Мудрый Юрист

Государственное управление как категория российского административного права: исторический аспект и современное понимание

Машаров И.М., директор филиала Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права в г. Кирове, доктор педагогических наук.

До начала 90-х гг. XX в. основной категорией административного права, посредством использования которой раскрывался предмет данной отрасли права, являлась категория "государственное управление". При этом в административно-правовой литературе советского периода под государственным управлением в узком смысле, как правило, понималась исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления. Ц.А. Ямпольская в 1954 г. впервые дала развернутое определение советского государственного управления, сформулировав его следующим образом: "Советское государственное управление или исполнительная и распорядительная деятельность государства - это такая форма подзаконной, организующей деятельности Советского социалистического государства, осуществляемой под руководством Коммунистической партии и направленной на построение коммунизма в СССР, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления (нормативных актах управления и индивидуальных актах)" <*>.

<*> См.: Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М.: Изд-во Академии наук СССР, 1954. С. 48.

Обобщая существовавшие в советской административно-правовой науке подходы к пониманию государственного управления, Г.В. Атаманчук указывает на следующие выделенные в литературе основные характерные черты рассматриваемого понятия:

  1. государственное управление - это деятельность государственных органов исполнительно-распорядительного характера;
  2. государственное управление - это деятельность подзаконная и государственно-властная;
  3. по своему содержанию государственное управление - это деятельность организующая, направленная на практическое исполнение законов;
  4. государственное управление - это деятельность специально выделенных органов государства - органов государственного управления <*>.
<*> См., в частности: Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М.: Юрид. лит, 1975. С. 14.

Государственное управление в советский период развития рассматривалось в следующем контексте.

  1. Государственное управление рассматривалось в качестве одного из видов государственной деятельности, а именно деятельности исполнительно-распорядительной, наряду с такими ее видами, как законодательная деятельность, правосудие и прокурорский надзор.
  2. В условиях плановой экономики, централизации управления государственное управление, по существу, отождествлялось с государственным руководством всеми процессами, происходившими в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферах.
  3. В содержание государственного управления включались организационно-распорядительные функции, в том числе функции государственного регулирования и государственного контроля. Но в то же время к функциям государственного управления не относили выполняемые государством правоохранительные функции, в частности такие, как выявление и пресечение административных правонарушений, обеспечение государственной и общественной безопасности.

В начале 90-х гг. XX в. в связи с возникновением рыночной экономики, формированием демократической модели развития государства несколько изменились и подходы к пониманию государственного управления, его места и роли в механизме государственной власти России. Одновременно Конституция РФ 1993 г., закрепившая принцип разделения властей, вводит в политико-правовую сферу новое понятие "исполнительная власть", исключая при этом из официального обращения понятие "государственное управление".

Для административного права актуальным, на наш взгляд, является сравнительный анализ понятий "государственное управление" и "исполнительная власть".

В современной литературе по административному праву исполнительная власть, как правило, рассматривается в качестве абстрактной политико-правовой категории, а государственное управление - как организационно-правовая категория <*>.

<*> См., напр.: Российский Б.В. Административное право: Учебно-методическое и практическое пособие. М.: Право и закон, 2001. С. 14; Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 26.

Раскрывая существо названного выше подхода, Ю.Н. Старилов характеризует исполнительную власть как абстрактную политико-правовую категорию, указывающую на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Термин же "государственное управление" в отличие от термина "исполнительная власть" имеет, по мнению Ю.Н. Старилова, практический организационно-юридический смысл.

Интересные суждения о сущности исполнительной власти и государственного управления и о соотношении этих категорий в рамках обозначенной выше общей концепции были высказаны Н.Ю. Хаманевой. Она, в частности, пишет следующее: "Государственное управление, которое было характерно для советского периода, значительно отличается от нынешнего, что связано с изменившимися условиями жизни общества. Понятие "государственное управление" уже не связывается с понятием "административное подчинение", а является более многогранным и проявляется в нормативном правовом регулировании, координации, содействии. Государственное управление можно рассматривать как подзаконную, юридически властную организующую деятельность особой группы органов государства (ветви власти). Государственное управление является видом деятельности, посредством которого реализуется исполнительная ветвь государственной власти. Любая ветвь государственной власти не отождествляется с видом деятельности. Так, у законодательной ветви власти есть свой вид деятельности - нормотворчество; у судебной - правосудие. Исполнительная ветвь государственной власти наделена таким видом деятельности, как государственное управление" <*>. Подводя итог краткому анализу существующих в настоящее время в науке российского административного права подходов к пониманию исполнительной власти и государственного управления и соотношению этих понятий, представляется возможным сделать следующие основные выводы.

