Мудрый Юрист

Организация коммунального кредита в 1920-е годы

Ящук Т.Ф., доцент кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, кандидат исторических наук.

В отечественной и зарубежной финансово-правовой науке возможность коммун прибегать к муниципальному кредиту рассматривалась как наиболее рациональный и удобный способ получения дополнительных ресурсов для покрытия необходимых расходов. Так, по мнению Л.А. Велихова, другие способы, к которым он относил отчуждение имущества, заблаговременное накопление фондов, безвозвратные пособия со стороны государства или вышестоящего коммунального союза, обладали серьезными недостатками <*>. Необходимость привлечения заемных средств в местные доходы была признана и советским законодательством периода новой экономической политики. Принятый в начале 1923 г. Декрет "О кредитных операциях местных Советов" <**> разрешал губернским исполкомам, а с их ведения и уездным исполкомам заключать договоры займа. Устанавливалось три вида займов: краткосрочные (заключаемые на срок до 12 месяцев), долгосрочные (свыше 3 лет) и облигационные. Займы обеспечивались всеми доходами местного бюджета, местным имуществом за исключением изъятого из гражданского оборота, согласно ГК РСФСР 1922 г. Расходы по обслуживанию займа закладывались в местный бюджет.

<*> Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999. С. 189.
<**> СУ РСФСР. 1923. N 5. Ст. 88.

Хотя законодательство не ограничивало местные Советы в выборе кредиторов, в качестве которых могли выступать российские и зарубежные государственные, кооперативные, частные учреждения и частные лица, реальная экономическая практика развивалась по пути создания специальных банковских учреждений, призванных удовлетворять потребности в коммунальном кредите. Такими учреждениями стали коммунальные банки, первые из которых были организованы в 1923 г. Коммунальные банки создавались в виде акционерных обществ, в качестве учредителей которых обязательно выступали местные советские органы.

Л.А. Велихов относил кредитную деятельность коммунальных банков акционерного типа к "общественному кредитованию", которое в советских условиях сходно с государственным кредитованием <*>. Наиболее полно этому типу соответствовал Центральный банк коммунального хозяйства и жилищного строительства (Цекобанк), образованный в начале 1925 г., учредителями которого являлись наркоматы, то есть государственные органы. К крупнейшим банкам государства относился формально считавшийся местным Московский городской банк, обладавший широкой филиальной сетью.

<*> Говоренкова Т.М. Указ. соч. С. 197.

Целью работы коммунальных банков в соответствии с законодательством объявлялось кредитование местного коммунального хозяйства, предоставление местному населению займов на строительство, обслуживание краткосрочными кредитами местных государственных, кооперативных и частных предприятий.

В 1923 г. готовится Инструкция о коммунальном кредите. Наиболее детальной регламентации подверглись долгосрочные займы. Инструкция требовала утверждения займа городским Советом (если он предназначался на городские нужды), содержала подробную роспись источников погашения, где на первое место выносились доходы от тех сооружений и предприятий, которые устраивались за счет займа. Устанавливался порядок рассмотрения жалоб за неисполнение обязательств исполкомами. Назывались меры, которые могли быть применены к недобросовестным плательщикам: временное повышение коммунальных тарифов и ставок местных налогов и сборов; введение уполномоченных или представителей заимодателя в управление предприятиями; принудительное удержание в его пользу доходов от предприятий, которые по условиям займа являлись источниками по его обеспечению, или иных определенных местных доходов <*>.

<*> ГАРФ (Государственный архив РФ). Ф. Р-4041 (Главное управление коммунального хозяйства НКВД РСФСР). Оп. 6. Д. 348. Л. 1 - 23.

В отношении краткосрочных займов Инструкция ограничилась указанием на форму кредита: он мог предоставляться в форме банковского товарного кредита под залог товаров, драгоценностей, металлов или в форме вексельного кредита <*>.

<*> Там же. Л. 24 - 29.

Облигационные займы могли выпускать только губернские и соответствующие им городские исполкомы на срок не более 4 лет. Условия реализации этих займов представлялись на утверждение НКФ и НКВД. Порядок обеспечения займа и рассмотрения жалоб был идентичен долгосрочным займам <*>. Очевидно, что для размещения облигаций требовалось посредничество коммунальных банков.

