Мудрый Юрист

О сфере действия решений конституционного суда России по делам о нормоконтроле

Кальяк А.М., преподаватель кафедры теории государства и права, международного права Новосибирского юридического института ТГУ.

Итоговые решения Конституционного Суда России "имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов" <*>.

<*> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ" // Российская газета (далее - РГ). 1998. 30 июня.

Это утверждение относится в первую очередь к решениям Конституционного Суда России, признающим законодательные акты неконституционными. По сфере действия решение Суда тождественно нормативному правовому акту, в отношении которого оно было вынесено. Такое правовое последствие решений вытекает из самой идеи проверки конституционности законодательства органами конституционного правосудия.

Статья 87 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" <*> (далее - ФКЗоКС) расширяет границы действия итоговых актов этого суда. Согласно этой статье решение о неконституционности правового акта распространяется на нормативные акты либо договоры, основанные на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре либо воспроизводящие их или содержащие такие же положения, какие были признаны неконституционными (часть 2), нормативные акты либо договоры, содержащие такие же положения, какие были признаны неконституционными (часть 3), нормативные акты, аналогичные признанному неконституционным, или аналогичные договоры (часть 5 названной статьи).

<*> См.: РГ. 1994. 23 июля; 2001. 20 декабря; 2004. 9 июня; 2005. 9 апреля.

По свидетельству М.И. Байтина, эти нормативные положения в течение ряда лет фактически не применялись, поскольку руководство страны не проявляло должной политической воли к принятию мер для реализации решений Конституционного Суда по отдельным регионам в масштабах Федерации <*>. Но имеет ли эта статья перспективу реализации с юридической точки зрения?

<*> Байтин М.И. О юридической природе решений Конституционного Суда РФ // Государство и право. 2006. N 1. С. 8 - 9.

В основе статьи 87 ФКЗоКС лежит идея исключения из законодательства всех правовых актов, аналогичных признанным Судом неконституционными. Правоприменительным органам, входящим в число адресатов этой статьи, запрещено применять такие правовые акты. Если последние не будут отменены соответствующими органами по истечении шести месяцев с момента опубликования решения Конституционного Суда РФ, они должны быть признаны судами недействительными по обращению компетентных государственных органов и должностных лиц. Однако, как указал Конституционный Суд России, судебные решения, принятые во исполнение части 5 ст. 87 ФКЗоКС, не являются обязательным элементом механизма исполнения его решений <*>. Следовательно, правовые акты, аналогичные признанным неконституционными, недействительны в силу решения органа конституционного правосудия, хотя и не были в нем названы. С этим можно согласиться, если нормы, содержащиеся в признанных неконституционными и в аналогичных им актах, являются одинаковыми по содержанию.

<*> См.: п. 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2001 г. N 65-О "По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан" // РГ. 2001. 16 мая.

Такое толкование закона допускается в литературе <*>, но представляется спорным с точки зрения регионов Российской Федерации. Как отмечает директор Воронежского института регионального законодательства Т.Д. Зражевская, положение ч. 2 ст. 79 ФКЗоКС, согласно которому решение Конституционного Суда России не требует подтверждения другими органами и должностными лицами, реально действует только для конкретного конституционно-правового спора. Такого "автоматизма" не может быть в отношении аналогичных законов, принятых в других субъектах Российской Федерации <**>.

<*> На это указывает Т.Г. Морщакова при комментировании ст. 87 ФКЗоКС (см. ее работу: Российское правосудие в контексте судебной реформы. М., 2004. С. 111).
<**> Зражевская Т.Д. Эффективность реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации в субъектах Российской Федерации // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Материалы Всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.) / Под ред. М.А. Митюкова и др. М., 2001. С. 118.

Можно выделить несколько аргументов против расширения сферы действия решений Конституционного Суда РФ.

