Мудрый Юрист

Государственно-административные структуры России и великого княжества литовского (к вопросу о том, почему Москва оказалась сильнее)

Лугвин С.Б., кандидат философских наук, доцент, кафедра политологии Гомельского государственного технического университета им. П.О. Сухого.

На протяжении столетий борьбу за право собирать вокруг себя древнерусские земли вели друг с другом два мощных государства - Россия (первоначально Великое княжество Московское) и Великое княжество Литовское, русское и жамойтское (ВКЛ), в состав которого входила территория нынешней Беларуси. Обладая сходными социально-экономическими структурами, ВКЛ и Великое княжество Московское имели существенные различия в организации власти и управления.

Во главе Московского государства стоял тяготеющий к установлению абсолютной власти наследственный монарх (с 1547 г. - царь), который рассматривал государство, его земли и их обитателей как свою личную собственность (вотчину или патримонию). 250-летний период господства Золотой Орды с ее сверхцентрализованной властью, традициями безусловного послушания и рабской покорности населения не прошел для Московии бесследно. В результате в стране надолго утвердились порядки, во многом напоминающие золотоордынские. (Известно, что сам царь первоначально называл себя прямым наследником золотоордынского хана.) Широко использовался термин "самодержец", подчеркивающий неограниченность царской власти. Считалось, что ее источником является воля Бога, а не воля подданных. Власть и народ были связаны между собой не юридическими нормами, а морально-религиозными принципами, отношениями покровительства и нередко грубой силой. Патерналистское восприятие власти предопределило сугубо личный характер управления, реализуемого вне всяких формальных норм и правил. Положение того или иного лица в социальной и политической иерархии зависело не столько от его знатности и богатства, сколько от близости к монарху и его личной благосклонности.

В отличие от российских земель белорусские земли не знали монгольского ига, и потому их население во многом сохранило старую культуру и традиции самоуправления. В дальнейшем это благоприятствовало формированию власти, основанной на принципах децентрализации и федерализма. Первоначально, однако, ВКЛ также создавалось как патримониальное государство. Земля находилась в собственности Великого князя (господаря), подданные которого были обязаны платить ему дань и выполнять великокняжеские повинности (за право владения землей шляхта должна была нести военную службу). Однако в 1447 г. после заключения унии с Польшей был издан привилей, распространивший на литовско-белорусскую знать права польского дворянства: частную собственность на землю, власть над крестьянами, ненаказуемость шляхтича без предварительного судебного разбирательства и т.п. Великие князья, с 1569 г. являющиеся одновременно королями Польши и королями союзного государства - Речи Посполитой, не обладали наследственной властью и обычно выбирались феодальной знатью из представителей правящей династии. После своего избрания они связывали себя присягой и в издаваемых ими привилеях обязывались соблюдать старинные традиции, льготы и привилегии шляхты. Уже с конца XV в. власть литовских монархов ограничивалась радой, состоящей из крупных феодалов, а в дальнейшем - и вольным сеймом. При решении всех важных вопросов государственной жизни они были обязаны прислушиваться к мнению рады и исполнять ее советы. Особую роль в организации власти играл сейм, без разрешения которого великие князья не могли начать войну, издавать законы, вводить новые налоги и т.п. В отличие от Московского государства, развивающегося в направлении усиления власти монарха, Речь Посполитая двигалась в направлении все большего ослабления монархической власти. В последний период существования этого государства его монархи не могли самостоятельно принять решение даже о собственной женитьбе или об отречении от трона.

Наличие столь существенных различий в организации политической власти России и ВКЛ предопределило и специфические различия в организации их государственного управления. В Российском государстве ведущая роль в управлении традиционно принадлежала центральной власти, ведению и регламентации которой подлежали все основные проявления общественной жизни. Механизмы самоуправления на местах ограничивались и подавлялись. Они признавалось лишь тогда, когда в распоряжении центральной власти не было соответствующих сил и ресурсов для установления своего непосредственного господства. В ВКЛ, напротив, в силу слабости монархической власти подавляющее большинство государственных дел находилось в ведении местных органов управления, которые почти не зависели от центра. Все территории страны имели режим автономии и самоуправления. Большинство городов обладало магдебургским правом и имело собственные органы управления - магистраты.

