Мудрый Юрист

Реорганизация и реструктуризация органов государственной власти

О.А. Камалов, кандидат юридических наук, доцент Южно-Уральского государственного университета.

Государственные органы, создаваемые для выполнения властных функций и традиционно рассматриваемые как субъекты конституционных или административных правоотношений, в сфере гражданского права, как правило, являются юридическими лицами. Данное положение закрепляется как законодательными актами Российской Федерации и субъектов РФ <1>, так и утвержденными Правительством РФ положениями об отдельных государственных органах <2>.

<1> См., напр.: П. 7 ст. 4 и п. 4 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<2> См., напр.: П. 12 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.

Организационно-правовой формой органа государственной власти как юридического лица выступает финансируемое собственником учреждение <3> - некоммерческая организация, создаваемая собственником в соответствии со ст. 120 ГК РФ для выполнения управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Орган государственной власти как учреждение признается юридическим лицом и обладает гражданской правосубъектностью, являясь, помимо этого, органом другого субъекта - публично-правового образования.

<3> См.: Головизнин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. N 6. С. 63; Грось Л. Участие публично-правовых образований в отношениях собственности: Гражданско-правовые проблемы // Хозяйство и право. 2001. N 5. С. 35.

Орган государственной власти как юридическое лицо в форме учреждения обладает специальной (целевой) правоспособностью и может наделяться лишь такими гражданскими правами и обязанностями, которые необходимы для осуществления государственных властных полномочий. Именно властные функции становятся критерием оценки деятельности государственного органа как юридического лица. Как правило, гражданская правосубъектность реализуется для материально-технического обеспечения деятельности государственного органа.

Поскольку государственный орган как юридическое лицо является субъектом гражданско-правовых отношений, административное реформирование государственного органа влечет и гражданско-правовые последствия, которые могут быть квалифицированы как создание и прекращение юридического лица. Как известно, юридическое лицо может быть создано путем его учреждения вновь или путем реорганизации в формах преобразования, слияния, присоединения, выделения и разделения.

В последнее время в связи с изменением системы органов государственной власти образование новых государственных органов получило широкое распространение. Так, на федеральном уровне в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (далее - Указ N 314) образовано более 40 новых органов <4>. Органы государственной власти могут создаваться не только реформой государственного управления, но также и при объединении публично-правовых образований <5>.

<4> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".
<5> Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" // СЗ РФ. 2005. N 42. Ст. 4212.

Применимость положений гражданского права об учреждении юридических лиц к отношениям по образованию государственного органа вызывает сомнения. Государственный орган может считаться учрежденным вновь лишь в случае, если предоставляемые ему властные функции являются новыми и ранее не выполнялись никаким другим государственным или муниципальным органом. Как правило, образуемый государственный орган наделяется полномочиями по осуществлению функций, которые до его создания выполнялись другими органами государственной власти. Перечень государственных функций (полномочий) определяется конституционным и административным законодательством и не может быть произвольно изменен или дополнен. Поскольку именно с целью обеспечить осуществление таких функций государственный орган наделяется гражданской правосубъектностью, при передаче властных полномочий другому государственному органу последнему должны быть переданы также и гражданские права и обязанности, возникшие для материально-технического обеспечения этих полномочий. Это свидетельствует о наличии правопреемства и о необходимости применения положений гражданского законодательства о реорганизации, то есть создании юридического лица с передачей прав и обязанностей в порядке правопреемства от других юридических лиц.

Реорганизация государственных органов предполагает гражданское правопреемство органа как учреждения и не является основанием для правопреемства в гражданских правах и обязанностях публично-правового образования. При изменении структуры государственных органов публично-правовое образование как таковое не меняется, подобно тому как нет реорганизации юридического лица при упразднении совета директоров либо при замене единоличного исполнительного органа акционерного общества на коллегиальный. Лишь в том случае, когда государственный орган действует как учреждение, участвуя в правоотношении от собственного имени, при его реформировании возникает необходимость решения вопросов правопреемства учреждения как юридического лица. Кроме того, не могут квалифицироваться в качестве реорганизации выборы нового состава государственного органа, так как при этом состав полномочий, объем прав и обязанностей органа не изменяются.

