Мудрый Юрист

Некоторые проблемы судебной практики привлечения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств

Ю.А. Крохина, доктор юридических наук, профессор, проректор по научной работе, зав. кафедрой финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

Некоторые проблемы судебной практики привлечения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. Бюджетное законодательство достаточно жестко регламентирует формы распоряжения и использования имущества, поступившего в распоряжение бюджетного учреждения. В целях усиления контроля за использованием учреждениями средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, согласно ст. 42 БК РФ, указанные средства в полном объеме включены в состав неналоговых доходов бюджета и таким образом признаны дополнительным источником бюджетного финансирования учреждений.

Бюджетное финансирование в форме ассигнований на содержание бюджетных учреждений представляет собой движение средств по системе лицевых счетов в органах федерального казначейства, открытых на счете по учету средств федерального бюджета в учреждении Банка России.

Использование бюджетных ассигнований регулируется в соответствии с нормами бюджетного законодательства. Бюджетное учреждение вправе использовать средства, выделенные по смете, в строгом соответствии с их целевым назначением. Использование бюджетных ассигнований по смете бюджетного учреждения контролируется не только с точки зрения процедуры (в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, при соблюдении условия предварительного учета бюджетных обязательств и т.п.), но и целевого назначения (на цели, предусмотренные бюджетной росписью и по соответствующему коду экономической классификации бюджетов Российской Федерации).

В соответствии с БК РФ к расходам бюджетных учреждений относятся денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Цели расходования бюджетных средств бюджетными учреждениями установлены ст. 70 БК РФ. Направление этих средств на иные цели не допускается.

К ним относятся:

оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;

оплата товаров (работ, услуг) по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

оплата товаров (работ, услуг) в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Согласно ст. 161 БК РФ средства, которые получает бюджетное учреждение, включая внебюджетные, расходуются в соответствии со сметой доходов и расходов.

На основании ст. 42, 161, 221 БК РФ бюджетные учреждения обязаны составлять и представлять в органы федерального казначейства сметы доходов и расходов по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Статьями 159 и 221 БК РФ установлено, что сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений утверждает распорядитель средств федерального бюджета.

В схеме доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности (п. 3 ст. 161 БК РФ).

Учреждения расходуют бюджетные средства и средства, полученные за счет внебюджетных источников, по целевому назначению в соответствии с действующим законодательством и в меру выполнения мероприятий, предусмотренных сметами доходов и расходов, строго соблюдая финансово-бюджетную дисциплину и обеспечивая экономию материальных ценностей и денежных средств. Основным документом, определяющим объем и целевое направление бюджетных средств, является смета доходов и расходов. Она содержит расчетные данные по каждому из целевых направлений на основании доведенных до получателей бюджетных средств показателей сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств на соответствующий год. Ассигнования по отдельным статьям сметы расходов предусматриваются в порядке классификации доходов и расходов бюджетов и в составе ее статей.

При составлении и исполнении смет должны соблюдаться целевое назначение расходов и нормативы затрат, устанавливаемые с учетом профиля и особенности деятельности организации. Расходование средств, не предусмотренных сметой, не допускается. Непосредственная связь между признанием расходов в бухгалтерском учете и отражением их в смете доходов и расходов является основной особенностью учета в бюджетных учреждениях.

Бюджетные средства предоставляются и используются в соответствии с установленными Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" кодами (статьями) бюджетной экономической классификации. Названный Закон и принятые в его развитие Указания о порядке применения бюджетной классификации (утв. Приказом Минфина России от 21.12.2005 N 152н) устанавливают статьи бюджетной классификации, в строгом соответствии с которыми получатель бюджетных средств вправе расходовать полученные средства федерального бюджета.

Таким образом, финансирование бюджетных учреждений осуществляется на основании сметы доходов и расходов по соответствующим кодам Бюджетной классификации Российской Федерации. Бюджетные средства могут быть направлены и использованы только на цели, соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Согласно ст. 158 БК РФ целевое назначение, размер и направление использования средств определяются в сметах расходов и реестрах на перечисление бюджетных средств в разрезе функциональной и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации главным распорядителем средств федерального бюджета, осуществляющим функции по управлению деятельности подведомственных ему учреждений.

Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Из требований сметно-бюджетной дисциплины вытекает правило, согласно которому целевое назначение статей расходов не подлежит произвольному изменению. Фактически бюджетное учреждение вправе самостоятельно распоряжаться только денежными средствами, поступающими по определенной статье экономической классификации бюджетов и только в пределах данной статьи. По общему правилу, перераспределение средств между статьями также не допускается. Права бюджетного учреждения по перераспределению расходов по предметным статьям и видам расходов при исполнении сметы определяются Федеральным казначейством РФ совместно с соответствующим главным распорядителем бюджетных средств.

Если бюджетное учреждение неправильно классифицирует произведенные расходы и, следовательно, неправильно отражает их за счет какой-либо статьи бюджетной классификации, такая ошибка приведет к нарушению бюджетного законодательства в виде нецелевого использования бюджетных средств.

У бюджетных учреждений наиболее существенные трудности возникают при отнесении произведенных расходов на соответствующие предметные статьи и подстатьи экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Как следствие, анализ судебной практики показывает, что самым распространенным случаем нецелевого использования бюджетных средств является перераспределение расходов по статьям бюджетной классификации.

Впервые ответственность за нецелевое использование бюджетных средств в российском бюджетном законодательстве появилась в Указе Президента РФ от 8 декабря 1992 г. "О федеральном казначействе" и позже более развернуто была закреплена в Положении о федеральном казначействе, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864. Определение нецелевого использования впервые было дано в письме Минфина России от 16 апреля 1996 г. N 3-А2-02 "О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета". Наказывалось подобное противоправное деяние штрафом, который применялся как к бюджетополучателям, так и к кредитным организациям за несвоевременное зачисление или перечисление средств федерального бюджета.

После вступления в действие Бюджетного кодекса РФ ответственность за нецелевое использование бюджетных средств стала регулироваться на уровне федерального закона. Согласно ст. 289 БК РФ под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Основанием применения мер принуждения являются материалы проверок органов государственного финансового контроля, наделенных полномочиями проводить соответствующие мероприятия. Правом применения мер принуждения обладают руководители органов федерального казначейства и их заместители, руководители органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и их заместители, а также руководители (заместители) органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальные бюджеты. Полномочия соответствующих должностных лиц по применению мер принуждения определены ст. 284 и 284.1 БК РФ.

Следует признать, что существующий юридический механизм ответственности за нецелевое использование бюджетных средств не может быть признан эффективным. Проблемы существуют как в характеристике мер принуждения за нецелевое использование бюджетных средств, так и в процессуальном механизме их реализации административными органами и судами.

Согласно ст. 289 БК РФ нецелевое использование средств влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные УК РФ.

Из всей совокупности мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, единственным видом санкций, предусмотренным КоАП за нецелевое использование бюджетных средств, является административный штраф, максимальный размер которого для юридических лиц не может превышать пятисот минимальных размеров оплаты труда, а для должностных лиц - пятидесяти минимальных размеров оплаты труда. Как видим, санкция является относительно определенной и не зависит от объема использованных не по целевому назначению бюджетных средств. Подобный вид санкций свойственен финансовым правонарушениям с формальным составом (т.е. не влекущим имущественных последствий). Кроме того, размер установленного штрафа за нецелевое использование бюджетных средств вряд ли соответствует тяжести предусмотренного за него наказания. Ввиду незначительности размера штрафа ответственность не достигает своей цели в виде карательного или тем более правовосстановительного воздействия. На наш взгляд, санкция за нецелевое использование бюджетных средств должна исчисляться в процентном соотношении к сумме неправомерно использованных средств государства (муниципального образования).

Предусмотренное ст. 289 БК РФ изъятие бюджетных средств, использованных не по целевому назначению, не может быть отнесено к мерам юридической, в т.ч. финансово-правовой ответственности. В данном случае изымаются предоставленные собственником средства в целях пресечения возможности продолжения правонарушения. Данную меру принуждения целесообразнее отнести к мерам защиты, поскольку она не влечет какого-либо ущерба для нарушителя, что является основной чертой ответственности. В отличие от административной ответственности, меры принуждения, установленные БК РФ и применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, направлены на бюджетное учреждение, а не должностное лицо этого учреждения и носят финансовый (имущественный) характер.