Право назначения на высшие государственные должности в ВКЛ по традиции закреплялось за Великим князем, который должен был согласовывать решение этих вопросов с радой. В качестве платы за выполнение своих обязанностей чиновники получали в основном земельные наделы (во многих случаях они имели и другие источники доходов). Все должности давались пожизненно или до назначения на другую более высокую должность. Допускалось совмещение государственных постов, в результате чего некоторые магнаты назначались одновременно на несколько должностей. Отстранение от занимаемой должности могло быть произведено лишь по решению суда в случае совершения чиновником уголовного преступления. При этом сами литовские князья не могли по своей воле смещать неугодных чиновников с должности, что порождало отсутствие служебной дисциплины и возможность их неповиновения центральной власти.

Клиентальные отношения, являющиеся основой государственной службы в Московском государстве, в ВКЛ широкого распространения не получили. В основе государственной службы здесь лежали по преимуществу отношения вассалитета, которые сохранялись в стране вплоть до конца XVIII в. Назначаемые центральной властью главы местных администраций в дальнейшем зависели в основном от местных феодалов, а потому не могли быть надежными проводниками политики господаря. В должности воеводы, отмечал белорусский историк И.А. Юхо, сочетались черты представителя центрального управления и местного самоуправления. Воеводы обязаны были на местах проводить в жизнь распоряжения центральных органов, но одновременно должны были заботиться об интересах местных феодалов. Возглавляющие поветы старосты пользовались широкими правами, независимыми от власти воевод; их полномочия основывались на старых традициях управления местных вассальных князей <*>. Отсутствие административной иерархии негативно сказывалось на слаженности и скоординированности функционирования государственного аппарата ВКЛ.

<*> Юхо Я.А. Кароткi нарыс гiсторыi дзяржавы i права Беларусi. Мн., 1992. С. 108 - 110.

Достижению эффективности государственного управления в стране во многом препятствовало также то обстоятельство, что государственный аппарат в стране не был организован на основе единых принципов. Местные органы управления отличались необычайной пестротой и разнообразием, что в конечном счете определялось государственно-правовым положением той или иной территориальной единицы. Одна система управления существовала на государственных землях, другая - на землях, принадлежащих князьям и магнатам, третья - в городах с магдебургским правом и т.п. Нередко однотипные административные органы, находящиеся на разных территориях, выполняли и разные функции.

Характерной особенностью государственной администрации ВКЛ являлась тщательно разработанная правовая регламентация всех основных сторон общественной жизни, получившая наиболее полное выражение в статутах Великого княжества Литовского 1529, 1566 и 1588 гг. Данные статуты включали в себя не только нормы гражданского, но и нормы государственного, административного, уголовного, земельного, судебно-процессуального и иных отраслей права. Наличие развитой законодательной базы благоприятствовало развитию судебной системы. Уже в XVI в. в процессуальном праве ВКЛ утвердились важнейшие принципы современного судопроизводства: публичность, право на участие адвокатов, соревновательность сторон и т.п. Вместе с тем на протяжении длительного времени в стране отсутствовали сколь-либо влиятельные силы, заинтересованные в господстве закона. В результате последний нередко замещался грубой силой. "Шляхта, - писал известный белорусский историк М.В. Довнар-Запольский, - бесконечно любила судиться, но ее любовь к правде была совсем особенная: шляхта менее всего признавала святость закона и, пользуясь силой, вовсе не считала себя обязанной подчиняться декретам судов..." <*>. Возможность неподчинения суду обусловливалась слабостью государственной власти, которая не обладала нужными ресурсами для обеспечения повиновения шляхты, особенно крупных феодалов.

<*> Довнар-Запольский М.В. История Белоруссии. Мн., 2003. С. 156.