Согласно ст. 74 ФКЗоКС конституционность правовых актов оценивается Судом с учетом их места в правовой системе. Интересный пример в этом отношении представляет собой Постановление Конституционного Суда, в котором была установлена неконституционность пункта 4 ч. 2 ст. 384 УПК РСФСР. В то же время в мотивировочной части решения было отмечено: "Вместе с тем законодатель... в ходе дальнейшего совершенствования законодательства вправе выбрать и иную, в том числе не известную действующему регулированию, систему процедурных правил, которая обеспечивала бы достижение целей защиты прав граждан от судебных ошибок. Не исключено, что при введении или развитии каких-либо процессуальных институтов, которые будут компенсировать недостатки положений пункта 4 части второй статьи 384 УПК РСФСР, данная норма может получить новое звучание в будущем уголовно-процессуальном законодательстве ДАЖЕ В ПРЕЖНЕЙ ЕЕ РЕДАКЦИИ (выделено мной. - А.К.). ...Такой вывод следует из того, что Конституционный Суд РФ, руководствуясь частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", оценивает соответствие Конституции РФ оспариваемых правовых норм в их системе, т.е. исходя из систематического толкования, имея в виду, что конституционное содержание соответствующих правовых институтов может быть обеспечено совокупным результатом действия норм права" <*>.

<*> См.: п. 9 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1996 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности пункта 5 части второй статьи 371, части третьей статьи 374 и пункта 4 части второй статьи 384 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан К.М. Кульнева, В.С. Лалуева, Ю.В. Лукашова и И.П. Серебренникова" // Собрание законодательства РФ (далее - СЗ РФ). 1996. N 7. Ст. 701.

Толкование статьи 87 ФКЗоКС позволяет выявить обстоятельства, противоречащие расширению сферы действия решений Конституционного Суда РФ. Признание не соответствующим Конституции России федерального закона, нормативного акта Президента или Правительства РФ, договора является основанием для отмены в установленном порядке положений актов, основанных на признанных неконституционными либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными. Признание не соответствующим Конституции РФ нормативного акта или договора субъекта Российской Федерации является основанием для отмены в установленном порядке органами государственной власти других субъектов Федерации положений принятых ими правовых актов, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными. Если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда РФ аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено, уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим.

Можно сделать вывод, что положения, аналогичные признанным неконституционными, не являются неконституционными. Иное будет противоречить обязанности обращения в суд с заявлением о признании их недействующими, а также указанию на их действие как основание для такого обращения. Следовательно, в приведенных случаях отменяется не та же самая норма, а лишь похожая на нее.

"Автоматизма" в исполнении решения Конституционного Суда не может быть и потому, что подтверждение того, что акт воспроизводит или содержит положения, аналогичные признанным неконституционными, требует определенного доказывания. Маловероятно, что орган государственной власти придет к убеждению о неконституционности акта, принятого им в пределах компетенции. С этим фактически согласился Конституционный Суд России, когда предоставил право заинтересованным правотворческим органам при возникновении спора о конституционности соответствующих актов обращаться с запросом в этот Суд с целью подтверждения "конституционности соответствующего положения и, следовательно, отсутствия у них обязанности его отменять..." <*>. Но с такой позицией Конституционного Суда РФ сложно совместить его утверждение, что и при отсутствии специального судебного решения, подтверждающего неконституционность положения законодательства субъекта Федерации, аналогичного ранее признанным неконституционными актам, часть вторая ст. 87 ФКЗоКС обязывает органы государственной власти субъектов Российской Федерации выявлять в своем законодательстве положения, аналогичные тем, которые признаны неконституционными, и отменять их в установленном порядке <**>.

<*> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 249-О "По ходатайству Президента Республики Башкортостан об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 года по ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан" // РГ. 2002. 30 января.
<**> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2001 г. N 65-О "По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан" // РГ. 2001. 16 мая.

Как представляется, положения статьи 87 ФКЗоКС, устанавливающие настолько широкие границы действия итоговых решений Конституционного Суда, не отвечают особенностям конституционного судопроизводства. Исходя из указанного выше, можно утверждать, что представление о действии решения Конституционного Суда РФ в отношении не рассмотренных им актов не может быть реализовано.

Законодательство европейских государств, регулирующее осуществление конституционного нормоконтроля, свидетельствует об осторожном подходе законодателей к данному вопросу.