<*> Там же. Л. 30 - 34.

21 февраля 1924 г. Инструкция о порядке производства кредитных операций местных Советов была подписана тремя наркомами - НКВД, НКФ и НКЮ и ввиду особой значимости опубликована в СУ РСФСР <*>.

<*> СУ РСФСР. 1924. N 24. Ст. 231.

Рассуждая о коммунальном кредите, необходимо уточнить содержание используемой конструкции. Легальное, то есть закрепленное в законе, толкование широко применяемого и в нормативных актах, и в правовой доктрине термина отсутствовало. Из смысла советского законодательства и исходя из интерпретации соответствующих правовых норм, обнаруживаемой в научных сочинениях исследуемого периода, можно сделать вывод о двояком понимании коммунального кредита. Во-первых, таковым мог считаться только тот, получателем которого выступали органы местной власти, специально перечисленные в законе. В первую очередь такими учреждениями являлись губернские и уездные исполкомы. Хотя перечень получателей коммунального кредита в лице местных государственных учреждений неоднократно пересматривался в сторону расширения, он оставался крайне ограниченным, а содержащая его правовая норма не допускала расширительного толкования. Данный подход представляется более точным и соответствующим действовавшим правовым установлениям.

Во-вторых, коммунальным кредитом нередко назывался кредит, получателем которого выступал любой субъект гражданских правоотношений, но заемные средства направлялись на благоустройство, развитие городской инфраструктуры, строительство или ремонт жилья. Нередко в аналитических и статистических материалах, широко публиковавшихся в 1920-е годы, в категорию коммунальных кредитов включались и кредиты, полученные жилищно-арендным и жилищно-строительным товариществами, а также все суммы, выданные физическим и юридическим лицам для строительства жилья.

В этих случаях в качестве критерия для оценки кредита выдвигался именно признак его целевого предназначения, а именно использование на улучшение условий среды обитания коммуны как местного сообщества. Как правило, такие кредиты предоставлялись коммунальными банками и Цекобанком. Получателями кредитов являлись коммунальные отделы (затем отделы местного хозяйства), являвшиеся структурным подразделением исполнительного комитета уездного, губернского, областного или краевого уровня, но фактически осуществлявшие управление городским имуществом и хозяйством, а также коммунальные тресты, отдельные предприятия, задействованные в обслуживании городской инфраструктуры.

Сделанные выводы подтверждаются результатами первого опыта банковского кредитования в 1923/24 г.: 50% выданных сумм получили отделы коммунального хозяйства, 27% - коммунальные предприятия, 21% - уездные исполкомы и около 3% - губернские исполкомы <*>. Несопоставимо высокая по сравнению с губернскими исполкомами доля уездных исполкомов объясняется особенностями организации управления коммунальным хозяйством в небольших городах, где для этого не выделялось специальное учреждение, поэтому кредитополучателями выступали сами исполнительные комитеты. Основная часть полученных кредитов направлялась на восстановление и расширение коммунальных предприятий. Например, в Нижнем Новгороде кредит в 225 тыс. руб. использовался на развитие трамвайного сообщения, в Архангельске - 250 тыс. руб. - для нужд городских электропредприятий <**>.

<*> Дубровский Б. Кредитование коммунального хозяйства в 1923/24 операционном году // Советское строительство. 1925. N 2. С. 287.
<**> Там же. С. 287.

Согласно действующему законодательству коммунальные банки могли выдавать долгосрочные и краткосрочные кредиты, выпускать облигационные займы. Облигационные займы не получили распространения. Даже крупный Московский городской банк, предпринявший попытку выпустить в 1924 г. такой заем, потерпел неудачу. Причинами неуспеха называлась невыгодность условий, низкий процент, неликвидность облигаций, отсутствие интереса к их приобретению со стороны частного капитала <1>. Интересный проект выдвинул Е.В. Полюдов, начальник Управления местных финансов НКФ СССР. Он предложил выпустить облигационный заем от имени 10 - 15 городов, доказывая, что он окажется очень популярным у населения <2>. Но эта идея, как и другая - получить долгосрочный иностранный кредит на нужды местного хозяйства, остались невыполненными. В итоге сомнение в целесообразности сохранения за коммунальными банками права на выпуск облигационных займов стало преобладающим в наркомате финансов. Приводился аргумент, что "появление на денежном рынке каких-либо ценных бумаг, конкурирующих с государственными бумагами, может в значительной мере подорвать успех размещения государственных займов" <3>. В подготовленном НКФ СССР проекте Закона "О местных коммунальных банках" статья об облигационных займах была исключена, такое право сохранялось только у Цекобанка <4>.