В соответствии со ст. 57 ГК РФ реорганизация юридического лица может быть осуществлена на основании решения его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами. В случаях, установленных законом, реорганизация юридического лица в форме его разделения или выделения из его состава одного или нескольких юридических лиц осуществляется по решению уполномоченных государственных органов или по решению суда. В настоящее время закон не устанавливает оснований для принудительной реорганизации органов государственной власти по решению суда, в связи с чем допустима только добровольная реорганизация государственных органов. Для государственного органа (учреждения) учредителем, принимающим решение о реорганизации, выступает публично-правовое образование (РФ или субъект РФ) в лице другого (как правило, вышестоящего) уполномоченного органа. Так, в соответствии со ст. 112 Конституции РФ структура федеральных органов исполнительной власти определяется Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Решения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимаются Правительством РФ <6>. Как отмечено в п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П, субъект РФ для осуществления принадлежащей ему власти самостоятельно устанавливает систему представительных и исполнительных органов государственной власти <7>. Определение органа, уполномоченного публично-правовым образованием на создание других государственных органов, а также выбор мотивов принятия решения об образовании органа государственной власти находятся за пределами гражданско-правового регулирования.

<6> Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. N 71 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений" // СЗ РФ. 2004. N 7. Ст. 537.
<7> Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 1.

Указом N 314 предусмотрено несколько способов реструктуризации государственных органов.

  1. Упразднение государственного органа. В частности, Указом N 314 упразднены такие органы, как Министерство по антимонопольной политике, Министерство имущественных отношений, ФКЦБ РФ, ФСФО РФ.

Упразднение государственного органа не должно вызывать прекращение соответствующей властной функции государства, если только это не связано с существенным изменением нормативного регулирования определенной сферы, с отказом от государственного контроля в некоторой области отношений. Государственные полномочия, реализуемые упраздняемым органом, не могут быть прекращены и подлежат передаче другим государственным органам.

Указом N 314 предусмотрена передача функций упраздняемых органов другим существующим органам либо вновь образуемым органам государственной власти. Примерами первого варианта можно считать упразднение Федеральной службы железнодорожных войск с передачей ее функций Министерству обороны, а также упразднение ФСФО РФ с передачей ее функций частично Министерству экономического развития, частично Федеральной налоговой службе.

По второму варианту упразднены, в частности: МАП РФ с передачей в определенных частях функций Федеральной антимонопольной службе, Федеральной службе по финансовым рынкам, Роспотребнадзору <8>; ФКЦБ РФ с передачей в определенных частях функций Федеральной службе по финансовым рынкам и Росимуществу; Министерство имущественных отношений с передачей функций образуемому Росимуществу; Министерство образования с передачей функций Минобрнауки и Рособразованию.

<8> Здесь и далее сокращенные наименования государственных органов приведены в соответствии с распоряжением Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ от 6 августа 2004 г. N 1363/1001.

Условия и порядок такого упразднения, предусмотренные рядом подзаконных актов, предполагают образование ликвидационной комиссии <9>, составление и представление вышестоящему государственному органу ликвидационного баланса <10>. Упразднение указанных органов завершено внесением в Единый государственный реестр юридических лиц (далее - реестр) записи о прекращении юридического лица в связи с его ликвидацией <11>.

<9> Распоряжение Правительства РФ от 18 марта 2004 г. N 379-р // СЗ РФ. 2004. N 12. Ст. 1100.
<10> Распоряжение Правительства РФ от 25 февраля 2005 г. N 211-р // СЗ РФ. 2005. N 10. Ст. 860.
<11> http://egrul.nalog.ru/fns/index.php

Анализ порядка упразднения одних и образования других государственных органов позволяет сделать вывод, что прекращение и создание указанных органов сопровождались передачей прав и обязанностей в порядке правопреемства. Например, при упразднении ФСЖВ РФ Министерству обороны РФ предписано принять имущество и обязательства упраздняемой ФСЖВ России с составлением актов приема-передачи и ликвидационного баланса, в частности принять в оперативное управление находящееся в федеральной собственности имущество упраздняемой ФСЖВ России <12>. Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы в установленной сфере деятельности объявлены правопреемниками упраздняемой Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству по всем правоотношениям, связанным с представлением интересов Российской Федерации в процедурах банкротства <13>. Для большинства упраздняемых органов ликвидационная комиссия была обязана составить не только ликвидационный баланс, но также "передаточный баланс и на его основе разделительные балансы, подтвержденные актами передачи активов и обязательств" <14>.

