходит к выводу, согласно которому правовая регламентация положения нормативных правовых актов Банка России нуждается в коренной переработке. Это позволит определить место нормативных актов Банка России в отечественной правовой системе, конкретизировать их предметную сферу и выработать оптимальные варианты их взаимосвязи с актами иных органов государственной власти. См.: Иванов С.А. Место нормативных актов Центрального банка в правовой системе России // Законодательство и экономика. 2002. N 11.
<**> См.: Ефимова Л. Правовая природа Центрального банка Российской Федерации // Хозяйство и право. 1995. N 5. С. 17.

Рассматривая правовой режим кредитной деятельности Банка России, необходимо выявить правовые принципы регулирования соответствующих отношений.

Как уже было ранее изложено, Банк России, реализуя свои полномочия в денежно-кредитной сфере, должен взаимодействовать с Правительством РФ. Это взаимодействие происходит в ходе разработки и проведения единой государственной денежно-кредитной политики. Исключением является функция Банка России по защите и обеспечению устойчивости рубля, выполняемая им вне зависимости от других органов государственной власти. Следовательно, кредитная деятельность Банка России осуществляется в соответствии с принципом взаимодействия с Правительством РФ. Так, например, согласно ст. 36 Закона о Банке России общий объем выдаваемых Банком России кредитов регулируется в соответствии с принятыми ориентирами единой государственной денежно-кредитной политики.

Следующий принцип коррелируется с предыдущим. Банк России является органом государственной власти, как уже ранее нами было рассмотрено, осуществляющим кредитную деятельность в рамках единой государственной денежно-кредитной политики. Соответственно, регламентирование кредитной деятельности Банка России относится к предмету государственного регулирования, а значит правомерно признание принципа государственного регулирования кредитной деятельности Банка России.

Согласно ст. 46 Закона о Банке России для достижения целей, предусмотренных этим же законодательным актом, Банк России вправе осуществлять банковские операции и сделки. Как указывалось ранее, кредитная деятельность Банка России направлена на достижение цели, определенной в ст. 3 Закона о Банке России, а именно на развитие и укрепление банковской системы РФ. Это позволяет Банку России при выполнении кредитной деятельности осуществлять банковские операции и сделки, в том числе предоставлять кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами (п. 1 части первой ст. 46 Закона о Банке России). Данное обстоятельство позволяет сформулировать принцип совершения в рамках кредитной деятельности Банка России банковских операций и сделок.

Суть банковских операций и сделок, совершаемых в ходе кредитной деятельности Банка России, заключается в предоставлении Банком России денежных средств кредитным организациям на возмездной основе для интенсификации их банковской деятельности и преодоления ими временных финансовых затруднений в отношениях с третьими лицами, возникших вследствие недостатка денежных средств. Правовыми основаниями данных действий являются договоры, заключенные в соответствии с Законом о Банке России. Наиболее наглядным примером является предоставление Банком России в рамках рефинансирования кредитов на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами (ст. 46 Закона о Банке России). Право на предоставление данных кредитов конкретизируется в Положении Банка России от 03.10.2000 N 122-П "О порядке предоставления Банком России кредитов банкам, обеспеченных залогом и поручительствами" <*>. В соответствии с п. п. 1.4 и 1.5 Банк России выдает кредиты на условиях обеспеченности, платности, срочности и возвратности, определенных в договоре на предоставление кредита Банка России. Это дает основание выявить принцип договорного характера предоставления Банком России денежных средств на возмездной основе. Данный принцип не допускает возникновение соответствующих правоотношений в властно-принудительном порядке или для решения иных задач (не соответствующих цели достижения устойчивости и стабильности банковской системы РФ).

<*> Вестник Банка России. 2000. N 54.

Договорный характер банковских операций и сделок указывает на необходимость наличия свободного волеизъявления субъектов правоотношений. Вследствие этого условия договоров, заключаемых в порядке рефинансирования, должны не только соответствовать публично-правовым интересам, удовлетворяемым Банком России, но и быть выгодны кредитным организациям. В противном случае кредитные организации не будут участвовать в подобных отношениях. Соответственно, это негативно отразится на эффективности осуществления кредитной деятельности Банка России. Данный диалектический аспект рассматриваемых отношений указывает на то, что в целях удовлетворения публично-правовых интересов в ходе кредитной деятельности Банка России необходимо учитывать и частноправовые интересы кредитных организаций. Изложенное указывает на обоснованность признания принципа осуществления кредитной деятельности Банка России при сбалансированном удовлетворении публично-правовых и частноправовых интересов.

