Мудрый Юрист

Новое регулирование отношений по предоставлению коммунальных услуг

Гордеев Д.П., ведущий юрисконсульт направления "Городское хозяйство" Фонда "Институт экономики города".

Прокофьев В.Ю., кандидат технических наук, руководитель сектора "Развитие конкурентных отношений" направления "Городское хозяйство" Фонда "Институт экономики города".

23 мая 2006 г. Постановлением N 307 Правительства Российской Федерации утверждены Правила предоставления коммунальных услуг гражданам (далее - Правила или Правила предоставления коммунальных услуг 2006 г.). Принятие новых Правил формально вызвано поручением части 2 статьи 157 Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ), а содержательно - переходом к рыночным методам регулирования экономических отношений в жилищно-коммунальной сфере. Новое регулирование отношений по предоставлению коммунальных услуг гражданам направлено на устранение серьезного отставания их прежнего регулирования от положений Гражданского и Жилищного кодексов Российской Федерации. Новые Правила предоставления коммунальных услуг обеспечивают реализацию прав граждан на комфортное пользование жилыми помещениями, устанавливают высокий уровень требований к качеству коммунальных услуг, сбалансированные права и обязанности потребителей и исполнителей, процедуры снижения размера платы при нарушении параметров качества, а также при временном отсутствии потребителей по месту жительства. Правила отражают специфику отношений по предоставлению коммунальных услуг для удовлетворения потребностей в них граждан, учитывают отличие и сходство этих отношений с отношениями ресурсоснабжения. В Правилах впервые на федеральном уровне прямо урегулированы процедуры оплаты коммунальных услуг с использованием показаний общедомовых и индивидуальных приборов учета. Положения Правил основываются на праве собственников помещений выбирать установленные ЖК РФ способы управления многоквартирными домами.

За предшествующие годы у граждан, руководителей и специалистов организаций и органов управления ЖКХ регионов, районов, поселений, судей и прокурорских работников сложился устойчивый стереотип взаимоотношений между населением, управляющими жилищными и ресурсоснабжающими организациями, а также органами публичной власти различного уровня. Для правильного понимания и применения новых Правил предоставления коммунальных услуг гражданам необходим анализ положений, положенных в их основу.

Конкуренция норм гражданского и жилищного законодательства, регулирующих отношения по предоставлению коммунальных услуг

В преамбуле Правил предоставления коммунальных услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. N 1099, прямо указывалось, что они основывались на нормах Закона РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон "О защите прав потребителей") <*>. До вступления в силу ЖК РФ отношения по предоставлению коммунальных услуг рассматривались как отношения в области защиты прав потребителей. Поскольку Правила предоставления коммунальных услуг 1994 г. прекратили свое действие, то актуальным является вопрос, распространяется ли это основание регулирования на новые Правила предоставления коммунальных услуг и является ли оно единственным.

<*> К таким нормам-основаниям следует отнести статью 1, пункт 4 статьи 7, пункты 1 и 2 статьи 10, пункт 1 статьи 18, статьи 26, 38 Закона РФ "О защите прав потребителей".

В соответствии с гражданским законодательством <*> потребители (граждане, использующие, приобретающие, заказывающие либо имеющие намерение приобрести или заказать товары, работы и услуги для личных бытовых нужд) пользуются правами стороны в обязательстве в соответствии с Гражданским кодексом РФ (далее - ГК РФ), а также правами, предоставленными потребителю Законом РФ "О защите прав потребителей" и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами. При этом в соответствии со статьей 1 Закона "О защите прав потребителей" в отношениях в области защиты прав потребителей приоритетную силу имеют нормы ГК РФ.

<*> См. статью 9 Федерального закона от 26 января 1996 г. N 15-ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Закон о введении части второй ГК РФ).

Статья 4 Закона о введении части второй ГК РФ устанавливает, что законы и иные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР впредь до приведения этих правовых актов в соответствие с частью второй ГК РФ применяются постольку, поскольку они не противоречат части второй ГК РФ. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. N 7 "О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей" указывается, что принятые Правительством РФ до введения в действие ГК РФ и Закона РФ о защите прав потребителей правила об отдельных видах договоров (в частности, Правила предоставления коммунальных услуг 1994 г.) могут применяться в части, не противоречащей ГК РФ и названному выше Закону РФ.

Разъяснение вопроса о координации различных актов законодательства РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, содержится в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. N 7 (пункт 2): "В тех случаях, когда отдельные виды гражданско-правовых отношений с участием потребителей помимо норм ГК РФ регулируются и специальными законами Российской Федерации (например, договоры перевозки, энергоснабжения), то к отношениям, вытекающим из таких договоров, Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" может применяться в части, не противоречащей ГК РФ и специальному закону. При этом необходимо учитывать, что специальные законы, принятые до введения в действие части второй ГК РФ, применяются к указанным правоотношениям в части, не противоречащей ГК РФ и Закону Российской Федерации "О защите прав потребителей".