<1> Балабан В., Шаврин В. Проблемы кредитования коммунального хозяйства // Вестник финансов. 1927. N 10. С. 31.
<2> Полюдов Е. О мерах по восстановлению местного хозяйства // Власть Советов. 1924. N 5. С. 55.
<3> РГАЭ (Российский государственный архив экономики). Ф. 7733 (Народный комиссариат финансов СССР). Оп. 3. Д. 7. Л. 40.
<4> Шиша А.А. Система местных коммунальных банков по проекту НКФ СССР // Кредит и хозяйство. 1926. С. 98.

Реально коммунальные банки не заключали заграничные и облигационные займы, они осуществляли только долгосрочное и краткосрочное кредитование. Однако даже такое существенное ограничение кредитной деятельности вызывало неоднозначные оценки, говорилось о нерациональности объединения в одном учреждении краткосрочного и долгосрочного кредитования. Поскольку коммунальные банки изначально создавались как специализированные банковские заведения, то у официальных лиц сформировалась позиция, что они должны развиваться как банки долгосрочного кредитования местного хозяйства. Сами банки, заинтересованные в получении предпринимательской прибыли, стремились предоставлять коммерческие кредиты на короткие сроки.

Еще 30 марта 1924 г. отдел инспекции Государственного банка обратился к своим филиалам с Циркуляром "О кредитной политике Госбанка по отношению к коммунальным банкам", в котором заявлял, что коммунальные банки отклоняются от своей основной задачи - обслуживание коммунальных и строительных нужд, а занимаются краткосрочным коммерческим кредитованием. Поэтому филиалам Государственного банка рекомендовалось ужесточить кредитную политику по отношению к коммунальным банкам, требовать предоставления сведений, что средства будут потрачены на строительство и коммунальные предприятия, а управляющим филиалов Госбанка рекомендовалось входить в советы названных банков <*>. На первоочередное развитие долгосрочного кредитования нацеливал коммунальные банки и наркомат финансов. Работники коммунального сектора экономики доказывали, что коммунальные банки, по характеру своей деятельности взаимодействующие с местным хозяйством, нуждающимся в любых по срочности кредитах, могут продолжать успешно работать как банки смешанного характера. Критиковались позиции сторонников насильственного и быстрого превращения коммунальных банков в банки долгосрочного кредита, а формирование гармоничной модели кредитного портфеля увязывалось с общим развитием экономики. Утверждалось, что по мере того, как в стране будет происходить реальное накопление денежных капиталов и будут расти фонды и акционерные капиталы коммунальных банков, их активы будут постепенно эволюционировать в сторону долгосрочного использования <**>. На примере деятельности не только Московского городского банка, но и ряда других крупных местных банков (например, Вологодского) доказывалось, что краткосрочные операции не отражались неблагоприятно на операциях долгосрочного кредитования <***>. Несмотря на стремление коммунальных банков сохранять самостоятельность в определении соотношения между отдельными видами кредитов, Нормальный устав коммунального банка, принятый 8 августа 1925 г., содержал норму, согласно которой не менее четвертой части основного капитала предназначалось на долгосрочные ссуды. Необходимые суммы на эти цели формировались из собственных накоплений, из перечислений государственной казны, специальных средств для поддержки жилищной кооперации.

<*> Шмеман Я.А. Еще о целях городских (коммунальных) банков // Кредит и хозяйство. 1925. N 3. С. 7.
<**> Пантелеев В. Современное положение и перспективы развития коммунальных банков // Кредит и хозяйство. 1925. N 5-6. С. 74.
<***> Шмеман Я.А. Указ. соч. С. 10.

