Мудрый Юрист

Бюджет в составе казны: за и против

Д.Л. КОМЯГИН

Д.Л. Комягин, доцент кафедры финансового права ГУ-ВШЭ, канд. юрид. наук.

В настоящее время в Российской Федерации порядок привлечения к ответственности государства за убытки, причиненные незаконными действиями его органов или должностных лиц, урегулирован статьями 1069 - 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

В соответствии с ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. От имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Таким образом, для обозначения участия в гражданских правоотношениях публично-территориальных образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований), ввиду множественности субъектов, представляющих в Российской Федерации государство, используется такая терминологическая конструкция, как казна. Еще раз повторюсь, в соответствии со статьей 1071 ГК РФ, финансовый орган выступает от имени казны, то есть казна здесь представляется неким субъектом, участвующим в гражданском обороте. Можно в этой связи далее использовать понятие государство-казна для тех случаев, когда под казной подразумевается субъект правоотношений.

Однако анализ иных норм ГК РФ показывает, что там казна представляет собой скорее объект, нежели самостоятельного субъекта правоотношений. В этом заключается первая из коллизий, рассматриваемых в данной статье и связанных с гражданско-правовым регулированием участия государства (муниципальных образований) в правоотношениях по возмещению убытков (ущерба) от действий его органов и должностных лиц.

Например, в соответствии со статьей 214 ГК РФ, государственная или муниципальная казна представляет собой средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. То есть казна понимается как некий имущественный комплекс, объект правоотношений, и для обозначения такого понимания казны будет употребляться обозначение "казна-имущество".

Вышеупомянутая статья 1071 ГК РФ отсылает к статье 125 ГК РФ, устанавливая, что от имени казны могут выступать уполномоченные законом органы. Однако статья 125 ГК РФ не содержит понятия казны, а говорит об участии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. То есть смысловое толкование статьи 125 ГК РФ показывает, что казна отождествляется с соответствующим публично-территориальным образованием (Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием), и это опять входит в противоречие с содержанием статьи 214 ГК РФ.

Темой данной статьи является анализ обоснованности наличия в составе казны "бюджета" как его составной части. Здесь мы имеем дело с заимствованием ГК РФ одной из базовых категорий финансового права, выполненным без надлежащего осмысления сущности этой категории. Дело в том, что в настоящее время существуют по крайней мере четыре ипостаси, в которых выступает бюджет, но ни одно из пониманий бюджета не отождествляет его с имуществом. ГК РФ, напротив, использует понятие бюджета как тождественное публичному имуществу, выраженному в денежных средствах.

Когда речь идет о составлении, принятии и исполнении бюджета, он понимается как финансовый план государства. Одновременно чаще всего под бюджетом понимается форма образования и расходования государственного фонда денежных средств, за счет которых покрываются государственные расходы. И, наконец, "с третьим значением термина "бюджет" мы сталкиваемся в связи с его официальным оформлением <*>. Финансовый план государства не является проектом бюджета, пока он не утвержден представительным органом власти. В этом случае под бюджетом понимается уже закон. Можно представить бюджет в виде некоего непрерывно текущего информационного потока о меняющихся полномочиях участников бюджетного процесса <**>.

<*> Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: Юридическая литература, 1971. С. 16.
<**> См. подробнее: Комягин Д.Л. Что такое бюджет: план или фонд? // Бюджет. 2005. N 2. С. 34 - 36; Комягин Д.Л. Правовая природа бюджетных средств: деньги, обязательства или информация? // Финансы. 2005. N 8. С. 22 - 24.

Путаница, связанная с отождествлением бюджета с имуществом, а казны - то с субъектом, то с объектом имущественных прав, усугубилась после принятия Федерального закона от 27 декабря 2005 N 197-ФЗ, которым в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) была введена глава 24.1, регулирующая исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Статьей 242.2 БК РФ установлено, что исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации (субъекту Российской Федерации, органу местного самоуправления) о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации (казны субъекта Российской Федерации, местной казны) осуществляется Минфином России (или финансовым органом субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления) за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете

Таким образом, ответственность по искам к Российской Федерации о взыскании за счет государственной казны Российской Федерации несет Минфин России за счет выделенных ему законом о бюджете ассигнований. Иначе говоря, вся государственная казна Российской Федерации, которая представляет собой колоссальный имущественный комплекс, свелась к строчке в бюджетной росписи, соответствующей ассигнованиям, выделенным Минфину России на оплату определенного рода судебных решений. Легко увидеть, что в БК РФ речь идет и не о государстве-казне.

Анализ выносимых во множестве судебных решений о взыскании за счет бюджетов Российской Федерации позволяет отметить еще одну коллизию. Взыскание за счет бюджета денежных средств по неисполненным договорным обязательствам бюджетных учреждений вовсе не означает взыскания за счет казны. Такие судебные решения, согласно статьям 242.3 - 242.5 БК РФ, оплачиваются за счет средств, выделенных соответствующим бюджетным учреждениям (не за счет Минфина России или финансового органа субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления).

Уместно вспомнить, что в соответствии со статьей 214 ГК РФ средства бюджета являются составной частью соответствующей казны. Однако логика БК РФ и ГК РФ вступают в противоречие. Согласно БК РФ судебное решение о взыскание за счет бюджета не означает взыскания за счет казны, и наоборот, взыскание за счет казны не может быть исполнено как взыскание за счет бюджета. Очевидно, в ГК РФ и БК РФ ведется речь о разной казне и разных бюджетах. Согласно БК РФ казна - лишь знак, символ, обозначающий, за счет какого источника (кода бюджетной классификации) следует оплачивать судебное решение. Здесь мы сталкиваемся еще с одним, третьим смыслом, вкладываемым в термин "казна". Казна, согласно ГК РФ, - либо публично-территориальное образование, либо определенное имущество соответствующего публично-территориального образования.

В то же время и убытки (ущерб), взыскиваемые за счет казны, и взыскиваемая за счет бюджета задолженность бюджетных учреждений подлежат оплате с единого счета бюджета, на котором учтены как средства, выделенные Минфину России, так и всем иным распорядителям и получателям средств федерального бюджета.

Таким образом, суд, вводя в резолютивную часть символы "казна", "бюджет", на самом деле определяет источник оплаты данных решений согласно экономической и ведомственной бюджетной классификации Российской Федерации. На самом же деле и те и другие судебные решения исполняются в любом случае за счет бюджета. Следует заметить, что согласно статье 114 Конституции Российской Федерации разработка и обеспечение исполнения федерального бюджета являются исключительной компетенцией исполнительной власти. Суд, в рамках своей компетенции, может установить лишь характер возникновения задолженности публично-территориального образования (договорные обязательства, возмещение ущерба от незаконных действий, обязательства из государственного долга, обязательства при отсутствии вины и др.).

Первым выводом, вытекающим из приведенных выше рассуждений, является необходимость ревизии и пересмотра норм ГК РФ, касающихся определения и участия в гражданском обороте государственной и муниципальной казны, которая, по мнению автора, является не более чем публичным имуществом. Следующий вывод - необходимость исключения из состава казны правовой и экономической категории "бюджет", который имуществом не является.