<*> См., в частности: Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 15.
  1. Исполнительная власть рассматривается не как один из видов государственной деятельности, а именно - деятельности управленческой, а как сущность, содержание этой деятельности.
  2. Государственное управление как исполнительно-распорядительная деятельность государства, осуществляемая специально уполномоченными на это государственными органами, представляет собой внешнее проявление, форму реализации исполнительной власти.
  3. В содержание государственного управления обычно включаются все виды подзаконной деятельности специально уполномоченных государственных органов как регулятивного, так и охранительного характера.

Прежде всего, государственное управление, с нашей точки зрения, следует рассматривать как процесс властного воздействия государства в лице уполномоченных им органов управления на поведение субъектов общественных отношений с целью его упорядочения.

Остановимся подробнее на анализе содержания государственного управления как одного из видов государственной деятельности.

С нашей точки зрения, в содержание государственного управления вряд ли следует включать все перечисленные выше виды подзаконной государственной деятельности. На наш взгляд, термином "государственное управление" должна охватываться лишь нормотворческая и индивидуально-распорядительная деятельность компетентных государственных органов управления и должностных лиц, направленная на позитивное регулирование общественных отношений на основе соответствующих законов. Как правильно отмечает Г.В. Атаманчук, управление - это организующее и регулирующее воздействие людей на собственную жизнедеятельность <*>. Регулятивная и организующая сущность государственного управления всегда подчеркивалась учеными-административистами советского периода, на что уже указывалось выше. Ю.М. Козлов отмечал, что по юридической сути государственное управление есть регулирующая деятельность <**>. Следовательно, государственное управление, по сути, представляет собой организующее и регулирующее воздействие государства на поведение субъектов общественных отношений.

<*> Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 50.
<**> См.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 34.

В связи с изложенным подходом к пониманию государственного управления представляется, что государственное управление должно отождествляться с подзаконным государственно-правовым регулированием нормативного и индивидуального характера.

Содержание подзаконного государственно-правового регулирования, а соответственно государственного управления, с нашей точки зрения, составляет правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, иных органов публичного управления по нормативному и индивидуальному установлению прав и обязанностей подчиненных им или координируемых ими органов и учреждений, физических и юридических лиц в различных сферах функционирования государства и общества, по обеспечению их реализации посредством осуществления властного регулирующего воздействия на названных субъектов.

Исполнительно-распорядительная деятельность государства по обеспечению охраны и защиты прав и интересов субъектов общественных отношений не должна включаться в содержание государственного управления, а представляет собой особый вид государственно-властной деятельности.

Составными частями государственного управления как вида государственной деятельности, таким образом, являются:

а) подзаконное нормативное регулирование общественных отношений, осуществляемое посредством издания (принятия) органами управления на основе соответствующих законов подзаконных нормативных правовых актов, направленное на установление общих правил поведения в отношении неопределенного круга лиц;

б) индивидуальное регулирование общественных отношений на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов, осуществляемое посредством издания (принятия) органами управления распорядительных правовых актов и совершения властно-распорядительных действий в отношении индивидуально-определенных субъектов (физических и юридических лиц), направленное на установление, изменение или прекращение их прав и обязанностей.

Следовательно, как нам представляется, в содержание государственного управления должны включаться только те виды подзаконной государственно-властной деятельности, которые обеспечивают позитивное регулирование общественных отношений. По своей сути государственное управление - это государственная организационно-регулятивная деятельность. В то же время в содержание государственной организационно-регулятивной деятельности, по нашему мнению, могут быть включены и отдельные виды государственного контроля, например контроль, предшествующий выдаче лицу лицензии, согласованию проектной документации, аккредитации организации.

Подзаконная государственно-властная деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, направленная на выявление и пресечение правонарушений, на разрешение споров между участниками общественных отношений, на обеспечение безопасности государства и общества, по нашему мнению, не является государственным управлением. Осуществляя эту деятельность, соответствующие государственные органы не управляют субъектами общественных отношений, не организуют и не регулируют их поведение, а обеспечивают охрану и защиту их прав и законных интересов от противоправных посягательств, от нарушений со стороны других субъектов. По своей сути, в отличие от государственного управления, эта деятельность является охранительной. Данный вид подзаконной государственно-властной деятельности может быть обозначен термином "охранительно-защитная деятельность". В содержание охранительно-защитной деятельности, с нашей точки зрения, входят в том числе и такие виды деятельности, как государственный контроль и государственный надзор, осуществляемые соответствующими органами вне рамок организационно-регулятивной деятельности, независимо от этой деятельности.

Таким образом, с нашей точки зрения, вся государственно-властная деятельность, обозначаемая в науке административного права единым термином "государственное управление", на самом деле состоит из двух взаимосвязанных, но принципиально отличающихся друг от друга видов деятельности: регулятивной и охранительно-защитной. В целях обособления рассматриваемых видов государственной деятельности от законодательной и судебной деятельности представляется целесообразным объединить их одним общим рамочным понятием "административная деятельность".