На протяжении XVII - XVIII вв. происходило неуклонное экономическое и военное ослабление Речи Посполитой, что в конечном счете завершилось ее политическим крахом. Главная причина этого - отсутствие сильной государственной власти и послушного административного аппарата. В силу слабости политических позиций монарха, как и вообще центральной власти, в стране на протяжении всего периода ее существования так и не сформировалась бюрократия, которая, как показывает опыт истории, достаточно эффективно обеспечивает централизацию государства и проведение нужных монарху преобразований. Основным препятствием этому являлась традиционная феодальная вольница, дополняемая эгоизмом и безответственностью шляхты. "Шляхта, - отмечал М.В. Довнар-Запольский, - с болезненным самолюбием боялась всякого нововведения, потому что всякое новшество казалось ей нарушением ее свободы. Когда государству приходилось плохо, она обращала свои взоры к отдаленному прошлому и была глубоко уверенной в том, что страна может быть счастливой только при соблюдении доброго старого строя" <*>. В результате на протяжении столетий она противилась любым изменениям в государстве, которые бы так или иначе затрагивали ее интересы. "Мы старты не рухаем, а новш не уводiм", - обещал своим подданным каждый новый Великий князь, всходивший на виленский стол. В результате все нововведения сводились к одному - уменьшению власти монарха и увеличению власти влиятельных магнатов. Лишь в середине XVIII в., когда результаты столь пагубной политики стали очевидны и самой шляхте, в Речи Посполитой активизировалось движение в поддержку реформ. В 1791 г. с большим опозданием в условиях уже начавшихся разделов государства была принята конституция, которая наделила короля исполнительной властью, в т.ч. правом назначения и смещения должностных лиц. Несмотря на признание ограниченности королевской власти (соймом и институтом контрасигнатуры), конституция обеспечивала некоторое единство государственного управления. Однако она так и не вступила в законную силу.

<*> Там же. С. 175 - 176.

В отличие от ВКЛ, где государственная бюрократия так и не сложилась, в Российском государстве она стала формироваться уже во второй половине XVI в. Появлению бюрократии здесь во многом благоприятствовало то обстоятельство, что в стране с давних пор существовало особое служилое сословие - дворянство, которое за право владения землей было обязано нести пожизненную военную службу своему государю. Только в случае затяжной болезни или серьезного увечья дворянин мог уйти в отставку, что, однако, не освобождало его от гражданской службы. По мнению Р. Пайпса, именно русское служилое сословие стало "предтечей нынешнего чиновничества, продвигающегося по службе в зависимости от своих заслуг" <*>. Следует подчеркнуть, что в России не только дворяне, но и все другие сословия прикреплялись к государству "службами" или "тяглами". В результате в стране сформировалось уникальное "служебное государство", которое позволяло достаточно эффективно мобилизовывать ресурсы для решения любых задач, поставленных властью.

<*> Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 132.

Важную роль в формировании российской бюрократии сыграли приказы, которые возникли в конце XV - начале XVI в. как центральные и местные правительственные учреждения, выполняющие административные, судебные, финансовые, дипломатические, военные и иные функции. По словам В.О. Ключевского, их возникновение означало "переход от управления посредством лиц к управлению посредством учреждений" <*>. В своем развитии приказная система прошла ряд стадий: приказа (в буквальном смысле слова) как разового поручения, приказа как постоянного поручения, приказа-"избы" (канцелярии) и, наконец, приказа как государственного органа с самостоятельными структурными подразделениями <**>.

<*> Ключевский В.О. Сочинения. Т. II. М., 1990. С. 318.
<**> Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 36 - 37.

Приказы имели постоянный кадровый состав, включающий в себя опытных и квалифицированных чиновников. Наиболее крупные из них делились на столы, те, в свою очередь, - на повытья (по территориальному признаку). Во главе их стояли судьи (бояре, окольничие, стольники, думные или приказные дьяки), которые наряду со старшими дьяками составляли присутствие приказа и совместно принимали решения (единоличные решения принимать не разрешалось). Под их началом находились подьячие, обязанные следовать полученным предписаниям. В порядке старшинства подьячие подразделялись на статьи или категории. Это означало, что в приказах еще до петровских реформ стала формироваться служебная дисциплина, и административная иерархия, которая первоначально была параллельна системе чинов, установленной внутри служилого сословия. Однако если внутри служилого сословия чины были наследственными, то должностное положение приказных чиновников за исключением лиц, принадлежащих к родовой знати, определялось их заслугами и деловыми способностями. В конечном счете на основе создания разветвленной системы приказных учреждений уже к 70-м гг. XVII в. в России были обеспечены профессионализация и централизация государственного управления <*>. Несмотря на свою неэффективность и архаизм (отсутствие строго определенных полномочий, примитивное делопроизводство, неопределенные права и обязанности должностных лиц, "кормление от дел" и др.), приказное чиновничество стало своеобразной протобюрократией, аналога которой в ВКЛ не существовало.

<*> Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987.

На протяжении длительного времени сфера управления в России регулировалась традициями и нормами обычного права. Однако в условиях формирования абсолютной монархии возникла потребность в формальных правилах и нормах, которые стали активно появляться с середины XVII в. Особое место среди них занимало Соборное уложение 1649 г., куда были включены все уже действующие законодательные акты, а также новые законы, возникшие на основе нормирования не предусмотренных ранее случаев. Содержащаяся в Уложении правовая регламентация общественных отношений создала законодательную основу для формирующейся бюрократии.