<12> Распоряжение Правительства РФ от 25 февраля 2005 г. N 211-р // СЗ РФ. 2005. N 10. Ст. 860.
<13> Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" // СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.
<14> Письмо Минфина РФ от 7 апреля 2004 г. N 03-01-01/11-125.

В соответствии с п. 1 ст. 61 ГК РФ ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам. Все упраздненные государственные органы являлись юридическими лицами, и, следовательно, их упразднение, сопровождающееся передачей прав и обязанностей другим государственным органам, не может быть признано ликвидацией с точки зрения гражданского законодательства. Данные отношения могут быть квалифицированы только как реорганизация юридического лица. В случае передачи государственной властной функции должны быть переданы также гражданские права и обязанности, необходимые для материально-технического обеспечения данных функций. Ликвидацией государственного органа может признаваться, строго говоря, лишь его упразднение в связи с отказом от государственного регулирования в определенной сфере, отпадением цели деятельности учреждения, что повлечет прекращение государственного органа как учреждения без правопреемства.

Таким образом, установленные правила упразднения и образования государственных органов следует признать не соответствующими положениям гражданского законодательства о создании и прекращении юридических лиц. К отношениям по упразднению и образованию государственных органов в процессе их реструктуризации не могут применяться гражданско-правовые нормы о ликвидации и первоначальном создании юридических лиц. Данные отношения подлежат квалификации в качестве соответствующих форм реорганизации юридического лица.

Особенностью реструктуризации государственных органов следует считать невозможность применения предусмотренных ст. 58 ГК РФ форм реорганизации "в чистом виде" и необходимость сочетания признаков различных форм реорганизации. Например:

присоединение: при упразднении ФСЖВ РФ с передачей ее функций Минобороны;

разделение с последующим присоединением: при упразднении ФСФО РФ с передачей в определенных частях функций образуемому Росимуществу и преобразованной Федеральной налоговой службе;

преобразование с частичным слиянием или присоединением функций, полученных в результате разделения или выделения других органов: при образовании ФАС РФ, которой переданы функции упраздняемых МАП РФ и Федеральной энергетической комиссии; при образовании Роспотребнадзора, которому передана часть функций упраздненных МАП РФ и Министерства здравоохранения и существующего Минэкономразвития; при образовании Росимущества, которому переданы функции упраздненных Министерства имущественных отношений и часть функций ФКЦБ РФ;

разделение: при упразднении Министерства образования с передачей в определенных частях функций образуемым Минобрнауки и Рособразованию; при упразднении Министерства атомной энергии с передачей в определенных частях функций образуемым Минпромэнерго и Росатому.

  1. Следующим способом реструктуризации государственных органов Указ N 314 называет преобразование.

Например, Министерство РФ по налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу, в связи с чем в реестр внесены записи соответственно о прекращении юридического лица в связи с реорганизацией и о создании юридического лица путем реорганизации. Аналогично произведена реорганизация Российского агентства по патентам и товарным знакам в Федеральную службу по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам.

В отличие от обычных правил реорганизации в форме преобразования, не предполагающих изменения состава имущества реорганизуемого юридического лица, преобразование государственных органов может сопровождаться передачей части их функций:

а) другим вновь созданным органам (например, функции преобразуемого Роспатента по нормативному регулированию переданы Минобрнауки);

б) другим существующим органам (например, функции по нормативному регулированию преобразуемого Министерства по налогам и сборам переданы Минфину).

В первом варианте представляется необходимым применять положения гражданского законодательства о реорганизации юридических лиц в форме выделения и последующего слияния. Во втором варианте - положения о выделении с последующим присоединением.