Долгосрочные ссуды могли выдаваться: а) местным Советам на нужды коммунального хозяйства на срок не свыше 10 лет; б) коммунальным предприятиям, переведенным на хозрасчет, - на 10 лет, на жилищное строительство с залогом строений и права застройки - до 25 лет. Долгосрочным кредитом считался любой, заключенный на срок свыше 1 года. Назначение кредитов варьировалось, они шли на капитальный ремонт, строительство, другие дорогостоящие мероприятия по местному благоустройству.

Нормальный устав разрешал банкам производить все краткосрочные операции (на 6 и 12 месяцев), а также товарно-комиссионные операции. К ним относились краткосрочные операции обычного типа, то есть учет краткосрочных векселей и других срочных обязательств, выдача ссуд на срок до 6 месяцев и ссуд до востребования, товарных аккредитивов, производство товарно-комиссионных операций, купли-продажи за собственный счет права застройки, ценных бумаг и т.д.

Помимо этого, банки предоставляли краткосрочные ремонтно-строительные ссуды, в том числе целевые ссуды местным исполкомам и коммунальным предприятиям на срок не свыше 1 года, с обеспечением этих ссуд залогом имущества, налоговыми поступлениями или доходами от строений и коммунальных предприятий; целевые ссуды на срок до 18 месяцев жилищно-арендным и жилищно-строительным кооперативным товариществам, собственникам домов, всяким предприятиям, учреждениям и лицам под залог права застройки, под залог строений и под обеспечение доходами от последних. Краткосрочные операции банки осуществляли за счет принимаемых ими денежных вкладов, а также сумм, находящихся на текущих счетах.

Принуждение коммунальных банков переориентироваться на долгосрочное кредитование дало свои результаты. Так, в 1925/26 г. наблюдалось ускоренное развитие именно долгосрочного кредитования, которое возросло за бюджетный год на 250%, в то время как краткосрочные кредиты - на 45% <*>.

<*> Фокин К.Г. Городские (коммунальные) банки в 1925/26 году // Кредит и хозяйство. 1927. N 3-4. С. 124.

Кредитные ставки в 1925/26 г. составляли по обычным кредитам 12 - 15% годовых, а по целевым долгосрочным - от 6 до 10% годовых, причем отмечалось, что они несколько понизились по сравнению с предыдущим годом, что повлияло и на снижение размеров чистой прибыли <*>.

<*> Там же. С. 125.

Отдельную проблему, которая обозначилась в ходе осуществления банковского кредитования местных исполкомов, коммунальных предприятий и жилищных кооперативов составляли способы обеспечения договоров займа, а также применение мер принудительного взыскания к недобросовестным кредитополучателям. Первоначально эти отношения регламентировались нормами ГК РСФСР 1922 г. и положениями уставов банков. Нормальный устав 1925 г. разделил обеспечение и исполнение обязательств по краткосрочным и долгосрочным ссудам. В соответствии с ним по краткосрочным ссудам банки производили изъятие залога по собственному распоряжению, без всякого судебного производства.

Основные проблемы возникали, когда не исполнялись обязательства по долгосрочным кредитам. Нормальный устав устанавливал, что заложенные имущества могут отчуждаться с переводом долга банка на нового владельца. При неуплате заемщиком взносов, когда залогом выступало строение или право застройки, банк продавал имущество с публичных торгов. По совершении продажи правление банка сообщало надлежащему органу власти или нотариусу о выдаче покупателю соответствующего акта на приобретенное им здание или право застройки. Если торги оказывались несостоявшимися, то имущество оставалось за банком.

Особой неопределенностью отличалась ситуация, когда заемщиками выступали не частные лица, а местные Советы или строительные кооперативы. От местных Советов кредитор нередко стремился получить и получал в качестве залога муниципализированное имущество. Сведения о возникающих спорах по поводу требований залога или его последующего отчуждения поступали в Главное управление коммунального хозяйства НКВД, прокуратуру, Наркомат юстиции. Так, в июне 1923 г., то есть в период становления коммунальных банков, разъяснения по этому вопросу представил А.Г. Гойхбарг, член коллегии Наркомюста, заведующий отделом законодательных предположений и кодификации этого Наркомата. Он подтвердил, что исполкомы ни при каких условиях не могут закладывать находящееся в их ведении муниципализированное имущество, кроме негодного и устаревшего. Эти сделки признаются недействительными как противоречащие законодательству <*>. Учитывая, что среди государственных учреждений получателями кредитов чаще всего выступали коммунальные отделы, в специальной Инструкции Наркомата финансов, изданной в 1926 г., разъяснялось, что предметом залога в данном случае может выступать только доход от коммунальных строений и предприятий <**>.