Конституционные суды, помимо отмены указанных в обращении положений, признанных неконституционными, вправе устанавливать неконституционность правовых норм, связанных с регулированием соответствующего отношения, даже если вопрос об их конституционности в обращении не поднимался. В соответствии с § 78 Закона ФРГ "О Федеральном Конституционном Суде" 1951 г., если этот Суд придет к выводу, что федеральный закон несовместим с Основным законом или земельный закон несовместим с Основным законом или иным федеральным законом, он должен объявить закон недействительным и отмененным. Если другие положения этого же закона несовместимы с Основным законом или другим федеральным законом по тем же основаниям, Федеральный Конституционный Суд может провозгласить их недействительными и отмененными <*>.

<*> Bundesgesetzblatt I. 1951. S. 243. Как уточняет это положение Закона Т. Маунц, Суд вправе так поступить, если другие положения оспариваемого правового положения противоречат Конституции по тем же юридическим основаниям (см. его работу: Государственное право Германии (ФРГ и ГДР). М., 1959. С. 383).

Немного дальше по сравнению с приведенными положениями идет законодательство некоторых центрально-европейских республик. Согласно статье 30 Закона Словении "О Конституционном Суде" 1994 г. при решении конституционности и законности нормативного акта Суд не связан содержанием запроса. Он вправе оценить другие положения этого или других нормативных актов, конституционность которых не была заявлена для оценки, если такие положения взаимно связаны или это необходимо для решения вопроса <*>. В соответствии со ст. 74 Конституционного закона "О Конституционном Суде Республики Хорватия" 1999 г., если установлено, что конституционное право претендента было нарушено не только оспоренным, но также и другим актом, принятым по этому вопросу, Конституционный Суд должен аннулировать своим решением, в целом или частично, и этот акт также <**>.

<*> Uradni list Republike Slovenije. 1994. N 15.
<**> Narodne novine. 1999. N 99; 2002. N 29.

Как представляется, основным в таких случаях является то, что в итоговом решении органа конституционной юстиции должны быть названы акты, признанные неконституционными (например, § 70 Закона Чехии "О Конституционном Суде" 1993 г. <*>). Именно такое указание определяет сферу действия решения Конституционного Суда.

<*> Sbirka zakonu Ceske republiky. 1993. N 182, N 331; 1995. N 236; 1998. N 77; 2000. N 18, N 132; 2002. N 48, N 202, N 320; 2003. N 114.

На основании изложенного можно говорить о необходимости уточнения статьи 87 ФКЗоКС путем установления обязанности Конституционного Суда РФ прямо указывать не соответствующие Конституции и утрачивающие юридическую силу правовые акты в итоговых решениях по делам о нормоконтроле.

Это предложение имеет значение и для исполнения решений Конституционного Суда РФ. Ведь даже при реализации предписаний ст. 79 и 80 ФКЗоКС, связанных с рассмотрением в Суде конкретного нормативного акта, но при игнорировании статьи 87 этого Закона, закрепляющей чрезвычайно широкий круг действий, нельзя говорить о надлежащем исполнении решения отечественного органа конституционного правосудия.

Как представляется, положения статьи 87 ФКЗоКС не должны напрямую связываться с институтом исполнения решений Конституционного Суда. Ее нормы являются правовыми предписаниями, отражающими значение решений Суда для правовой системы. Эти решения должны учитываться в будущей правовой деятельности. Аналогичным образом действующие законы России оказывают непосредственное влияние на правотворческий и правореализационный процессы на уровне как Федерации, так и ее субъектов.

По этой причине в статью 87 ФКЗоКС должны быть внесены также следующие изменения. Полномочия по решению вопроса, являются ли правовые положения аналогичными признанным ранее не соответствующими Конституции РФ, должны быть закреплены за Конституционным Судом России. Положения, закрепляющие обязанность по проведению надзора за правовыми актами, должны быть перенесены в Федеральный закон от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" <*>, регулирующий деятельность "компетентных органов" по смыслу статьи 87 ФКЗоКС.

<*> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 1999. N 7. Ст. 878, N 47. Ст. 5620; 2000. N 2. Ст. 140; 2001. N 1 (часть I). Ст. 2, N 53 (часть 1). Ст. 5018, N 53 (часть 1). Ст. 5030; 2002. N 26. Ст. 2523, N 30. Ст. 3029, N 40. Ст. 3853; 2003. N 27 (часть I). Ст. 2700; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 29. Ст. 2906, N 45. Ст. 4586.