Порядок преобразования государственных органов в большей степени соответствует положениям гражданского законодательства о реорганизации юридических лиц, отражая правила проведения реорганизации юридического лица. Однако в соответствии с п. 5 ст. 58 ГК РФ преобразование должно сопровождаться изменением организационно-правовой формы реорганизуемого юридического лица. В случае же преобразования одного государственного органа в другой (например, МНС РФ в ФНС РФ) организационно-правовая форма - финансируемое собственником учреждение - остается неизменной. Изменение разновидности органа государственной власти (министерство, служба, агентство) не может считаться изменением организационно-правовой формы, так как вопреки требованиям п. 3 ст. 50 ГК РФ эти формы не закреплены федеральным законом. Таким образом, к указанным отношениям по преобразованию государственных органов не могут применяться положения гражданского права о реорганизации юридических лиц в форме преобразования.

Примечательно, что подобная модель реструктуризации государственного органа без реорганизации юридического лица прямо предусмотрена п. п. 16 - 18 анализируемого Указа N 314. Так, Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ переименован в Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ "без проведения организационно-штатных мероприятий".

  1. Третий способ реструктуризации - передача части функций от существующих государственных органов вновь образуемым органам государственной власти. Подобная модель применена, в частности, при реструктуризации Министерства юстиции, часть правоприменительных функций которого передана вновь образованным Росрегистрации и Федеральной службе судебных приставов.

В этом случае также приходится констатировать, что и в анализируемом Указе, и в практике регистрирующих органов данный способ реструктуризации рассматривается как создание юридического лица без принятия прав и обязанностей в порядке правопреемства (учреждение вновь). Так, Федеральная регистрационная служба зарегистрирована в реестре как юридическое лицо в результате создания, но не в связи с реорганизацией. На гражданско-правовом статусе Министерства юстиции как юридического лица данный способ реструктуризации вообще никак не отразился. Вместе с тем, как отмечалось выше, передача властных функций по общему правилу предполагает правопреемство в гражданско-правовых отношениях, и в приведенном примере реструктуризации должны были применяться положения гражданского законодательства о реорганизации юридического лица в форме выделения.

В связи с реструктуризацией федеральных органов государственной власти была проведена реструктуризация территориальных органов упраздненных, реорганизованных и иных федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с распоряжением Правительства РФ независимо от формы реструктуризации федерального органа территориальные органы должны быть подчинены преобразованным и образованным федеральным органам с последующей реорганизацией путем их слияния или разделения <15>. Однако на практике данная реорганизация территориальных органов проведена тремя различными способами (что также нельзя признать правомерным):

<15> Распоряжение Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 1024-р // СЗ РФ. 2004. N 33. Ст. 3506. См. также Приказ Федеральной антимонопольной службы от 21 мая 2004 г. N 22 "Вопросы территориальных органов Федеральной антимонопольной службы".
  1. Регистрация изменений, вносимых в учредительные документы, без реорганизации. Данный способ применен в отношении территориальных органов антимонопольной службы (регистрация изменений ТУ МАП по Москве и Московской области) и Федеральной службы по финансовым рынкам (регистрация изменений РО ФКЦБ в Центральном федеральном округе).
  2. Ликвидация территориальных органов Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству (запись о прекращении ТО ФСФО по Центральному федеральному округу и городу Москве в связи с ликвидацией внесена в реестр) без учета правопреемства.
  3. Реорганизация территориальных органов в форме преобразования. Данный способ применен, в частности, к территориальным органам МНС РФ <16>. Например, в реестр внесены записи о прекращении Управления МНС РФ по Москве в связи с реорганизацией и о создании УФНС РФ по Москве путем реорганизации.
<16> Приказ Федеральной налоговой службы от 19 октября 2004 г. N САЭ-3-15/3@ "О преобразовании территориальных органов Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в территориальные органы Федеральной налоговой службы и установлении их предельной численности".

Все изложенное позволяет констатировать отсутствие в действующем законодательстве единого подхода к регулированию гражданско-правовых отношений, возникающих при реорганизации государственных органов, и свидетельствует о необходимости специальной нормативно-правовой регламентации способов и порядка реорганизации государственных органов как юридических лиц, которая на основе норм гражданского права учитывала бы особенности правового положения органов государственной власти.