<*> ГАРФ. Ф. 4041. Оп. 6. Д. 358. Л. 125.
<**> Еженедельник советской юстиции. 1926. N 43. С. 1243.

Особым порядком решался вопрос в случае неисполнения заемных обязательств рабочими и общегражданскими строительными кооперативами, которые испытывали большую потребность в долгосрочных кредитах. Сначала кооперативы пытались предложить в качестве обеспечения кредита залог строения или права застройки. Но Постановление ВЦИК от 19 августа 1924 г. "О жилищной кооперации" запрещало общегражданскому жилищно-строительному кооперативному товариществу закладывать строения и право застройки частным лицам. А смешанные акционерные общества, к которым относились коммунальные банки, приравнивались к частным юридическим лицам <*>. Кроме того, частные лица не могли обращать взыскание на строения и право застройки, принадлежащие рабочим и общегражданским жилищно-строительным кооперативным товариществам. Поставленные в такие условия коммунальные банки не стремились к кредитованию кооперативного жилищного строительства. Поэтому проблема была решена следующим образом. Во-первых, как уже отмечалось, банки обязывают осуществлять долгосрочное кредитование из специально создаваемых для этого фондов. Во-вторых, положения Нормального устава стали трактоваться таким образом, что в отношениях со строительными кооперативами банк выступает не как частное, а как государственное предприятие.

<*> Вольман И.С. Нормальный устав коммунальных банков // Кредит и хозяйство. 1926. N 8-9. С. 210.

Высказываемые юридической общественностью и практическими работниками предложения провести систематизацию кредитного законодательства с целью преодолеть обнаружившиеся коллизии в законах, составить единый кредитный свод не получили дальнейшего развития.

Рассматривая проблему коммунальных кредитов, целесообразно более подробно остановиться на коммунальном кредите в узком понимании, то есть рассмотреть те случаи, когда его получателями выступали местные Советы.

Впервые кредитные права местных Советов устанавливались в Декрете 1923 г. Однако уже в 1925 г. в наркомате финансов крепнет убеждение, что Закон о кредитных операциях местных Советов и соответствующая Инструкция устарели <*>. В первую очередь это было связано с доведением местных бюджетов до низового уровня, курсом на укрепление городских и волостных бюджетов, тогда как действующий Декрет 1923 г. предоставлял самостоятельное право на заключение займов только губернским исполкомам. Новый Декрет "О кредитных операциях местных Советов" был принят в 1926 г., а конкретизирующий его положения Закон "Об условиях и порядке заключения займов местными Советами" - в конце 1928 г. <**>.

<*> РГАЭ. Ф. 7733. Оп. 3. Д. 1089. Л. 95 - 97.
<**> СУ РСФСР. 1929. N 3. Ст. 32.

Новые законодательные акты называли прежние виды займов: краткосрочные, долгосрочные, облигационные. Они подтверждали свободу местных органов в выборе кредиторов. По аналогии с ранее действующими нормами определялись способы обеспечения обязательств. Вместе с тем изданные в иных условиях законы отразили переход к многоуровневой системе местных бюджетов, то есть право на заключение займов получили все местные Советы, включая сельские, имевшие собственный бюджет. Впервые строго регламентировалась целевая направленность займов: краткосрочные предназначались на увеличение наличных средств, заготовку необходимых предметов (учебников, канцелярских принадлежностей и т.п.); долгосрочные - на финансирование мероприятий по развитию местного хозяйства. В любом случае займы не могли использоваться для покрытия бюджетного дефицита.