Становление российской бюрократии, начавшееся еще в XVI в., в основном завершилось в период реформ Петра I. В результате предпринятых им преобразований на смену Боярской думе с ее наследственными должностями пришел Сенат как первый бюрократический правительственный орган, направляющий и контролирующий работу государственного аппарата. При назначении на сенатскую должность более всего ценились не порода и знатность, а личная преданность и заслуги перед монархом.

Вместо громоздкой и неэффективной системы приказов были созданы новые бюрократические учреждения - коллегии, действующие по ведомственному принципу. Сфера их компетенции распространялась на всю страну, для чего на местах были созданы их отделения. Наряду с коллегиями появилась также трехуровневая система местного управления (губерния - провинция - уезд), где все должностные лица являлись назначаемыми центральной властью чиновниками (за исключением земских комиссаров, которые частично назначались земскими дворянами).

В результате петровских реформ в стране была создана базирующаяся на единых организационных принципах бюрократическая система управления. В ее основе лежали идеи камерализма, связывающие эффективность работы государственного аппарата с наличием административной унификации и детальной регламентации деятельности всех учреждений и должностных лиц. По указанию и при непосредственном участии Петра I был создан не имеющий аналогов в Европе "Генеральный регламент", содержащий в себе основные правила деятельности всех российских учреждений и чиновников.

Огромное влияние на формирование российской бюрократии оказала Табель о рангах 1722 г., которая возникла на основе компиляции соответствующих законоположений некоторых европейских стран. Она систематизировала государственные должности (в дальнейшем чины) и свела их в ряды иерархических зависимостей. Включив в себя 14 классов государственной службы (военной, гражданской и придворной), Табель закрепила новый порядок продвижения по служебной лестнице, в основе которого лежали не знатность и древность рода, а продолжительность службы, заслуги и способности. С получением XIV класса гражданской службы любой простолюдин мог стать личным, а с VIII класса - потомственным дворянином. В результате российское чиновничество, оставаясь дворянским по своему характеру, стало вбирать в себя лучших представителей других сословий. В дальнейшем это породило тенденцию дистанцирования чиновничества от конкретных социальных интересов и обусловило его превращение в особую всесословную корпорацию, являющуюся надежной опорой самодержавной власти. Ее формированию способствовало также прекращение раздачи поместных окладов и окончательная замена их денежным содержанием. В результате чиновники стали получать твердое жалованье, положенное им по должности. Кормление от дел и взимание с населения поборов стало преследоваться по закону.

В ходе административных реформ первой четверти XVIII в. произошло усложнение государственного аппарата и значительно возросла численность чиновников. Углубилась специализация управленческой деятельности, что, с одной стороны, породило новые должности (протоколист, актуариус, регистратор, архивариус, нотариус и т.п.), а с другой - привело к организационному обособлению гражданской службы от военной. Так, если прежде гражданская служба считалась продолжением службы военной, то с принятием Табели о рангах она стала рассматриваться как самостоятельный вид деятельности, требующий особых навыков и специальных знаний.

Петровские реформы превратили Россию в одну из сильнейших держав Европы и заложили основы ее промышленного развития. Если до Петра в государственном аппарате имелись лишь отдельные неразвитые начала бюрократического управления (постоянный штат, простейшие формы разделения управленческого труда, элементы служебной иерархии, зачатки служебной карьеры и т.п.), то в результате предпринятых им преобразований в стране появилась бюрократия, во многом напоминающая бюрократию западных стран. В государственном аппарате окончательно утвердились такие бюрократические начала, как иерархическая организация должностных лиц и учреждений, строго регламентированные права и обязанности чиновников, принцип меритократии, унифицированные административные структуры, самостоятельность гражданской службы по отношению к военной, фиксированное жалованье чиновников в зависимости от должности и т.д.

С началом петровских реформ Россия вступила на путь модернизации. Опираясь на ресурсы "служебного государства", в т.ч. на формирующуюся бюрократию, Петр I превратил российскую монархию в одно из сильнейших государств Европы, которому была не в силах противостоять внутренне дезинтегрированная Речь Посполитая. Последняя в силу слабости политической власти и отсутствия у нее действенных административных рычагов все более утрачивала свою силу и влияние, что в конечном счете завершилось потерей ее государственного суверенитета и разделом страны между ее более сильными соседями.