Мудрый Юрист

Бюджетная реформа и совершенствование юридической техники бюджетного законодательства

Кудряшова Е.В., старший преподаватель кафедры финансового права Финансовой академии при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.

Бюджетная реформа, проводимая в настоящее время в России, предполагает совершенствование бюджетной системы в целом и отдельных ее институтов. В рамках бюджетной реформы издан целый ряд программных документов, среди которых: Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах, одобренная Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. N 862; Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N 584; Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249. Все эти документы определяют суть проводимых реформ. Вносимые на основе программных документов изменения и дополнения в Бюджетный кодекс весьма значительны и в ряде случаев в корне меняют бюджетное устройство Российской Федерации. Однако при всей важности каждого из шагов бюджетной реформы слишком мало внимания уделяется форме: юридической технике норм бюджетного законодательства.

Основным источником бюджетного законодательства является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Нормы Бюджетного кодекса имеют приоритет над нормами иных некодифицированных актов, и их формулировки заслуживают особого внимания со стороны законодателя. В случае противоречия между Бюджетным кодексом и иными нормативными правовыми актами, в том числе иными федеральными законами, применяется Бюджетный кодекс (статья 2 БК РФ). К сожалению, Бюджетный кодекс Российской Федерации далек от эталона нормативного регулирования с точки зрения юридической техники. За период действия Бюджетного кодекса Российской Федерации был выявлен целый ряд проблем применения его норм на практике, и немалое место среди этих проблем занимают проблемы юридической техники воплощения воли законодателя в правовые нормы, которые в последующем реализуются в конкретных правоотношениях.

Нормы Бюджетного кодекса РФ недостаточно ясно формулируют принятую для права модель правоотношений, содержанием которых являются права и обязанности. Приведем пример из судебной практики применения статьи 112 Бюджетного кодекса РФ. Часть 2 статьи 112 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что "если при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации нарушается хотя бы один из параметров, указанных в статье 111 Кодекса, и при этом субъект Российской Федерации не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, уполномоченный на то орган государственной власти Российской Федерации может применить следующие меры: назначить проверку исполнения бюджета субъекта Российской Федерации; передать исполнение бюджета субъекта Российской Федерации под контроль Министерства финансов Российской Федерации; принять иные меры, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации". Таким образом, законодатель не определил, является ли правом или обязанностью уполномоченного органа государственной власти, в частности, передача исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Министерства финансов Российской Федерации. При попытке предъявить требования на основании статьи 112 Бюджетного кодекса вопрос о том, устанавливает ли статья 112 Бюджетного кодекса РФ права или обязанности уполномоченного органа, решался в судебном заседании по усмотрению суда. В Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 14 мая 2002 г. N КГ-А40/2885-02 суд установил, что "такой вопрос, как передача исполнения бюджета субъекта Российской Федерации при нарушении первым параметров, предусмотренных статьей 111 Бюджетного кодекса Российской Федерации, под контроль Министерства финансов РФ уполномоченным на то органом государственной власти, каковым в данном случае является Правительство Российской Федерации, является правом последнего, а отнюдь не его обязанностью". Правовая норма, которая оставляет на усмотрение суда вопрос о том, что является правом, а что обязанностью государственного органа, недопустима в области бюджетного законодательства.

Проблема формулировки правовых норм изучалась в теоретической литературе, где был сделан вывод о том, что экономические законы и показатели требуют переведения их на язык юридических категорий. "Перевод решения при формировании модели поведения заключается в том, что определяются права и обязанности участников правоотношения, осуществление которых призвано обеспечить реализацию модели. Такое опосредованное выражение в праве требований экономических и иных законов несравненно сложнее, чем простое включение в норму права экономического или технического решения" <*>. В Бюджетном кодексе Российской Федерации, к сожалению, не сформулированы должным образом права и обязанности, что является необходимым условием для регулирования соответствующих правоотношений и применения норм кодекса судами.

<*> Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М.: Юридическая литература, 1974. С. 67.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации содержится значительное количество норм технического характера, достаточно трудных для применения на практике и при разрешении конфликтов (нормативы, процедуры и т.д.). Законодатель в нормах Бюджетного кодекса, к сожалению, не учел богатую практику и исследования ученых-правоведов советского периода, где раскрывалась проблематика "технических норм".

