• Необходимость системных исследований. Системные идеи получили...">
    Мудрый Юрист

    О системной модели федеративного государства

    Черепанов В.А., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ.

    1. Необходимость системных исследований. Системные идеи получили широкое распространение в различных областях научного познания. Особое, интегрирующее влияние они оказывают на исследования социальных явлений. И это неудивительно, ибо системность внутренне присуща социальной действительности; системное изучение общества и государства позволяет рассмотреть их всесторонне, во взаимосвязи и взаимодействии составляющих элементов, образующих диалектическое единство и борьбу противоположностей как источник самодвижения и саморазвития.

    Проводимая в стране федеративная реформа обусловливает необходимость изучения Российского государства как целостного образования, выявления закономерностей его функционирования и развития. Федеративная реформа проводится в рамках конкретной социальной системы и направлена на ее изменение. Научный анализ масштабной реорганизации основ государственного устройства в этой связи невозможен вне системного рассмотрения Российской Федерации.

    Государственно-правовые преобразования, во-первых, обусловлены общественными потребностями, возникшими в существующей федеративной системе, вытекают из современного ее состояния и проводятся в сложившихся общественных отношениях. Государственно-правовые преобразования, во-вторых, нацелены на изменение существующей федеративной системы и в зависимости от целеполагания приводят к новому ее состоянию. Очевидно, что такие действия не являются отдельными и дискретными; они организованы в рамках единого целостного государственного организма и могут быть адекватно осмыслены, изучены и поняты лишь при системном видении их значения и места во всем многообразии общественных отношений, возникающих в федеративной системе.

    1. Предпосылки системных исследований. Федеративное государство, являясь социальной системой, может быть исследовано как системный и как несистемный объект. Длительное время его изучение осуществлялось без привлечения системных принципов и сводилось преимущественно к разделению единого целого на составные части и детальному их изучению. В результате накоплен богатейший эмпирический и теоретический материал, отражающий особенности функционирования органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, вертикального и горизонтального разграничения компетенции, обеспечения единства государственной власти.

    Системное исследование того же самого объекта имеет иную направленность, "исходит из того, что специфика сложного объекта (системы) не исчерпывается особенностями составляющих его элементов, а коренится прежде всего в характере связей и отношений между определенными элементами" <*>. При системном изучении конструируется особый, системный предмет исследования. Исходный вопрос о различении объекта и предмета требует некоторой интерпретации с привлечением методологических основ системного подхода (В.А. Лефевр, Г.П. Щедровицкий, Э.Г. Юдин) <**>.

    <*> Блауберг И.В. Проблема целостности и системный подход. М., 1997. С. 235.
    <**> Лефевр В.А., Щедровицкий Г.П., Юдин Э.Г. О некоторых средствах методологии системно-структурных исследований. В кн.: Юдин Э.Г. Методология науки. Системность. Деятельность. М., 1997. С. 120 - 130.

    Объект - это та реальность, которая подлежит изучению вне зависимости от существующего знания о нем. Предмет изучения, напротив (и не только при системной ориентации), формируется в ходе самого научного поиска. В результате проведения отдельных не системных исследований в зависимости от поставленных задач вырабатываются частные знания об объекте, своего рода "проекции", которые как бы "снимаются" с объекта при разных его "поворотах". Механическое объединение знаний об отдельных элементах объекта не может дать целостного представления о нем, точно так же, как бесперспективны попытки получить представление о структуре детали путем простого присоединения друг к другу ее чертежных проекций. В системном исследовании эти отдельные знания синтезируются на основе системного представления об объекте; формируется единое целостное (системное) знание о системном объекте. В результате такого синтеза происходит построение системной модели объекта, которая, являясь заместителем объекта, выступает предметом его изучения. Таким образом, исследователь уже в исходной точке создает системную модель объекта, которая, отражая системное представление об объекте, выполняет важную методологическую роль, определяя направленность научного поиска.

    Системная модель, как и любая другая, предполагает отвлечение, абстрагирование от большего или меньшего числа параметров объекта и представляет собой упрощенное, определенным образом схематизированное его отражение. Такое упрощенное, схематическое подобие оригиналу по выделенным признакам создает возможность более углубленного их изучения, а следовательно, и проникновения в сущность самого объекта <*>.

