Мудрый Юрист

Совершенствование законодательства о системе страхования вкладов и об отзыве лицензии у кредитных организаций с учетом проблем, возникающих в правоприменительной практике

О.В. Гутников, заместитель заведующего отделом предпринимательского законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.

Обеспечение устойчивости банковской системы является одной из основных задач при нормативном регулировании банковской деятельности. Механизм обеспечения устойчивости банковской системы включает в себя различные элементы: экономические, нормативные, административно-властные.

Говоря о нормативной составляющей данного механизма, необходимо отметить две группы норм, имеющих особое значение для обеспечения устойчивости банковской системы: нормы, регламентирующие систему страхования вкладов, и нормы, регламентирующие отзыв лицензии у кредитных организаций. В ходе применения указанных норм арбитражными судами был выявлен ряд проблем, затрудняющих арбитражное судопроизводство, препятствующих оперативному и объективному рассмотрению дел, а также создающих правовые коллизии, негативным образом влияющие на рассмотрение дел арбитражными судами.

Действующее законодательство о системе страхования вкладов (ССВ) имеет ряд пробелов, наличие которых может привести к затруднениям при принятии судами решений о законности отрицательного заключения Банка России о соответствии кредитной организации требованиям, предъявляемым для участия в ССВ, а также затруднить восстановление прав кредитной организации в случае признания судом незаконным невключения кредитной организации в систему страхования вкладов.

Во-первых, недостаточно определенными являются некоторые условия, при наличии которых банк признается отвечающим требованиям системы страхования вкладов. Так, в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 44 Закона N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", одно из этих условий сформулировано следующим образом: "если меры, предусмотренные статьей 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", статьей 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", статьей 3 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", к банку не применяются, а также отсутствуют основания для их применения по итогам тематической инспекционной проверки, проведенной в соответствии с частью 4 статьи 45 настоящего Федерального закона". Из данной формулировки невозможно однозначно определить, о каких мерах воздействия здесь говорится: только о принудительных, либо о принудительных и предупредительных, а также определить, в какой момент прекратилось применение к кредитной организации мер воздействия.

Во-вторых, на основании положений, содержащихся в ч. 4.4 Указания от 16.01.2004 N 1379-У "Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов" и в приложении 5 к Указанию N 1379-У, при оценке одного из показателей финансовой устойчивости кредитной организации - показателя организации службы внутреннего контроля (ПУ5) возможно учитывать одни и те же недостатки в деятельности структурного подразделения по противодействию легализации доходов при оценке показателя, что может привести к необоснованному выводу о финансовой неустойчивости кредитной организацией.

В-третьих, отрицательное заключение о соответствии кредитной организации требованиям, предъявляемым к участию в ССВ, не содержит каких-либо оснований его вынесения, что затрудняет для кредитной организации подготовку заявления об обжаловании решения Банка России о вынесении отрицательного заключения, а также проведение судебного процесса по делу об оспаривании данного решения Банка России.

И, наконец, действующее законодательство не позволяет реально восстановить права кредитной организации в том случае, если суд признает незаконным решение Банка России о вынесении отрицательного заключения о соответствии кредитной организации требованиям, предъявляемым для участия в системе страхования вкладов, так как закон не определяет, какие последствия влечет за собой признание незаконным указанного решения Банка России: повторное обращение кредитной организации с ходатайством, или повторное рассмотрение имеющегося ходатайства, или включение кредитной организации в систему страхования вкладов.

Еще больше пробелов и правовых неопределенностей содержат правовые нормы, регламентирующие отзыв лицензии у кредитной организации, что, в свою очередь, ведет к существенным трудностям при рассмотрении арбитражными судами соответствующих дел.

Во-первых, действующее законодательство предусматривает два различных вида оснований для отзыва лицензии у кредитной организации: отзыв лицензии в связи с финансовым положением кредитной организации и отзыв лицензии в связи с нарушением действующего законодательства. Однако процедура отзыва лицензии у кредитной организации является общей независимо от того, по какому основанию лицензия отзывается. Указанная процедура применяется исключительно Центральным Банком РФ и не предусматривает участие кредитной организации в рассмотрении вопроса об отзыве лицензии. Применение данной процедуры, абсолютно обоснованное при отзыве лицензии по основаниям первой группы, ведет к существенному нарушению прав банка при отзыве лицензии по основаниям второй группы и затрудняет подготовку к судебному разбирательству дела об оспаривании отзыва лицензии у банка, так как:

акты ЦБ РФ, регламентирующие порядок отзыва лицензии, не публикуются, потому что формально они не устанавливают прав и обязанностей для кредитной организации;

решение о направлении ходатайства об отзыве лицензии не доводится до кредитной организации;

кредитная организация не участвует в рассмотрении вопроса об отзыве лицензии и не может дать соответствующие пояснения;

в результате отзыва лицензии кредитная организация ликвидируется, однако судебный процесс о принудительной ликвидации кредитной организации носит формальный характер и суд устранен от решения вопроса о том, возможен ли отзыв лицензии за соответствующие нарушения законодательства (в отличие от того, как это имеет место во всех остальных случаях ликвидации юридических лиц за нарушение действующего законодательства в соответствии со ст. 61 ГК РФ).

Во-вторых, сами основания отзыва лицензии за нарушения действующего законодательства, установленные ст. 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", а также условия применения исключительной меры воздействия, предусмотренные ст. 74 Федерального закона "О Центральном банке РФ", являются неопределенными и позволяют отозвать лицензию у кредитной организации даже за несущественные нарушения федеральных законов и нормативных актов Банка России, независимо от того, были ли требования об устранении нарушений исполнены или оспорены кредитной организацией, создают ли нарушения реальную угрозу интересам кредиторов и вкладчиков кредитной организации.

В-третьих, в ходе рассмотрения дел об оспаривании отзыва лицензии у кредитной организации у судов возникает ряд проблем, вызванных неопределенностью действующего законодательства, не позволяющих оперативно и законно разрешать соответствующие дела. Речь идет об отсутствии полномочий исполнительного органа кредитной организации представлять интересы кредитной организации после отзыва лицензии в делах, другой стороной в которых является Банк России (за исключением дела об оспаривании отзыва лицензии); о возможности привлечения временной администрации в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований; о невозможности предъявления к руководителю временной администрации иска о возмещении ущерба, причиненного его действиями (по аналогии с привлечением к ответственности руководителя юридического лица). Кроме того, в законе отсутствуют особенности рассмотрения судами дел об оспаривании отзыва лицензии, особенности приостановления действия предписаний ЦБ РФ.

Подобные пробелы и правовые коллизии на практике приводят к тому, что кредитная организация фактически лишается права на судебную защиту. Например, ОАО "ВИП-Банк" обратилось в суд с заявлением о признании незаконным решения Банка России о вынесении отрицательного заключения о соответствии требованиям, предъявляемым к участию в ССВ. Кроме того, ОАО "ВИП-Банк" оспорило два предписания Банка России о применении мер воздействия. После того, как арбитражный суд удовлетворил требование ОАО "ВИП-Банк" о признании незаконным решения Банка России о вынесении отрицательного заключения, Банк России отозвал у ОАО "ВИП-Банк" лицензию на осуществление банковских операций и через 15 дней после издания приказа об отзыве лицензии подал в арбитражный суд заявление о принудительной ликвидации ОАО "ВИП-Банк".

Временная администрация, представляющая интересы ОАО "ВИП-Банк" в делах об оспаривании предписаний Банка России, отказалась от заявленных требований. После того как отказ от заявленных требований был принят судом, ОАО "ВИП-Банк" лишилось возможности в судебном порядке требовать признания незаконными предписаний, на основании которых был издан приказ об отзыве лицензии. Это уже существенным образом ущемило права ОАО "ВИП-Банк" в деле об оспаривании отзыва лицензии.

Временная администрация, состоящая из служащих Банка России, будет представлять интересы ОАО "ВИП-Банк" и при рассмотрении апелляционной жалобы Банка России на решение о признании незаконным отрицательного заключения о соответствии ОАО "ВИП-Банк" требованиям, предъявляемым к участию в ССВ. В этом случае фактически обе стороны в споре будет представлять одно и то же лицо - Банк России, что не позволит донести до суда позицию самого ОАО "ВИП-Банк", оспорившего решение Банка России.

В том случае, если до рассмотрения дела об оспаривании отзыва лицензии арбитражный суд рассмотрит заявление Банка России о принудительной ликвидации ОАО "ВИП-Банк", ОАО "ВИП-Банк" полностью лишится права на судебную защиту.

В целях разрешения вышеописанных проблем и снятия затруднений правоприменительной судебной практики представляется целесообразным внести следующие изменения и дополнения в отдельные федеральные законы.