Применение санкции в виде изъятия бюджетных средств не исключает привлечение нарушителя к административной ответственности, которая, согласно ст. 15.14 КоАП РФ, может быть применена как к юридическим лицам, так и к должностным лицам этих учреждений. При этом меры принуждения, предусмотренные бюджетным законодательством за нецелевое использование бюджетных средств, применяются как самостоятельно, так и в совокупности с мерами административного или уголовного наказания.

Как представляется, нецелевое использование бюджетных средств логичнее было бы отнести к сложным правонарушениям, установив в БК меры финансовой ответственности (например, в виде штрафа и (или) пени) в отношении виновных лиц, а в КоАП - меры административной ответственности только в отношении должностных лиц. Напомним, что финансовому праву (вслед за уголовным) известны подобные конструкции правонарушений - они используются при фиксировании налоговых правонарушений.

В судебной практике достаточно много проблем вызывают процессуальные особенности применения мер принуждения за нецелевое использование бюджетных средств. Остановимся на некоторых из них.

Предметом судебного разбирательства может быть как вопрос о наложении административного штрафа, так и жалоба оштрафованного лица.

Одной из проблем применения мер принуждения за нецелевое использование бюджетных средств является предусмотренная ст. 2.9 КоАП возможность освобождения от административной ответственности лица, совершившего административное правонарушение. Таким основанием является малозначительность совершенного правонарушения. Оценка правонарушения как малозначительного производится судом исходя из конкретных обстоятельств дела. Административным законодательством не установлено исчерпывающих критериев определения правонарушения как малозначительного, в результате чего судебная практика по освобождению от административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств по названному основанию отличается разнообразием.

В одних случаях суды указывают на отсутствие оснований для квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного, ссылаясь на важность средств федерального бюджета, использованных не по целевому назначению. Так, контрольно-ревизионным управлением Минфина в Алтайском крае в отношении Главного управления исполнения наказаний Минюста России по Алтайскому краю вынесено постановление о назначении административного наказания, которое было обжаловано в арбитражном суде.

Суд установил, что сумма нецелевого использования средств федерального бюджета составила 2362288 руб. При этом суд отметил, что оснований для применения ст. 2.9 КоАП не находит, поскольку указанное правонарушение представляет собой существенную угрозу общественным отношениям в сфере экономической политики страны.

Интересен другой пример неприменения судами ст. 2.9 КоАП к бюджетным правонарушениям. Постановление о назначении административного наказания было вынесено Контрольно-ревизионным управлением Минфина России в Амурской области в отношении войсковой части. Постановление было обжаловано в арбитражный суд. Судом первой инстанции постановление было отменено на основании ст. 2.9 КоАП РФ. КРУ не согласилось с выводами суда первой инстанции о малозначительности административного правонарушения и подало апелляционную жалобу.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции, указав, что общая сумма виновного нецелевого использования бюджетных средств составила 1334018 руб. Суд апелляционной инстанции счел несостоятельными выводы суда первой инстанции о малозначительности совершенного войсковой частью административного правонарушения и указал, что для должностных лиц, допустивших нецелевое расходование бюджетных средств в размере 1500000 руб. предусмотрена уже уголовная ответственность по ст. 285.1 УК РФ.

Вместе с тем судебная практика имеет и обратные примеры, когда положения ст. 2.9 КоАП применялись к бюджетным правонарушениям. Так, Контрольно-ревизионным управлением Минфина России в Амурской области вынесено постановление о привлечении к административной ответственности начальника УВД, которое было обжаловано в суде общей юрисдикции.

Решением суда первой инстанции на основании ст. 2.9 КоАП постановление по делу об административном правонарушении в части переплаты премии на сумму 2460 руб., а также излишнего списания бензина на сумму 2643 руб. отменено и производство по делу прекращено. Судом установлено, что в период ревизии суммы переплаты премии и излишне списанного бензина возвращены виновным лицом в кассу.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, учитывая, что суммы переплаты премии и излишне списанного бензина являются незначительными и в период проведения ревизии возмещены, суд освободил начальника УВД от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения и отменил постановление по делу об административном правонарушении, возбужденное по признакам состава ст. 15.14 КоАП, за малозначительностью содеянного, объявив начальнику УВД устное замечание.