    <*> Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. С. 198; Перегудов Ф.И., Тарасенко Ф.П. Введение в системный анализ. М., 1989. С. 33 - 62; Штоф В.А. Моделирование и философия. М., 1961. С. 19.

    Создаваемая модель, абстрагируясь от несущественных свойств, должна содержать существенные признаки системного объекта, необходимые и достаточные для того, чтобы выступать в качестве исходного гносеологического образа. Ориентирующее значение для выделения таких признаков имеют базовые системные понятия, в первую очередь само понятие "система".

    В научной литературе приводится множество различных его определений. В зависимости от исследовательских задач изменяется содержание понятия, выделяются те или иные существенные признаки. Не претендуя на оригинальность и новизну, примем рабочую дефиницию, основные параметры которой присутствуют в большинстве определений и образуют, по выражению В.Н. Садовского и Э.Г. Юдина, некоторый инвариант значения термина "система": система - это целостная совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих частей, компонентов, элементов <*>.

    <*> Садовский В.Н., Юдин Э.Г. Задачи, методы и приложения общей теории систем. В кн.: Исследования по общей теории систем. М.: Прогресс, 1969. С. 12.

    В предложенном определении указаны существенные признаки понятия "система", необходимые и достаточные для системного исследования федеративного государства, которое может и должно проводиться в двух взаимосвязанных направлениях: структурно-компонентном и динамическом. Структурно-компонентное исследование ориентировано на статическое изучение социальной системы, при котором выделяются ее компоненты и объединяющие их связи, анализируются свойства целого и его отношения с частями, выявляется структура социальной системы. При динамическом исследовании социальная система рассматривается в историческом движении, при котором изучаются процессы ее изменения, становления и развития, анализируются возникающие противоречия, разрабатываются способы их снятия и перехода системы на новый уровень поступательного движения.

    На основе проведенного тезисного рассмотрения некоторых исходных предпосылок представляется возможным перейти непосредственно к построению системной модели федеративного государства.

    1. Построение системной модели. При построении системной модели федеративного государства необходимо, во-первых, осуществить системное расчленение целостного объекта на составляющие его элементы; во-вторых, выделить совокупность системообразующих связей, которые объединяют элементы в единое целое; в-третьих, обозначить механизм динамики системы как единого целостного государственного организма.

    3.1. Внутреннее строение социальной системы, разделение ее на части, элементы, компоненты. "Целое состоит поэтому из частей, так что без них оно не есть нечто, - отмечал Гегель. - Целое, безразличное к частям, это - абстрактное, неразличенное внутри себя тождество; такое тождество есть целое лишь как различенное внутри самого себя" <*>.

    <*> Гегель Г.В.Ф. Наука логики. СПб., 2002. С. 468 - 469.

    Любая социальная система в зависимости от исследовательских задач может быть разделена на элементы различными способами.

    При системном изучении государства как политико-территориальной организации общества в качестве его составляющих выделяется известная триада: территория, население (народ), государственная власть. Такой способ расчленения используется в исследованиях конституционно-правовых отношений, в которых субъектами выступают многонациональный народ Российской Федерации в целом и Российская Федерация (органы государственной власти Российской Федерации). К их числу относится изучение проблем народовластия, непосредственной и представительной демократии, защиты прав и свобод человека и гражданина и т.п.

    При системном исследовании государства как федеративного образования в качестве составляющих выделяются различные территориальные образования: административные, автономные и государственные <*>.

    <*> Иванов В.В. Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России // Правоведение. 2002. N 3; Он же. К вопросу о концепции территориального образования // Государство и право. 2003. N 11.

    Административные, автономные и государственные образования представляют собой своеобразные "кирпичики" государственного строительства. При различных формах государственного устройства (унитарной и федеративной) сочетание этих кирпичиков с учетом специфики конкретной страны может отличаться. Некоторые федеративные государства состоят исключительно из государственных образований, которые являются его субъектами (Швейцария, Австрия, Россия, ФРГ и др.). В состав многих федеративных государств (США, Австралия, Бразилия, Индия, Канада, Венесуэла и др.) помимо государственных входят административные и автономные образования, правовой статус которых весьма различен.