Сроки займов определялись следующим образом: краткосрочные заключались на период 6 мес., а в случае их использования на приобретение учебников, медикаментов и т.д. - на 12 мес. Долгосрочные займы до 5 лет могли заключать любые местные Советы, но уездным, районным, волостным, городским и сельским Советам требовалось разрешение вышестоящего советского органа.

По величине заимствования строгие ограничения устанавливались только для краткосрочных займов, причем в Законах 1926 и 1928 г. эти вопросы решались несколько по-разному. По Закону 1926 г. размер краткосрочного займа независимо от срока погашения (6 или 12 месяцев) не мог превышать 1/6 общей части годовой суммы доходов местного бюджета, а для волостных и сельских бюджетов - 1/12 их части. Нарушение этих границ допускалось только с санкции вышестоящего Совета. Общий объем всех займов, заключенных Советом, не мог превышать 1/3 бюджета, в противоположном случае требовалось согласие СНК РСФСР.

Закон 1928 г. установил более жесткие пределы величины краткосрочных займов: она не могла превышать 1/12 доходной части бюджета. Долгосрочные займы по общему правилу ограничивались 10% годового бюджета. В случаях, когда исполком, имея непогашенный заем, желал заключить новый, но его предполагаемая сумма вместе с величиной предыдущего займа превышала 10%, требовалась санкция наркомата финансов. Принципиально новой являлась норма, введенная в 1928 г., о праве вышестоящих Советов предоставлять гарантии на покрытие займов нижестоящих советских органов. Таким образом, во-первых, облегчались условия заключения займов низовыми Советами, которые, как правило, имели маломощные бюджеты и вызывали осторожность и недоверие у кредиторов, во-вторых, усиливало регулирующую роль бюджетов определенного уровня.

Суммы, необходимые на погашение займа, закладывались в местный бюджет. Все споры по неисполнению обязательств и по принудительному взысканию решались в судебном порядке. Хотя местные Советы могли кредитоваться в любых допускаемых законом учреждениях и у частных лиц, они предпочитали пользоваться услугами коммунальных банков.

Можно полагать, что система коммунального кредита в 1920-е годы находилась еще в стадии становления, однако уже в 1927 г. она подвергается серьезной реорганизации. Усиливается государственное регулирование банковской деятельности. Искусственно понижаются ставки банковских кредитов. Коммунальные банки переориентируют исключительно на долгосрочное кредитование.

Начавшаяся реформа с трудом воспринималась сознанием коммунальных работников. Складывается впечатление, что многие из них не вполне представляли всю серьезность намерений политического руководства государства, усматривая в них продолжение прежнего курса на первоочередное развитие долгосрочного кредитования. Например, участники Второго Всесоюзного съезда городских коммунальных банков, разделяя озабоченность Правительства по поводу привлечения средств в жилищное строительство и городское благоустройство, предлагали совершенно противоположные способы решения проблемы. По их мнению, коммунальные банки могли гораздо успешнее осуществлять кредитование местного хозяйства, если им будет полностью передано кассовое исполнение местного бюджета, прием всех налогов и сборов. Доказывалось, что "чрезвычайно желателен" выпуск облигационных коммунальных займов, а также "привлечение в жилищное строительство частного капитала" и "использование иностранного капитала в коммунальном хозяйстве" <*>. Очевидно, что высказываемые предложения не только не соответствовали, но и прямо противоречили политической стратегии государства.

<*> Второй Всесоюзный съезд городских и коммунальных банков (12 - 16 июня 1928 г.) // Кредит и хозяйство. 1928. N 6-7. С. 92.

Изменения банковской и кредитной политики отразил новый Нормальный устав коммунального банка, принятый 21 июля 1928 г. Наиболее подробно он регламентировал долгосрочное кредитование, направленное на коммунальное хозяйство, жилищное строительство, развитие местной промышленности, культурно-бытовое благоустройство. Максимальный срок таких договоров мог достигать 25 лет. Кредиты выдавались местным Советам, предприятиям, переведенным на хозрасчет, жилищным кооперативам и т.д.

Кредитно-банковская реформа завершилась запрещением коммерческого кредитования, реорганизацией кредитно-банковского сектора экономики, упразднением большинства акционерных банков и созданием ограниченного числа банков целевого долгосрочного кредитования.