Мудрый Юрист

Некоторые вопросы формирования международной нормативно-правовой базы борьбы с терроризмом

Каримов Р.Р., адъюнкт Уфимского юридического института МВД РФ.

В XXI в. борьба с терроризмом стала одной из актуальнейших проблем, которую необходимо как можно быстрее решать усилиями политических деятелей всего общества. Поиск подходов к проблеме противодействия терроризму продолжается уже много лет, несмотря на это, нет однозначного определения, что такое терроризм, какие действия или инциденты следует относить к террористическим актам. Однако большинство ученых сходится во мнении, что одним из существенных средств противодействия терроризму является применение конкретных юридических мер, закрепленных в определенных договорно-правовых документах. На сегодняшний день правовая база, касающаяся борьбы с терроризмом, достаточно обширна, но основой ее принятия послужили созданные в 20 - 30-х гг. XX в. документы, закрепившие основополагающие начала противодействия терроризму.

Первые документы, касающиеся международного сотрудничества в борьбе с терроризмом, были выработаны в ходе международных конференций по унификации уголовного законодательства в 20 - 30-е гг. Разрабатывались рекомендации, на основе которых государства - участники конференции ("унификаторы") в дальнейшем унифицировали бы свое национальное законодательство по вопросам борьбы с преступностью, включая терроризм <*>.

<*> Ляхов Е.Г. Терроризм и межгосударственные отношения. М.: Международные отношения, 1991. С. 55.

Во второй половине 20-х гг. в соответствии с решением I Международного конгресса уголовного права, проходившего в Брюсселе в 1926 г. под эгидой Международной ассоциации уголовного права, была проведена серия конференций, посвященных проблеме терроризма. Усилия юристов-международников были направлены на разработку и согласование документов, регулирующих такие аспекты проблемы терроризма, как:

<*> Кофман Б.И., Миронов С.Н., Сафиуллин Н.Х., Демидов Ю.Н., Курушин В.И. Борьба с терроризмом: теория и практика. Учебное пособие. М., 2005. С. 64 - 65.

Первая подобная конференция была проведена в 1927 г. В ходе ее работы был принят документ, в котором разработчики сделали попытку раскрыть понятие международного преступления и дать уголовно-правовую оценку этому явлению. В данном документе непосредственно подчеркивалась необходимость уголовного преследования, а главное - наказания лиц, совершивших наиболее общественно опасные преступления. В ст. 6 указанного документа говорилось: "В соответствии с принципами международного права карается любое преступление независимо от места его совершения, национальности субъекта, совершенное им умышленно и с использованием любых средств, которые могут создать угрозу обществу" <*>.

<*> Цит. по: Афанасьев Н.Н. Международно-правовая база борьбы с терроризмом // Закон и право. 2001. N 4. С. 8.

В Европе и других районах мира накануне Второй мировой войны участились покушения на известных политических и государственных деятелей, что явилось выражением усиления борьбы между демократическими силами, с одной стороны, и силами фашизма и милитаризма - с другой. Это привело к тому, что Лига Наций вынуждена была заняться вопросами борьбы с терроризмом. Непосредственным поводом к началу ее деятельности явилось убийство в Марселе в 1934 г. югославского короля Александра и французского министра иностранных дел Луи Барту, выступавших за создание антифашистского фронта в Европе, после чего Лига Наций, создав специальный комитет, направила усилия на разработку международно-правовой основы сотрудничества государств в борьбе с терроризмом <*>.

<*> Ляхов Е.Г. Указ. соч. С. 58.

10 декабря 1934 г. Совет Лиги Наций создал экспертную комиссию, основным направлением работы которой явилось изучение проблемы терроризма. В этом же году на V Международной конференции было определено понятие терроризма как применение какого-либо средства, способного терроризировать население в целях уничтожения всякой социальной организации. К этим действиям приравнивались преднамеренное изготовление, хранение, использование или перевозка веществ или предметов, предназначенных для совершения данного правонарушения <*>.

<*> Кулжабаева Ж.О. Правовые формы сотрудничества государств в борьбе с международным терроризмом // Право и государство. 2000. N 3.

Эти конференции содействовали и международному нормотворчеству по борьбе с терроризмом и международным терроризмом.