    Такие территориальные образования хотя и входят в состав государства, но не рассматриваются как часть системы, образующей федерацию. Они принадлежат федерации, находятся в ее составе, однако не имеют равного статуса с субъектами федерации и не являются ими. Поэтому для их обозначения используется термин "несубъекты федерации" (В.Е. Чиркин). Определяющим, системообразующим элементом любой федерации являются именно ее субъекты, поэтому юридически федерация определяется (и отличается от унитарной формы) "через субъекты", их отношения между собой и с федерацией в целом <*>.

    <*> Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 72.

    По Конституции РФ 1993 года Российская Федерация состоит из государственных образований (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов), которые являются ее субъектами и обладают самостоятельной государственной властью (часть 2 статьи 11; часть 1 статьи 66 Конституции РФ).

    Субъекты РФ также имеют системное строение, являются подсистемами общей социальной системы (государства в целом) и обладают необходимыми составляющим государственности: территорией, населением и государственной властью.

    3.2. Структура социальной системы обычно рассматривается как совокупность общественных отношений, объединяющих части в единое целое. Система есть целостное образование, а не суммативная совокупность, как, например, куча камней. По этой причине системное исследование не сводится к поэлементному анализу частей, а направлено в первую очередь на изучение связей и отношений, которые объединяют их в единое целое.

    Субъекты федерации вступают в различные общественные отношения как между собой, так и с самой федеративной системой. Среди этих многочисленных связей и отношений представляется необходимым выделить специфические именно для федеративного государства, которые являются системообразующими и "формируют интегративные, системные качества, качества, не присущие компонентам системы" <*>. Представляется возможным выделить две группы таких связей и отношений.

    <*> Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 122.

    3.3. Федеративные правоотношения, под которыми понимаются урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие между Российской Федерацией и ее субъектами (их органами государственной власти) по поводу разделения государственной власти. Данные отношения, объединяющие субъектов федерации в федеративное государство, представляются исходными, базовыми в структуре федеративной системы, на основе которых формируются все остальные системные связи и отношения.

    В договорных (конституционно-договорных) федерациях федеративные правоотношения формируются по схеме "снизу вверх". Они соединяют субъектов между собой "по горизонтали" и в качестве результирующего "вертикального вектора" с федеративной системой в целом.

    В конституционных федерациях, которые создаются на основе конституции путем децентрализации унитарного государства ("сверху вниз"), субъекты не связаны между собой напрямую системообразующими связями. Они объединены в единое целое через федеральный центр посредством так называемого звездного типа связей (А.А. Малиновский). При этом центральное звено (федерация) одновременно связано со всеми элементами системы (субъектами федерации), зависящими от него, но не зависящими непосредственно друг от друга. При этом достигается весьма тесная связь элементов между собой посредством их связи через центральное звено <*>. Именно данный тип федеративных отношений характерен для Российской Федерации.

    <*> Малиновский А.А. Тектология. Теория систем. Теоретическая биология. М., 2000. С. 214.

    "Функционально-компетенционная" структура федеративной системы, образуемая федеративными правоотношениями, не исчерпывает всех системных связей и отношений. На основе такого "разделения труда" по осуществлению государственных задач и функций (образное выражение Ю.М. Козлова <*>) возникают правоотношения по государственному управлению федеративной системой в рамках компетенции, разграниченной между различными уровнями государственной власти.

    <*> Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 21.

    3.4. Правоотношения, возникающие между Российской Федерацией и ее субъектами (их органами государственной власти) по поводу государственного управления федеративной системой в рамках разграниченной компетенции. В общей теории систем и кибернетике связи управления рассматриваются как специфические для систем и, следовательно, важнейшие систематизирующие факторы. <*> Очевидно, что в структуре федеративной системы определяющими, "первичными" являются федеративные правоотношения, а "вторичными" - отношения управления.

    <*> Блауберг И.В. Указ. соч. С. 257 - 258.

    Различие между двумя выделенными группами связей можно продемонстрировать на следующем примере. Законом РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 года N 12-ФЗ <*>) осуществлено детальное разграничение компетенции в области образования между двумя уровнями государственной власти (статьи 28, 29), которое определено как исчерпывающее и подлежащее изменению только федеральным законом (пункт 1 статьи 30). Правоотношения, возникающие между Российской Федерацией и ее субъектами (их органами государственной власти) по поводу разграничения компетенции в сфере образования, относятся к федеративным правоотношениям. В рамках разграниченной таким образом компетенции Российская Федерация устанавливает федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, а ее субъекты - региональные (национально-региональные) компоненты государственных образовательных стандартов. Правоотношения, возникающие между Российской Федерацией и ее субъектами (их органами государственной власти) по поводу установления и реализации государственных образовательных стандартов, относятся к управленческим правоотношениям.