В юридической литературе содержится вывод о том, что многие жилищные отношения регулируются гражданским правом. Е.А. Суханов обоснованно утверждал: "Нормы гражданского права могут содержаться и в актах некоторых других отраслей законодательства, отнесенных к совместному ведению Федерации и ее субъектов (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ). К их числу относится, например, жилищное законодательство, которое состоит из комплексных нормативных актов, содержащих нормы как гражданского, так и административного права (таков, в частности, Жилищный кодекс). Указанные акты могут, следовательно, приниматься и субъектами Федерации, но не могут противоречить нормам федеральных законов (части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ)" <*>. Жилищный кодекс РФ содержит значительное число норм гражданского права, и в частности о договорах, являющихся основанием предоставления коммунальных услуг, порядке их оплаты.

<*> См.: Гражданское право. Том I / Под ред. доктора юридических наук, профессора Е.А. Суханова. М.: Волтерс Клувер, 2004. Подраздел 1 "Система нормативных актов гражданского права" параграфа 2 "Состав гражданского законодательства".

Предмет жилищного законодательства устанавливается частью 1 статьи 4 ЖК РФ. Эта норма включает в перечень отношений, регулируемых жилищным законодательством, помимо других отношения по предоставлению коммунальных услуг (пункт 10), а также внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги (пункт 11). В частности, ЖК РФ устанавливает основания возникновения обязательств по предоставлению коммунальных услуг (часть 6 статьи 155, статьи 162, 164), регулирует условия и порядок оплаты коммунальных услуг (пункт 16 статьи 12, статьи 153 - 160), предусматривает установление Правительством РФ специальных правил предоставления коммунальных услуг гражданам (статья 157), основания государственного контроля соответствия коммунальных услуг установленным требованиям (статья 20).

Согласно пункту 1 статьи 2 ГК РФ гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, а также регулирует договорные и иные обязательства, другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. Это в полной мере относится к отношениям по предоставлению коммунальных услуг гражданам, которые основаны на гражданско-правовых сделках.

В соответствии с Конституцией РФ (статья 71, пункт "о") гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Согласно статье 3 ГК РФ гражданское законодательство состоит из ГК РФ и регулирующих гражданско-правовые отношения иных федеральных законов, принятых в соответствии с ГК РФ, указов Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить ГК РФ и иным федеральным законам, а также из постановлений Правительства РФ, содержащих нормы гражданского права и принимаемых на основании и во исполнение ГК РФ и иных законов и указов Президента РФ. Необходимо особо подчеркнуть, что нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в качестве источников гражданского права в статье 3 ГК РФ не указаны.

Отношения субъектов гражданского права базируются на принципах их равенства и свободного волеизъявления, свойственных гражданско-правовому методу регулирования. Действительно, при предоставлении коммунальных услуг ни одна из сторон не вправе предписывать другой определенное правовое поведение.

Основанием предоставления коммунальных услуг всегда являются возмездные договоры. Стороны отношений по предоставлению коммунальных услуг (исполнитель и потребитель) не находятся в служебном или ином подчинении один у другого. Они юридически равны по отношению друг к другу. Это реализация применительно к отношениям по предоставлению коммунальных услуг принципа равенства. Действия сторон договора, содержащих условия о предоставлении коммунальных услуг, основаны на обоюдном взаимовыгодном интересе. В этом проявляется принцип "автономии воли" и "собственного интереса". "Имущественная самостоятельность участников" выражается в правах владения и пользования потребителей обособленными жилыми помещениями и в наличии у исполнителя прав на произведенные или приобретенные им коммунальные ресурсы, реализуемые потребителям. Стороны рассматриваемых отношений самостоятельно несут установленную законом и договором имущественную ответственность. Сделки, направленные на возмездную подачу коммунальных ресурсов и оказание услуг водоотведения в рамках возникающих между их участниками гражданских правоотношений, входят в состав гражданского оборота. Предоставление коммунальных услуг не входит в состав административных отношений, основанных на властных решениях одной стороны и подчинении другой стороны, при которых отсутствует равенство между сторонами.