Как видим, суды при квалификации правонарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств принимают во внимание сумму, использованную не в соответствии с предписаниями бюджетных нормативных правовых актов, а также факт возмещения государству причиненного имущественного ущерба.

Иную позицию в отношении возможности применения ст. 2.9 КоАП к бюджетным правонарушениям занимает Росфиннадзор. Мнение названного органа о нецелесообразности освобождения от ответственности за нарушение бюджетного законодательства в связи с малозначительностью изложено в обзоре судебной практики, направленном в марте 2005 г. в территориальные органы Росфиннадзора, а затем было подтверждено письмом от 11 апреля 2005 г. N 43-01-07-25/1099.

Другая из рассматриваемых проблем связана со сроком давности привлечения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. Согласно ст. 4.5 КоАП постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Целевое использование средств бюджетов проверяется методом последующего финансового контроля, т.е. анализируются истекшие периоды финансовой деятельности бюджетополучателей. Отчетный период по использованию бюджетных средств, согласно БК РФ, не может быть меньше трех месяцев, а сама процедура наложения штрафа за данное правонарушение установлена Инструкцией от 26 апреля 2001 г. N 35н "О порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации" и занимает около двух месяцев. В этой связи обнаруженный и квалифицированный факт нецелевого использования бюджетных средств практически не имеет судебной перспективы взыскания административного штрафа в силу превышения срока давности привлечения к административной ответственности.

Росфиннадзором административное правонарушение, предусмотренное ст. 15.14 КоАП РФ, рассматривается как длящееся. Позиция судов по этому вопросу является противоположной.

Определяя характер нецелевого использования бюджетных средств как недлящегося правонарушения, арбитражные суды признают незаконными и отменяют постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП, вынесенные территориальными органами Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, ввиду того, что был неправомерно исчислен срок привлечения к ответственности.

В данном случае судами не принимаются доводы Росфиннадзора о том, что до восстановления использованной не по целевому назначению суммы бюджетных средств такое правонарушение следует считать длящимся. Анализ материалов судебных дел показывает, что позиция Росфиннадзора состоит в том, что при длящемся правонарушении в виде нецелевого использования бюджетных средств срок давности привлечения к ответственности начинает исчисляться со дня обнаружения правонарушения; данное правонарушение начинается с момента совершения противоправного деяния и оканчивается вследствие действия самого правонарушителя либо наступления событий, препятствующих совершению правонарушения; периодом нецелевого использования бюджетных средств является срок с даты отвлечения средств на цели, не предусмотренные условиями их предоставления, до даты их возврата в бюджет или направления использования по целевому назначению.

Суды, признавая нецелевое использование бюджетных средств недлящимся правонарушением, обосновывают свою позицию следующим образом.

По юридической конструкции состав правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ, является формальным. Данное правонарушение считается оконченным с момента нарушения порядка использования денежных средств не в соответствии с утвержденной бюджетной росписью, сметой расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств. То есть объективная сторона такого правонарушения характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и ее завершенностью в момент осуществления операции.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 11 мая 2005 г. N 16246/04 отметил, что "нецелевое использование бюджетных средств не может быть отнесено к категории длящихся правонарушений, поскольку его объективная сторона характеризуется совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств и завершенностью в момент осуществления операции. Множественность таких операций свидетельствует о неоднократности совершения самостоятельных правонарушений. К ответственности, предусмотренной статьей 15.14 КоАП РФ, лицо может быть привлечено за единичный факт неправомерного расходования бюджетных средств, то есть за каждое правонарушение в отдельности".

Итак, истечение срока давности исключает производство по делу об административном правонарушении. Однако это не исключает применение к виновному лицу иных мер принуждения, предусмотренных БК РФ и налагаемых по правилам бюджетного законодательства. На данное обстоятельство указал и Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 17 декабря 2002 г. N 11131/02.

Как видим, проблемы привлечения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств обусловлены не правоприменительной деятельностью судов, а несогласованностью норм БК РФ и КоАП РФ. Коллизия между характеристикой материального состава бюджетного правонарушения и процессуальными особенностями его квалификации негативно сказывается на практике применения норм об ответственности за нарушение бюджетного законодательства.