  1. Необходимо дополнить статью 45 Закона N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" нормой о том, что "при наличии вступившего в законную силу судебного решения, признавшего незаконным по существу решение Комитета банковского надзора Банка России о вынесении отрицательного заключения, принятого по итогам рассмотрения ходатайства о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов, или признавшего незаконным решение Комитета банковского надзора или Председателя Банка России о подтверждении отрицательного заключения, принятого в порядке части 13 статьи 45 настоящего Закона, Банк России направляет Агентству по страхованию вкладов уведомление о вынесении положительного заключения не позднее следующего рабочего дня за днем получения исполнительного листа".

Данная норма позволит обеспечить эффективное восстановление прав банков на участие в системе страхования вкладов при наличии вступившего в законную силу решения суда о признании незаконным отрицательного заключения и устранит правовой пробел, связанный с регулированием деятельности банков по работе с вкладами физических лиц при наличии признанного судом незаконным отрицательного заключения.

Исполнение данной нормы не нарушит права вкладчиков в случае несоответствия банка на момент направления Банком России на основании судебного решения уведомления в Агентство по страхованию вкладов, так как в силу статьи 48 Закона N 177-ФЗ Банк России осуществляет надзор за соответствием банков требованиям к участию в системе страхования вкладов и в случае несоответствия указанным требованиям более трех месяцев подряд Банк России обязан направить требование о представлении указанным банком ходатайства о прекращении права на работу с вкладами и ввести запрет на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц.

  1. Необходимо пункт 4 части 1 статьи 44 Закона N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" изложить в следующей редакции:

"1. Банк, имеющий разрешение Банка России на день вступления в силу настоящего Федерального закона, признается удовлетворяющим требованиям к участию в системе страхования вкладов при соответствии им одновременно следующим условиям:

1)...

2)...

3)...

  1. если меры, предусмотренные статьей 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", статьей 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", статьей 3 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", оформленные предписаниями, к банку не применяются, а также отсутствуют основания для их применения по итогам тематической инспекционной проверки, проведенной в соответствии с частью 4 статьи 45 настоящего Федерального закона."

При этом термин "предписание" должен быть определен не в подзаконном нормативном акте (Инструкция Банка России N 59), а в федеральном законе, а именно в статье 19 Закона о банках и банковской деятельности.

  1. Необходимо внести следующие дополнения в часть 11 статьи 45 Закона N 177-ФЗ: "Банк России направляет банку решение о вынесении положительного или отрицательного заключения не позднее следующего рабочего дня за днем его вынесения с приложением заверенной копии заключительного анализа результатов, включающего расчет значений всех критериев, составленного в соответствии с пунктом 3 части 4 настоящей статьи, и выписки из протокола заседания Комитета банковского надзора Банка России, на котором было вынесено заключение."
  2. Необходимо изменить и дополнить ст. 74 ФЗ "О Центральном банке РФ" с тем, чтобы из нее четко следовало, что отзыв лицензии является исключительной мерой воздействия, применяемой к кредитной организации только в том случае, если издаваемые предписания ЦБ РФ об устранении нарушений систематически не исполнялись и при этом существует реальная угроза интересам кредиторов и вкладчиков кредитной организации. В ст. 74 необходимо конкретизировать, что понимается под реальной угрозой интересам кредиторов и вкладчиков, а также обязать ЦБР принять нормативный акт, в котором будет исчерпывающим образом определено, что является реальной угрозой интересам кредиторов и вкладчиков кредитной организации. Также в ст. 74 необходимо установить, что отзыв лицензии как исключительная мера воздействия не применяется, если нарушения являются устранимыми, а сам отзыв лицензии может нарушить права и интересы кредиторов и вкладчиков кредитной организации.

Кроме того, в ст. 74 ФЗ "О Центральном банке РФ" необходимо установить, что все акты Банка России, регламентирующие порядок отзыва лицензии у кредитной организации, публикуются.

  1. Из ст. 75 ФЗ "О Центральном банке РФ" необходимо исключить абзац 2, так как он создает правовую неопределенность и при этом не несет какой-либо самостоятельной смысловой нагрузки.
  2. Необходимо изменить и дополнить ст. 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" (далее - Закон о банках) с тем, чтобы:

6.1. связать ее с частью 2 ст. 74 ФЗ "О ЦБ РФ" и с предусмотренными частью 2 ст. 74 ФЗ "О Центральном банке РФ" условиями для применения исключительной меры воздействия - отзыва лицензии;

6.2. установить в п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона о банках, что лицензия может быть отозвана при существенном нарушении кредитной организацией федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, если в течение одного года к кредитной организации неоднократно применялись меры воздействия, предусмотренные частью 2 статьи 74 Федерального закона "О Центральном банке РФ", и при этом предписания о применении соответствующих мер не были исполнены или оспорены кредитной организацией.