В 1937 г. в Женеве на созванной по инициативе Лиги Наций международной конференции были одобрены Конвенция о предупреждении преступлений политического характера, определяемых как акты политического терроризма, и об установлении наказаний за них и Конвенция о создании Международного уголовного суда <*>.

<*> Ляхов Е.Г. Указ. соч. С. 55.

Международное сообщество также определило возможные пути регулирования споров по дипломатическим каналам на основе соглашений между ними, арбитражного или судебного разбирательства, вынесения спора на рассмотрение Совета или Ассоциации Лиги Наций <*>.

<*> Кулжабаева Ж.О. Правовые формы сотрудничества государств в борьбе с международным терроризмом // Право и государство. 2000. N 3.

В проекте Конвенции по борьбе с терроризмом, принятом Лигой Наций в 1937 г., вопрос о подсудности лиц, совершивших акты международного терроризма, впервые регулировался в международном документе. В нем указывается, что "если государство не допускает выдачи собственных граждан, возвратившихся в страну после совершения террористических актов за границей, они должны привлекаться к уголовной ответственности, быть судимыми и наказаны, как если бы террористический акт был совершен на их территории", причем даже в тех случаях, когда "виновный приобрел гражданство уже после совершения преступления" <*>.

<*> Моджорян Л.А. Терроризм и национально-освободительные движения // Государство и право. 1998. N 3. С. 87.

Конвенция одной из первых официально объявила террор и террористические организации преступными, а также поддержку террористических групп и сообществ, угрожающих миру и безопасности народов.

Конвенция о предупреждении и пресечении терроризма (Конвенция 1937 г.) состоит из преамбулы и 29 статей, довольно полно и широко определяющих объект действия ее положений.

Статьи 1 и 2 формулируют понятие международного террористического акта в связи с объектом и предметом этого преступления, а также его субъектом - это преступные действия, направленные против государства и имеющие целью или способные терроризировать определенных лиц, группы лиц или публику. Статья 3 говорит о соучастии в совершении актов терроризма <*>.

<*> Ляхов Е.Г. Указ. соч. С. 55 - 59.

Конвенция предусматривает обязанность государств предусмотреть в своем уголовном законодательстве следующие акции:

<*> Кофман Б.И., Миронов С.Н., Сафиуллин Н.Х., Демидов Ю.Н., Курушин В.И. Борьба с терроризмом: теория и практика. Учебное пособие. М., 2005. С. 67.

Ряд статей посвящен решению вопросов, связанных с экстрадицией преступника, совершившего террористический акт международного характера (ст. ст. 8 - 10) <*>.

<*> Ляхов Е.Г. Указ. соч. С. 94 - 95.

В тех случаях, когда экстрадиция по тем или иным причинам невозможна, конвенция требует осуждения преступника национальным судом государства, на территории которого он был задержан.

В ст. 13 Конвенции государствам предписывалось запрещать в законодательном порядке бесконтрольное ношение, владение и отчуждение оружия иного, чем охотничье с гладким стволом, и боеприпасов, которые могут быть использованы террористами. Также ст. 14 запрещает преступное изготовление паспортов или других равнозначных документов; ввоз в страну или хранение других фальсифицированных документов, если известно, что они являются таковыми; использование заведомо фальшивых документов, выданных не тем лицам, которые имеют на них право <*>.

<*> Кофман Б.И., Миронов С.Н., Сафиуллин Н.Х., Демидов Ю.Н., Курушин В.И. Указ. соч. С. 67.

В ст. 19 подчеркивается принцип неотвратимости наказания преступника. В ст. ст. 15 - 17 соглашения предусматривается создание национального механизма, который должен заниматься непосредственно вопросами предупреждения и борьбы с терроризмом на территории соответствующего государства и участвовать в межгосударственных акциях такого рода. Положения ст. 20 определяют порядок и способы разрешения межгосударственных споров и разногласий, которые могут иметь место в процессе толкования и применения соглашения.