Правоотношениям по предоставлению коммунальных услуг в целом свойственна диспозитивность нормативно-правового регулирования, дающая возможность заключения договора и определения его условий по собственному усмотрению участников обязательственных правоотношений. Несмотря на высокую степень детализации регулирования отношений по предоставлению коммунальных услуг, Правила содержат большое число диспозитивных правил, позволяющих субъектам договорных отношений корректировать свое поведение, если это вызвано их интересами и возможностями. При этом основным способом защиты гражданских прав является применение мер имущественного характера. Прежде всего это возложение обязанности возместить причиненные имущественные потери (в частности, в порядке, указанном в приложении N 2 к Правилам), а также уплатить пени (например, часть 14 статьи 155 ЖК). Если нарушенные гражданские права не восстанавливаются другой стороной добровольно, то их защита осуществляется в судебном порядке. Защита прав в административном порядке путем обращения потребителя в соответствующий государственный или муниципальный орган публичной власти применяется на практике все реже. По мере внедрения на рынок предоставления услуг управления многоквартирными домами организаций частной формы собственности и упразднения прямого администрирования в отношении муниципальных организаций такой способ защиты постепенно исчезнет.

К другой части общественных отношений в гражданско-правовой сфере, подпадающей под собирательное понятие "жилищные отношения", помимо диспозитивности могут применяться и другие методы правового регулирования. Они регулируются путем применения различных по своей отраслевой принадлежности правовых норм: административно-правовых, земельных, семейных, финансовых и др. Этим отношениям свойственны черты публичного права, в которых государственный или муниципальный орган, как один из участников, наделен властными правомочиями, а другой участник должен подчиняться его предписаниям.

Правоотношения по предоставлению коммунальных услуг гражданам являются одновременно и гражданско-правовыми отношениями, и жилищными правоотношениями, и правоотношениями в области защиты прав потребителей. Исходя из теории права при расхождении между общими и специальными нормативными правовыми актами преимущество отдается специальному акту. Представляется, что гражданско-правовые нормы ЖК РФ следует считать специальными нормами и по отношению к нормам ГК РФ, и по отношению к нормам Закона "О защите прав потребителей". В ЖК РФ содержатся важнейшие специальные нормы, регулирующие отношения по предоставлению коммунальных услуг: их стороны, основания возникновения и содержание, взаимные обязательства сторон, порядок оплаты и ответственность за ненадлежащее выполнение обязательств.

Соотношение регулирования отношений по предоставлению коммунальных услуг Правилами и нормами ГК РФ об энергоснабжении

Гражданский кодекс РФ (параграф 6 главы 30) содержит регулирование условий заключения и исполнения договора энергоснабжения, который является одной из разновидностей договора купли-продажи. Предметом договора энергоснабжения является энергия, подаваемая энергоснабжающей организацией абоненту через присоединенную сеть. Причем параграф 6 главы 30 ГК РФ содержит ряд норм, устанавливающих особые правила энергоснабжения граждан, использующих энергию для бытового потребления, по сравнению с энергоснабжением граждан, использующих энергию для иных целей (пункт 1 статьи 540, пункт 3 статьи 541, пункт 2 статьи 543 и пункт 1 статьи 546).

Пункт 3 статьи 539 ГК РФ устанавливает приоритет норм ГК РФ при регулировании отношений по договору энергоснабжения. Эта норма императивно ставит условие применения к отношениям по договору энергоснабжения законов и иных правовых актов об энергоснабжении, а также обязательных правил, принятых в соответствии с ними, только в случае, если соответствующие положения не урегулированы ГК РФ <*>.

<*> Представляется, что эта норма с учетом дополнения статьи 539 ГК РФ новой частью 4 практически потеряла актуальность.

Иной подход к соотношению норм ГК РФ и норм иных актов установлен в отношении снабжения другими видами ресурсов (товаров). В соответствии со статьей 548 ГК РФ положения параграфа 6 главы 30 ГК РФ применяются к отношениям, связанным со снабжением тепловой энергией через присоединенную сеть, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. К отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть водой и другими товарами, правила о договоре энергоснабжения (статьи 539 - 547) применяются, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательства. Все эти разновидности ресурсоснабжения объединены одним общим признаком - способом подачи абоненту товаров (тепловой энергии, воды, газа) через присоединенную сеть. Поэтому договоры снабжения электрической и тепловой энергией, холодной и горячей водой, газом через присоединенную сеть рассматриваются в юридической литературе как однопорядковые. Эти договоры заключаются по модели договора энергоснабжения.