    <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 150.

    Необходимо отметить, что в данном случае государственное управление понимается в широком значении как направляющая, организующая, упорядочивающая деятельность государства, осуществляемая всеми уровнями и ветвями государственной власти и несводимая к административной, исполнительно-распорядительной деятельности <*>. По этой причине в рамках государственного управления возникают как конституционные, так и административные правоотношения.

    <*> Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М., 2003. С. 15.
    1. Динамика федеративной системы. В процессе становления российской государственности происходит дифференциация федеративной системы, усложнение внутреннего строения, формирование государственных образований как субъектов Российской Федерации, детальное разграничение компетенции между федеральным центром и регионами. Такая дифференциация, выступающая как разделение государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами, приводит к более четкому "разделению труда" по осуществлению государственных задач и функций, а следовательно, к увеличению взаимозависимости субъектов Федерации и федеративной системы, способствует объединению частей в единое целое. Центростремительные особенности социальной дифференциации, способствующие укреплению социального организма, отмечались многими исследователями, начиная с Г. Спенсера, О. Конта, Э. Дюркгейма. Именно в этом как раз и проявляется объединяющее, системообразующее начало федеративных отношений, которые складываются по поводу разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами.

    Вместе с тем в процессе дифференциации части приобретают определенные степени свободы, относительную самостоятельность от целого. Так, Конституция РФ устанавливает широкие правовые возможности субъектов РФ. Вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции РФ). В области их исключительной компетенции при коллизии с федеральными законами действуют нормативные правовые акты субъекта РФ (часть шестая статьи 76 Конституции РФ). Увеличение самостоятельности регионов в процессе дальнейшей государственно-правовой дифференциации способствует возникновению условий для ослабления государственного единства. Такие противоположные, центробежные особенности процессов дифференциации обусловливают необходимость целенаправленных интеграционных воздействий на федеративную систему.

    В этой связи в качестве основного противоречия, которое пронизывает все уровни социальной системы, в макросоциологии выделяют "противоречие между дифференциацией и интеграцией, понимаемыми не только в статике, но и в динамике, т.е. не только как временный срез состояния общества, но и как тенденции его исторического развития" <*>. В федеративных отношениях оно выступает как противоречие между федеративной системой и образующими ее субъектами по поводу разделения государственной власти (дифференциация) и единства (интеграция) Российской Федерации, которое в конституционно-правовой действительности проявляется в различных разновидностях. В моих исследованиях выделены два основных противоречия российской федеративной системы:

    <*> Руткевич М.Н. Общество как система. Социологические очерки. СПб., 2001. С. 419.
    • противоречие между государственным суверенитетом Российской Федерации и самостоятельностью ее субъектов;
    • противоречие между конституционным равноправием субъектов РФ и их фактическим неравенством.

    Данные противоречия тесно взаимосвязаны между собой как разновидности общего противоречия между федеративной системой и составляющими ее субъектами и образуют единую социальную проблему, требующую научной проработки и адекватного разрешения в конституционной практике <*>.

    <*> Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами: Монография. М., 2003; Черепанов В.А. Теория российского федерализма: Учебное пособие. М., 2005.

    Разумеется, не следует преувеличивать противоречивость российской действительности и нагромождать мнимые антиномии. Подчеркивая диалектичность развития, нельзя забывать о необходимости сохранения самой системы, недопущения ее распада, всеобщего хаоса и беспорядка. Развал Советского Союза и Югославии, трагедии Косово и Чечни являются яркими предостережениями. На каждом этапе развития социальной системы необходимо вычленять базовые социальные противоречия, определяющие ее поступательное движение, прогнозировать их развертывание и возможность перерастания в социальные конфликты, вырабатывать и проводить государственные меры, способствующие определенной (для данного этапа движения диалектического противоречия) стабильности социальной системы. Для выработки таких предложений в конкретных системных исследованиях системная модель Российской Федерации как схематическое подобие объекта, выделяющее существенные признаки, должна отображать наряду с другими параметрами внутренние механизмы федеративной системы, способствующие сохранению единства и обеспечивающие интеграцию федеративных субъектов в единое целое.