Кредитная деятельность Банка России осуществляется на принципе единства правил на всей территории Российской Федерации. Этот принцип производен от норм двух статей Конституции РФ, согласно которым кредитное регулирование находится в ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), а также запрещено на территории России установление каких-либо препятствий для свободного перемещения финансовых средств (ст. 74 Конституции РФ).

Как уже отмечалось ранее, в федеральном законодательстве определены правовые основы кредитной деятельности Банка России, например: цели данной деятельности (установлены в Законе о Банке России), суть деятельности (выполнение функции кредитора последней инстанции для кредитных организаций и организатора системы их рефинансирования), полномочия, связанные с применением инструментов и методов денежно-кредитной политики в ходе осуществления кредитной деятельности, и т.д. Иными словами, в законодательстве ограничен круг юридически значимых действий, который Банк России вправе осуществлять в ходе своей кредитной деятельности. Это позволяет вывести очередной принцип - принцип законности, предполагающий, что только в законодательном акте устанавливается круг банковских операций и сделок, совершение которых правомерно в рамках кредитной деятельности Банка России.

В целом кредитная деятельность Банка России отличается от иных видов деятельности Банка России следующими особенностями.

Банк России посредством осуществления кредитной деятельности интенсифицирует функционирование банковской системы и предоставляет кредитным организациям возможность преодолеть временно возникшие финансовые трудности, предотвращая негативные последствия системных кризисных явлений в банковской сфере. Вследствие этого осуществление кредитной деятельности Банка России в конечном итоге нацелено на развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации. Как известно, помимо указанной цели Банк России преследует достижение и иных целей, указанных в ст. 3 Закона о Банке России. Так, например, осуществление эмиссии наличных денег, управление золотовалютными резервами Банка России и т.д., по большей части, направлено на защиту и обеспечение устойчивости рубля.

Вторую сторону в правоотношениях, в которых Банк России участвует непосредственно при осуществлении кредитной деятельности, представляют кредитные организации, зарегистрированные Банком России. Отличие заключается в том, что специфика правового положения Банка России в банковской системе Российской Федерации обусловливает вступление его в правоотношения со всеми элементами банковской системы, в число которых входят и представительства банков, зарегистрированных в иностранных государствах. Кроме того, Банк России, организуя наличное денежное обращение, воздействует на деятельность не только элементов банковской системы Российской Федерации, но и иных хозяйствующих субъектов.

Объектом кредитной деятельности Банка России являются исключительно вещные права на денежные средства, переходящие от Банка России к кредитным организациям. Объекты иных видов деятельности Банка России производны от полномочий Банка России, например по установлению правил бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации, т.е. обусловлены выполнением кредитными организациями соответствующих обязанностей. Соответственно, в первом случае предметом отношений будут являться соответствующие денежные средства Банка России, а во втором - документы бухгалтерского учета.

По своему содержанию кредитная деятельность Банка России также существенно отличается от иных видов деятельности Банка России. В рамках рассматриваемой деятельности Банк России:

<*> Применение указанных инструментов и методов денежно-кредитной политики (в частности, рефинансирования) рассматривается в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2006 год, одобрены Советом директоров Банка России 14.11.2005 // Вестник Банка России. 2005. N 65.

Безусловно, выделение кредитной деятельности Банка России имеет условный характер, т.к. все виды деятельности Банка России системно взаимосвязаны. Так, например, формулирование в ст. 3 Закона о Банке России определенной множественности целей деятельности Банка России не означает, что выполнение им некоторых полномочий ради достижения одной из целей не отразится на процессе достижения иных целей его деятельности. Кроме того, как известно, вся деятельность Банка России связана с реализацией единой государственной денежно-кредитной политики.

Таким образом, изложенное позволяет ввести в научный оборот понятие "кредитная деятельность Банка России" со следующим правовым определением. Кредитная деятельность Банка России - это направление единой государственной денежно-кредитной политики, содержание которого определяется в выполнении Банком России функции кредитора последней инстанции для кредитных организаций и организации им системы рефинансирования в целях развития и укрепления банковской системы РФ при сбалансированном удовлетворении публично-правовых и частноправовых интересов.