Второй вариант изменения п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона о банках: лицензия может быть отозвана при систематическом (более трех раз за последние 12 месяцев) невыполнении кредитной организацией в установленный срок требований предписаний об устранении существенных нарушений федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, что привело к ухудшению финансового положения кредитной организации, а также созданию реальной угрозы интересам ее кредиторов (вкладчиков), и при этом соответствующие предписания не были оспорены кредитной организацией;

6.3. установить в п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона о банках, что при отзыве лицензии по данному основанию во внимание принимаются только меры воздействия, предусмотренные частью 2 ст. 74 ФЗ "О Центральном банке РФ";

6.4. внести в текст п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона о банках указания на существенный характер нарушений требований ст. 6, ст. 7 ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем", а также указать на возможность отзыва лицензии в связи с нарушениями Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем", если эти нарушения создали угрозу безопасности государства, а также установить, что по данному основанию лицензия отзывается Банком России только при наличии мотивированного заключения Росфинмониторинга о том, что нарушения ст. 6, ст. 7 ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" носят существенный характер, либо о том, что нарушения Закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" создали угрозу безопасности государства;

6.5. установить порядок отзыва лицензии, предусмотрев участие кредитной организации в процедуре отзыва лицензии аналогично порядку, предусмотренному для рассмотрения дел об административных правонарушениях;

6.6. установить обязанность ЦБ РФ направлять кредитной организации решение о направлении ходатайства об отзыве лицензии с приложением самого ходатайства;

6.7. установить, что по основаниям, установленным в п. 1, 3, 6, 7 ч. 1 ст. 20 Закона о банках, отзыв лицензии осуществляется в судебном порядке, а ЦБ РФ имеет право обращаться в суд с заявлением об отзыве лицензии и ликвидации кредитной организации, а не отзывать по таким основаниям лицензию во внесудебном порядке.

  1. Необходимо внести в текст ст. 13 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" указание на существенный характер нарушений ст. 6, ст. 7 данного Закона, а также указать на возможность отзыва лицензии в связи с нарушениями Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем", если эти нарушения создали угрозу безопасности государства.
  2. Необходимо установить в ст. 22 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", что временная администрация реализует полномочия органов временной администрации, за исключением полномочий, которые в соответствии с данным Законом сохраняют иные органы управления кредитной организации, а в ст. 23 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" необходимо установить, что в случае приостановления полномочий исполнительных органов кредитной организации на период деятельности временной администрации единоличный исполнительный орган кредитной организации, имевший право до назначения временной администрации действовать от имени кредитной организации без доверенности, вправе представлять ее интересы в арбитражном суде при обжаловании решения Банка России о назначении временной администрации, обжаловании приказа Банка России об отзыве лицензии на осуществление банковских операций, а также в иных спорах, стороной в которых является Банк России.
  3. Необходимо дополнить ст. 25 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" пунктом 3, в котором будет установлено право кредитной организации, участников кредитной организации, а также кредиторов кредитной организации, имеющих не менее 5% от общей суммы требований, обращаться в суд с иском к руководителю временной администрации о возмещении убытков, причиненных неразумными и (или) недобросовестными действиями (бездействием) временной администрации.
  4. Необходимо дополнить Закон о банках статьей 20.1, где будут установлены особенности рассмотрения дел об оспаривании отзыва лицензии, в том числе:
  5. будет четко прописано, что Банк России обязан доказать законность отзыва лицензии, на предварительное слушание представить все материалы, на основании которых была отозвана лицензия и в обязательном порядке представить на предварительное заседание отзыв на заявление;
  6. будет указано, что конкретно должен доказать Банк России при доказывании законности приказа об отзыве лицензии:

основания, условия, адекватность выбора, цели применения административных мер воздействия, послуживших основанием для отзыва лицензии, а также соблюдение порядка и процедуры применения данных мер;

основания, условия, адекватность выбора, цели применения исключительной меры воздействия - отзыва лицензии, а также соблюдение порядка и процедуры применения данной исключительной меры воздействия;

