Мудрый Юрист

"Круглый стол" "о проблемах законодательного регулирования имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления"

город Москва

14 июня 2006 года

РЕЗОЛЮЦИЯ

Участники Круглого стола отмечают, что с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131), а также Федерального закона от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Федеральный закон N 199) установлен порядок формирования муниципального имущества, включая его разграничение между уровнями публичной власти, а также между муниципальными районами, поселениями и городскими округами. Для реализации указанного порядка не требуются дополнительные нормативные правовые акты Правительства РФ.

В настоящее время основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое регулирование отношений собственности, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. Не менее важное значение для формирования муниципальной собственности имеет разграничение имущественных комплексов между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями.

Постоянные изменения, вносимые в федеральное законодательство, не позволили муниципалитетам своевременно провести инвентаризацию и составить перечни передаваемого в собственность РФ и субъектов РФ имущества в соответствии с решаемыми муниципалитетам вопросами местного значения.

Процесс передачи имущества в собственность поселений и муниципальных районов значительно замедлило и затруднило несвоевременное и неполное законодательное регулирование порядка безвозмездного перераспределения имущества между муниципальными образованиями на федеральном и региональном уровнях.

Так, не все субъекты Российской Федерации включили в свои законы о порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений органами местного самоуправления муниципальных районов (в переходный период) соответствующие перечни имущества. При этом внесение изменений в эти законы может быть осуществлено не позднее чем за три месяца до начала следующего финансового года. Решение этой проблемы возможно без дополнительного законодательного регулирования - посредством разъяснения применения норм части 11.1 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Вместе с тем анализ правоприменительной практики выявил необходимость дальнейшего правового регулирования порядка разграничения имущества между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями с тем, чтобы подготовить предложения по внесению необходимых изменений в порядок разграничения имущества, установленный Федеральным законом N 199.

Кроме того, необходима разработка Минрегионом России и Минэкономразвития России с участием заинтересованных министерств и ведомств методических рекомендаций (отраслевых нормативно-правовых актов) для отнесения объектов имущества, с учетом их целевого назначения и на основании установления определенного комплекса критериев (признаков), к тому или иному виду публичной собственности, а также собственности муниципальных образований разного типа.

По мнению ряда представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, ученых и специалистов, "закрытый" перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, созданию эффективных условий для развития малого и среднего предпринимательства.

Вместе с тем проблема обеспечения предприятий малого и среднего бизнеса зданиями и помещениями может быть решена путем создания в этих целях фонда муниципального имущества, высвобождаемого в результате перепрофилирования объектов собственности. Этот вопрос требует проработки и законодательного урегулирования, как и ряд других вопросов имущественных отношений в муниципальных образованиях.

Так, положения Федерального закона N 131 требуют принятия специального федерального закона, устанавливающего особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества. Этот федеральный закон должен быть разработан с учетом практики формирования муниципального имущества и повышения эффективности его использования в переходный период.

Попытки решения указанных вопросов реализовались путем внесения в Государственную Думу в качестве законодательных инициатив ряда законопроектов, которые рассмотрены на Круглом столе.

Авторами законопроектов предлагается установить "открытый" перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, привести перечни имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, в соответствие с вопросами местного значения, дополнить перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, имуществом, предназначенным для обеспечения жителей поселений услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания и другими услугами.

Однако муниципальное образование является публично-правовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач. В связи с этим "закрытый" перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, должен определяться только в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным статьями 14 - 16 Федерального закона N 131.

Кроме того, установление в Федеральном законе N 131 "закрытого" перечня муниципального имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения поселений и муниципальных районов (городских округов), необходимо для обоснованного разделения муниципального имущества между различными типами муниципальных образований.

При этом важно иметь в виду, что предоставление населению общественных услуг государственными и муниципальными учреждениями или предприятиями должно осуществляться только в тех случаях, когда частный сектор экономики по различным причинам не может оказывать эти услуги эффективно.

Таким образом, отказ от установления "закрытого" перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, противоречит концепции Федерального закона N 131. При этом законодатель применил принцип эффективности использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, для решения тех или иных вопросов местного значения. Реализация этого принципа в значительной мере зависит от применения обеспечивающих качественное предоставление услуг населению организационно-правовых форм организаций, за которыми закрепляется муниципальное имущество.

Однако данная проблема не может быть решена однозначно. Так, Федеральный закон N 199 дополнил статью 50 Федерального закона N 131 положением, согласно которому в собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами. Следовательно, в собственности муниципальных образований может находиться не только имущество, установленное статьей 50 Федерального закона N 131.

Реализация концептуального подхода, примененного при разграничении полномочий между органами публичной власти, требует обеспечения решения органами местного самоуправления вопросов местного значения соответствующими финансовыми и материальными ресурсами. Это предполагает, что вопросам местного значения, установленным статьями 14 - 16 Федерального закона N 131, должно соответствовать имущество определенного целевого назначения, установленное статьей 50 этого Федерального закона, при условии реализации принципа его эффективного использования.

Предложение авторов законопроектов о том, чтобы в собственности поселений могло находиться имущество, предназначенное для обеспечения жителей поселений услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, обосновывается необходимостью сохранения муниципальных унитарных предприятий и учреждений для оказания вышеназванных услуг населению. Однако это означает наличие в муниципальной собственности объектов рыночной инфраструктуры, что противоречит концепции Федерального закона N 131 и может препятствовать развитию малого и среднего бизнеса в муниципальных образованиях. Вместе с тем содействие органов местного самоуправления деятельности частных организаций по предоставлению населению услуг связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания может выражаться в обеспечении инфраструктурных условий для функционирования этих организаций.

Очевидно, что проблемы, связанные с формированием муниципальной собственности и совершенствованием имущественных отношений, требуют дальнейшего изучения и законодательного урегулирования. Необходимо их постепенное решение на основе достижения общественного согласия между органами публичной власти всех уровней и населением. При этом основными принципами следует считать необходимость повышения эффективности использования муниципального имущества и улучшение качества обслуживания населения.

На основании вышеизложенного представителями профильных министерств было высказано мнение о необходимости рекомендовать Государственной Думе отклонить рассмотренные на Круглом столе проекты федеральных законов.

Заслушав и обсудив доклады и сообщения, рассмотрев представленные материалы, участники Круглого стола рекомендуют Государственной Думе РФ и Правительству РФ:

продолжить законопроектную работу в направлении совершенствования имущественных отношений в муниципальных образованиях, а также улучшения организационного обеспечения деятельности по разграничению имущества между уровнями публичной власти и муниципальными образованиями разного типа на основе анализа правоприменительной практики по реализации Федеральных законов N 131 и N 199:

Участники Круглого стола рекомендуют Правительству РФ:

поручить Минрегиону России и Минэкономразвития России разработать с участием заинтересованных министерств и ведомств методические рекомендации (отраслевые нормативно-правовые акты) для отнесения объектов имущества, с учетом их целевого назначения и на основании установления определенного комплекса критериев (признаков), к тому или иному виду публичной собственности, а также собственности муниципальных образований разного типа.

Рассмотрев представленные законодательные инициативы, регулирующие имущественные отношения в муниципальных образованиях, участники Круглого стола предлагают:

Комитету Государственной Думы по вопросам местного самоуправления рассмотреть указанные законодательные инициативы с учетом состоявшегося обсуждения на Круглом столе.