    1. Механизмы снятия и преодоления противоречий, присущих федеративной системе. В теории российского федерализма динамика федеративной системы рассматривается как результат действия двух противоположных тенденций: централизации и децентрализации, рациональное сочетание которых приводит к единству и устойчивости федеративного государства <*>. Централизация государственной власти нередко считается важнейшим (приоритетным, единственным) способом интеграции Российской Федерации, обеспечивающим достижение государственного единства. "Полагаем, что лишь федерация с "идеей унитаризма внутри" - путь, который способен вывести Россию из хаоса переходных общественных отношений", - считает, например, И.В. Левакин в монографическом исследовании проблемы государственного единства в Российской Федерации <**>. При сопоставлении данного подхода с выделенными выше процессами дифференциации и интеграции выясняется следующее.
    <*> Эбзеев Б.С. Государственно-территориальное устройство. В кн.: Конституционное право: Учебник / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 1999. С. 270 - 271; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 270 - 279 и др.
    <**> Левакин И.В. Российская Федерация: проблемы государственного единства. М., 2000. С. 248.

    Во-первых, государственно-правовая дифференциация в федеративной системе (разделение государственной власти) может осуществляться на основе противоположных принципов централизации и субсидиарности.

    Во-вторых, усиление централизации государственной власти не всегда способствует интеграции социальной системы. Вряд ли обоснованно, например, говорить о единстве тоталитарного государства с присущей ему максимальной централизацией государственной власти. В этой связи нуждаются в разграничении нередко отождествляемые понятия: "единство государственной власти" и "государственное единство", понимаемое мной как единство, интегрированность социальной системы.

    В-третьих, значительная децентрализация государственной власти, как показывает опыт развития зарубежных федераций, не всегда приводит к ослаблению государственного единства. Федеративной системой как целостным социальным организмом выработаны интеграционные механизмы, обеспечивающие единство при значительной децентрализации, без использования которых и централизация государственной власти не приводит к социальной интеграции. В качестве таких интеграционных механизмов в научных исследованиях выделяются, например:

    • достижение социальной солидарности (А.С. Ященко) <*>;
    <*> Ященко А.С. Философия права Владимира Соловьева. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. СПб., 1999. С. 72 - 75.
    • нормативный порядок, состоящий из морально-этических норм социальных коллективов и формального права, устанавливаемого государством (Т. Парсонс). Стабильность и интеграция достигаются при их соответствии друг другу, достижении нормативного и ценностного консенсуса между различными социальными общностями, образующими в своей совокупности социальную систему <*>;
    <*> Парсонс Т. О социальных системах / Под ред. В.Ф. Чесноковой и С.А. Белановского. М., 2002. С. 570 - 571; Он же. Система современных обществ. М., 1998. С. 23 - 35.
    • доверие общества к формальному праву, которое в этой связи должно отвечать требованиям справедливости и крепить доверие в социальной системе (А.Н. Кокотов) <*>.
    <*> Кокотов А.Н. Доверие. Недоверие. Право. М., 2004. С. 51 - 72.

    Таким образом, централизация государственной власти сама по себе не является интеграционным механизмом, а соответственно, и децентрализация не выступает в отдельности дезинтеграционным механизмом. Свое позитивное интегрирующее назначение эти противоположные тенденции находят лишь в рамках общего интеграционного механизма достижения солидарности и согласия в федеративной системе, который можно сформулировать следующим образом: "Разделение государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами должно быть основано на согласии между ними по поводу такого разделения и солидарности в их соблюдении".

    Подытожим сказанное. В конструируемой системной модели Российское государство отображается как социальная система, источником развития которой являются внутренне присущие ей противоречия. Историческое движение Российской Федерации рассматривается при этом как процесс возникновения, развертывания и снятия противоречий. На основе такого диалектического понимания федеративной системы, заложенного в системной модели, в конкретных системных исследованиях изучается становление российской федеративной государственности, анализируется проводимая в стране федеративная реформа и формируется перспективная модель российского федерализма.

    Такая диалектическая направленность системной модели является своеобразным стержнем, вокруг которого движется весь процесс научного поиска в системных исследованиях и разрабатываются предложения по совершенствованию правового регулирования федеративных отношений.