  1. будет содержаться обязанность суда объединить дело об оспаривании отзыва лицензии с делами об оспаривании предписаний, послуживших основанием для отзыва лицензии;
  2. будут установлены особенности приостановления действия предписаний, изданных в связи с направлением ходатайства об отзыве лицензии по п. 1, 3, 6, 7 ч. 1 ст. 20 Закона о банках, и решений о направлении ходатайства. В частности, будет установлено, что действие предписания или решения о направлении ходатайства приостанавливается, если в результате действия данного предписания или решения до принятия судебного акта по заявлению кредитной организации будет причинен ущерб кредитной организации, а также третьим лицам.
  3. Необходимо установить в ст. 23.1 Закона о банках, что Банк России обязан в течение 15 дней с момента истечения срока на обжалование приказа об отзыве лицензии, установленного ст. 20 Закона о банках, обратиться в арбитражный суд с требованием о ликвидации кредитной организации.

Кроме того, в данной статье нужно установить, что если дело о ликвидации принимается к производству и впоследствии выясняется, что приказ об отзыве лицензии был оспорен, суд обязан приостановить производство по делу о принудительной ликвидации до рассмотрения дела об оспаривании отзыва лицензии.

  1. Необходимо в п. 3 ст. 199 АПК непосредственно указать, что действие оспариваемого акта (решения) не может быть приостановлено, если это нарушит интересы третьих лиц.

Кроме указанных дополнений и изменений федеральных законов, представляется необходимым внесение в главу 1 Указания ЦБ РФ N 1379-У общей нормы следующего содержания: "При выставлении баллов по вопросам, входящим в конкретный показатель оценки финансовой устойчивости банка, недопустимо дважды учитывать одни и те же недостатки (нарушения) в деятельности кредитной организации при оценке ответов на разные вопросы". В целях приведения в соответствие Указания ЦБ РФ N 1379-У пункту 3 части 4 статьи 44 Закона N 177-ФЗ предлагается изменить название показателя ПУ5, заменив "Показатель организации службы внутреннего контроля" и дополнив: "Показатель организации службы внутреннего контроля и системы противодействия легализации незаконных доходов и финансированию терроризма".

Важно отметить, что все предлагаемые изменения законодательства направлены исключительно на установление в банковском законодательстве страны европейских и мировых стандартов, на установление однозначного толкования вопросов, касающихся прав и законных интересов граждан и организаций, участвующих в хозяйственном обороте. Данные изменения никак не могут коснуться выполнения двух декларируемых Банком России целей: сокращение числа банков до оптимального количества и борьба с отмыванием незаконных капиталов, которые достигаются в первую очередь установлением экономических критериев отсева банков: размер капитала, активов, объем вкладов, кредитов, инвестиций, достаточность капитала, доля в объеме услуг в субъекте Федерации и т.д.

Решению проблем, указанных в начале настоящей статьи, будет способствовать также рассмотрение в информационных письмах ВАС РФ практики разрешения судами отдельных спорных вопросов.

Для разрешения вопроса о возможности привлечения временной администрации в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, целесообразно издать разъяснение ВАС РФ по вопросам участия третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, в делах об оспаривании отзыва лицензии и оспаривании иных предписаний ЦБ РФ.

Для снятия отдельных проблем в связи с вступлением в ССВ целесообразно предусмотреть в информационном письме ВАС РФ, что меры, предусмотренные статьей 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", статьей 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", статьей 3 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", признаются не применявшимися на момент вынесения заключения Комитета банковского надзора о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов при условии выполнения банком конкретных действий, содержащихся в предписании, если характер меры не связан с введением запрета или ограничения на осуществление банком отдельных операций на определенный срок.

В случае если мера воздействия связана с введением запрета или ограничения на осуществление банком отдельных операций на определенный срок, то такая мера признается не применявшейся на момент вынесения заключения Комитета банковского надзора о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов по истечении срока, на который она введена, либо при наличии документа Банка России, отменившего ее применение.

Таким образом, нормы, регламентирующие отзыв лицензии у кредитной организации и систему страхования вкладов, нуждаются в существенных дополнениях и изменениях. Только в случае внесения вышеуказанных дополнений и изменений нормативных актов у судов не будут возникать серьезные проблемы и затруднения в ходе рассмотрения дел об оспаривании отзыва лицензии у кредитной организации, а также дел об оспаривании отрицательного заключения Банка России о соответствии кредитной организации требованиям, предъявляемым для участия в системе страхования вкладов.