Статьи 21 - 29 устанавливают процедуру введения Конвенции в действие и порядок применения ее на национальном и международном уровнях. Конвенция была подписана 24 государствами, но ратифицирована лишь одной страной - Индией - и не вступила в силу. М. Наваз утверждает, что Индия ратифицировала эту Конвенцию под воздействием Великобритании, которая, очевидно, надеялась таким путем создать правовую основу для подавления освободительного Движения, возглавлявшегося И. Ганди. М. Наваз считает, что это должно быть предупреждением против разработки конвенции по международному терроризму, которая стоит на пути освободительных войн. Д. Дугард (ЮАР) считает, что некоторые государства не захотели ратифицировать Конвенцию в связи с тем, что она содержит широкое определение терроризма. Л.Н. Галенская указывает, что "унификация понятия терроризма, проводившаяся до Второй мировой войны, а также в Конвенции 1937 г., имела основанием широкое понимание терроризма" <*>.

<*> Цит. по: Ляхов Е.Г. Указ. соч. С. 58 - 60.

Однако отметим, что в исследовании Секретариата ООН, подготовленном по данной проблеме в 1972 г., говорится совершенно иное: "Конвенция 1937 года, так же как и другие соглашения, касающиеся проблемы международного терроризма, устарела как не охватывающая всю проблему защиты жизни невинных людей от международного терроризма" <*>. Там указывается, что Конвенция 1937 г. главным образом направлена на защиту глав государств и других государственных деятелей.

<*> Цит. по: Ляхов Е.Г. Указ. соч. С. 60.

В этом первом договоре о борьбе с международным терроризмом немало вопросов, не решенных или решенных не до конца. Например, ссылка в п. 3 ст. 2 на "преднамеренное действие, способное подвергнуть опасности человеческие жизни путем создания общей опасности", близка к формулировкам, которые предлагались "унификаторами", стремившимися выработать прежде всего правовую основу для борьбы с освободительными движениями. Широкое определение понятия акций терроризма, включающее общеуголовные, политические и даже административные деяния, например изготовление или подделку паспортов (ст. 14), не могло не обратить на себя внимания тех правоведов и государственных деятелей, которые добивались точной дефиниции этого преступления и были заинтересованы в том, чтобы не допустить распространения понятия "терроризм" на законные и справедливые действия национально-освободительных и демократических движений и пресечь попытки поставить их вне закона. Положения конвенции затрагивают слишком широкую область, касающуюся материального и процессуального права.

Говоря о важнейших политических причинах того, почему Конвенция не вступила в силу, В. Василиевич упоминает "о попустительстве Германии со стороны таких государств Европы, как Франция и Великобритания, считавших, что германский фашизм использует международный терроризм только против Советского государства" <*>.

<*> Цит. по: Ляхов Е.Г. Указ. соч. С. 60.

В те же годы Соединенные Штаты Америки, как и другие западные державы, видели в этих актах терроризма главным образом возможные поводы для начала войны между СССР и фашистской Германией.

Таким образом, не только юридические, но и политические причины привели к дезавуированию Конвенции 1937 г. государствами-участниками. Важнейшей среди них было нежелание западных стран бороться с тем преступным явлением, которое, по их замыслу, фашистская Германия должна была бы в первую очередь использовать против Советского Союза.

Однако Конвенция 1937 г. сыграла и продолжает играть известную положительную роль в договорно-правовом сотрудничестве государств в борьбе с международным терроризмом по следующим причинам:

  1. она явилась одним из первых международно-правовых документов, касающихся сложной политико-правовой проблемы; в ней нашла отражение позиция стран с различным общественно-политическим строем задолго до нового политического мышления признавших, что существует проблема, решение которой является общей задачей;
  2. в Конвенции решены некоторые вопросы юридической техники, что может быть учтено (и уже учитывается) при выработке современных конвенций по проблеме международного терроризма. Речь идет о понятии преступления, об экстрадиции, о механизме борьбы с акциями террора и т.д.

Л.А. Моджорян справедливо считает, что "хотя Конвенция о международном терроризме 1937 г. так и не вступила в силу, тем не менее она сыграла важную роль в обсуждении международного терроризма и признании его преступлением против международного права" <*>.

<*> Цит. по: Ляхов Е.Г. Указ. соч. С. 60 - 61.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что борьба с терроризмом требует решения комплекса политических, экономических, социальных и многих других вопросов.