На первый взгляд существуют предпосылки для того, чтобы считать, что правила о договоре энергоснабжения (статьи 539 - 547) распространяются на отношения по предоставлению коммунальных услуг. Перечисленные в ГК РФ (статьи 539 - 547) товары совпадают с перечнем коммунальных ресурсов, также подаваемых по инженерным сетям в жилые помещения граждан при предоставлении коммунальных услуг (холодная вода, горячая вода, электрическая энергия, газ, тепловая энергия). В этой связи возникает вопрос, какие нормы будут иметь приоритет при регулировании отношений по предоставлению коммунальных услуг: ГК РФ или ЖК РФ и изданные в соответствии с ЖК РФ Правила предоставления коммунальных услуг 2006 г.?

Содержательное расхождение двух действующих Кодексов, содержащих нормы, регулирующие отношения по одному и тому же вопросу, должно разрешиться путем выбора того нормативного акта, который имеет приоритет при применении к отношениям по предоставлению коммунальных услуг.

Для ответа на вопрос, нормы какого - гражданского или жилищного - права должны применяться к отношениям по предоставлению коммунальных услуг гражданам, необходимо проанализировать нормы гражданского или жилищного законодательства, регулирующие близкие по содержанию отношения энергоснабжения и отношения по предоставлению коммунальных услуг.

Согласно части 3 статьи 5 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа или должностного лица Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, закону субъекта РФ, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу. Но ГК РФ и ЖК РФ являются федеральными законами одного уровня, принятыми высшим представительным органом государственной власти. Поскольку отношения по предоставлению коммунальных услуг являются гражданско-правовыми, эти отношения по определению должны регулироваться нормами гражданского права, которые содержатся в обоих Кодексах. Основным источником гражданского права является ГК РФ. При этом пункт 2 статьи 3 ГК РФ устанавливает, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.

Исходя из теории права при расхождении между актами, изданными одним и тем же правотворческим органом, применяется акт, принятый позднее. ГК РФ и ЖК РФ приняты одним и тем же органом - Федеральным Собранием Российской Федерации. При этом ЖК РФ принят позднее ГК РФ. Кроме того, ЖК РФ как законодательный акт, содержащий правовые нормы, регулирующие отношения по пользованию жилыми помещениями, по отношению к ГК РФ является специальным законом.

Согласно статье 8 ЖК РФ к жилищным отношениям, связанным с предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее (иное) законодательство с учетом требований, установленных ЖК РФ. Из этой нормы следует, что нормы ГК РФ применяются в субсидиарном порядке к отношениям по предоставлению коммунальных услуг, регулируемым ЖК РФ и Правилами. Причем в приоритетном порядке применяются сначала специальные нормы Правил, основанные на статье 157 и разделе VII ЖК РФ. Только при отсутствии в ЖК РФ и Правилах предоставления коммунальных услуг 2006 г. соответствующих специальных правил прежде применяются нормы ГК РФ об энергоснабжении (параграф 6 "Энергоснабжение" главы 30), а затем общие положения о купле-продаже (параграф 1 главы 30 ГК РФ). Общие нормы гражданского права (о лицах, объектах гражданских прав, сделках, обязательствах, договорах и др.) и принципы гражданского права могут применяться для регулирования любых отношений, входящих в гражданско-правовую сферу, если это не противоречит прямым предписаниям специального законодательства (то есть субсидиарно, дополнительно).

Необходимо подчеркнуть, что статья 548 ГК РФ, распространяющая нормы о снабжении электрической энергией на отношения по снабжению тепловой энергией, водой и другими товарами (например, газом), устанавливает приоритет специальных законов и иных нормативных правовых актов перед ГК РФ при регулировании отношений по снабжению перечисленными в этой статье товарами. Только если специальных норм, отличных от норм ГК РФ, нет, то договоры тепло- водо-, и газоснабжения подпадают под действие правил, предусмотренных параграфом 6 главы 30 ГК РФ.

Такой же подход к соотношению норм ГК РФ и специальных норм установлен Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 37-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации" одновременно с принятием Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике". Новым пунктом 4 статьи 539 ГК РФ (действует с 29 марта 2003 г.) нормам ГК РФ о договоре снабжения электрической энергии был придан субсидиарный характер по отношению к нормам специального законодательства. Не отменяя действие правила пункта 3 статьи 539 ГК РФ, устанавливающего приоритет норм ГК РФ при регулировании отношений по договору энергоснабжения, пункт 4 статьи 539 ГК РФ устанавливает, что "к отношениям по договору снабжения электрической энергией правила настоящего параграфа применяются, если законом или иными правовыми актами не установлено иное". Это радикально изменило иерархию правовых актов, регулирующих договорные отношения по снабжению электрической энергией. Норма пункта 4 статьи 539 ГК РФ применяется судами как основание применения к отношениям абонентов с поставщиками электрической энергии Федеральных законов от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской федерации", постановлений Правительства РФ. Достаточно часто законодательство об электроэнергетике содержит регулирование, отличное от норм ГК РФ <*>.