Технические нормы в правовой науке определяются как нормы, предопределенные объективными законами природы, правила, которые соблюдает человек в отношении к окружающему материальному миру <*>. Технические нормы представляют собой способы и приемы воздействия человека на окружающий мир. Технические нормы связывают субъект (людей, организации и т.д.) с объектами материального мира (отчетность, нормативы, документы и т.д.), которые не являются субъектами. В то же время сфера действия права - это регулирование отношений субъектов. Государство придает юридическую силу техническим нормам только в том случае, если их соблюдение затрагивает интересы всего общества или определенных социальных групп. В результате придания юридической силы определенным техническим нормам появляются правовые нормы с техническим содержанием. В качестве упрощенных примеров обычно приводятся требования к качеству и количеству, правила эксплуатации и т.д. <**> Технические нормы вплетаются в канву правоотношений за счет установления обязанностей одних субъектов соблюдать некие технические нормы и наделения правами других субъектов требовать соблюдения соответствующих технических норм. Бюджетный кодекс РФ не учитывает данной особенности юридических норм с техническим содержанием и всего лишь констатирует определенные положения. Например, в статье 131 БК РФ указано, что особенности расчета дотаций определяются методикой распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Однако Бюджетный кодекс не устанавливает четко права требовать соблюдения тех или иных технических норм.

<*> Сиротин А.С. Взаимодействие правовых и технических норм в социалистическом обществе // Труды ВЮЗИ. Том 61. Теоретические вопросы реализации норм права / Отв. ред. И.С. Шакарян. М., 1978. С. 152 - 159.
<**> В качестве иллюстрации в работе А.С. Сиротина приводятся технические нормы о порядке эксплуатации и ремонта радиотехники: "Так, специалист в области радиотехники может произвести ремонт телевизора, реализуя при этом множество технических норм, не вступая в правоотношения. Но ателье, принимая от населения аналогичные радиосредства, реализуют те же технические нормы (в процессе ремонта радиосредств используются те же нормы, содержащиеся в технических стандартах), не иначе как через правоотношения, поскольку речь идет о выполнении договора подряда на производство технических работ".

Бюджетный кодекс Российской Федерации оказался также буквально напичкан излишне подробными техническими нормами, которые утяжеляют кодифицированный акт и делают невозможным его применение. Для того чтобы оптимально организовать регулирование финансовых отношений вообще и бюджетных отношений в частности, важно выделить из обширного круга технических и финансово-экономических норм ту группу, которая имеет непосредственное отношение к финансовым правоотношениям <*>. Таким образом, не все, а лишь наиболее важные технические нормы могут быть включены непосредственно в нормы закона. Кодифицированный акт обычно предполагает минимальное содержание технических норм в его тексте. Точное определение всех действий и процедур называется регламентацией. Регламентирующие нормы обычно не включаются в кодифицированные нормативные акты и содержатся в отдельных нормативных актах, изданных во исполнение кодифицированного акта, в частности Бюджетного кодекса Российской Федерации.

<*> Ровинский Е.А. Финансовые правоотношения в период развернутого строительства коммунизма // Ученые записки ВЮЗИ. Вып. 9 "Вопросы советского финансового и государственного права". М., 1960. С. 14.

Норма закона любой отрасли права направлена на то, чтобы урегулировать те или иные отношения с помощью распределения прав и обязанностей между субъектами, а также на то, чтобы предложить оптимальный вариант разрешения конфликта интересов. Значительное количество норм Бюджетного кодекса Российской Федерации на сегодняшний день не выполняют в полной мере указанных функций. В особенности большинство норм Бюджетного кодекса РФ непригодны для применения при возникновении спора между субъектами о правах и обязанностях. "Простое придание тому или иному экономическому или техническому решению формы нормативного акта ни в какой мере не гарантирует эффективного воздействия на содержание отношений" <*>. К сожалению, законодатель пошел по наиболее легкому пути описания неких объективных явлений, причем без отсева излишних регламентирующих норм. Очевидно, Бюджетный кодекс Российской Федерации требует серьезной доработки с целью упростить применение его норм на практике.

<*> Халфина Р.О. Право как средство социального управления. М.: Наука, 1988. С. 177.