<*> См., например: Решение Верховного Суда РФ от 24 июня 2003 г. N ГКПИ03-613, Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16 декабря 2005 г. N Ф09-5277/05-С2.

Независимо от мотивов законодателя придать наибольшую юридическую силу нормам федеральных законов в сфере реформирования электроэнергетики, переместить на следующую ступеньку нормы подзаконных правовых актов, а на низшую ступень переместить нормы параграфа 6 главы 30 ГК РФ о договоре энергоснабжения, - такая иерархия в соответствии со статьей 548 ГК РФ применима и в отношении электро-, тепло-, водо- и газоснабжения. То есть можно утверждать, что в отношении регулирования отношений по предоставлению коммунальных услуг на основании пункта 4 статьи 539 ГК РФ нормы параграфа 6 главы 30 ГК РФ применяются, "если законом или иными правовыми актами не установлено иное". То есть роль ГК РФ в этой части, по сути, сведена к восполнению пробелов в специальном законодательном регулировании.

Кроме того, согласно части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", впредь до приведения в соответствие с ЖК РФ законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат ЖК РФ и Федеральному закону от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ. Несмотря на то что ГК РФ является фундаментальным гражданско-правовым актом, Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ устанавливает приоритет над ним ЖК РФ и Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ.

Таким образом, целесообразно исходить из следующей иерархии норм, регулирующих отношения по предоставлению коммунальных услуг:

  1. нормы ЖК РФ, Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ и иных федеральных законов, содержащих специальные правила о предоставлении коммунальных услуг;
  2. нормы Правил предоставления коммунальных услуг 2006 г.;
  3. нормы ГК РФ (при отсутствии соответствующих специальных правил в ЖК РФ, Федеральном законе от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, иных федеральных законах и Правилах предоставления коммунальных услуг 2006 г.);
  4. нормы Закона "О защите прав потребителей" и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Компетенция субъектов РФ и муниципальных образований в регулировании отношений по предоставлению коммунальных услуг

В соответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (подпункт "к" пункта 1 статьи 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 76 Конституции РФ). Согласно части 2 статьи 5 ЖК РФ жилищное законодательство состоит из ЖК РФ, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

На федеральном уровне полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и другими федеральными законами. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Регионы вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев <*>. ЖК РФ не позволяет субъектам РФ самостоятельно регулировать жилищные отношения, если такое полномочие вытекает из ЖК РФ и федеральных законов.

<*> См.: Пункт 4 статьи 1 и пункты 1 и 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Пределы полномочий органов государственной власти субъектов РФ по принятию законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, регулирующие жилищные отношения, основываются на нормах ЖК Российской Федерации и нормах других федеральных законов, принятых в соответствии с ЖК РФ (часть 6 статьи 5 ЖК РФ). Исходя из положений статьи 5 ЖК РФ, если сам ЖК РФ или иной федеральный закон не установил полномочия субфедеральных госорганов, то сами они взять на себя эти полномочия не вправе. Открытый перечень вопросов, отнесенных к компетенции субъекта РФ в области жилищных отношений, содержится в статье 13 ЖК РФ. Надо обратить внимание на то, что в этом перечне не указаны вопросы, регулирующие отношения по предоставлению коммунальных услуг гражданам. Тот факт, что содержащийся в статье 13 ЖК РФ перечень является открытым, не означает допустимости неограниченного усмотрения органов государственной власти субъектов РФ по регулированию жилищных отношений. Это означает, что помимо перечня в статье 13 ЖК РФ полномочия могут быть в других статьях ЖК РФ, а также в других федеральных законах. Ведь пункт 6 статьи 5 содержит достаточно жесткий критерий: региональное регулирование жилищных отношений допустимо, только если такое полномочие основано на ЖК РФ и принятых в соответствии с ЖК РФ других федеральных законах.

Развивая положения статьи 5 ЖК РФ, статья 13 устанавливает, что к компетенции субъекта РФ в области жилищных отношений возможно причисление иных вопросов, отнесенных к их компетенции Конституцией РФ, ЖК РФ и другими федеральными законами и не отнесенных к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, компетенции органов местного самоуправления. То есть компетенция регионов ограничена не только необходимостью наличия соответствующих указаний ЖК РФ и федеральных законов, но и запретом регулировать то, что предписано регулировать иным уровням публичной власти. То есть, например, поскольку статья 157 ЖК РФ содержит поручение Правительству РФ устанавливать Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, - аналогичные правила или нормы, частично регулирующие те же вопросы, что и Правила предоставления коммунальных услуг 2006 г., не могут приниматься органами государственной власти субъектов РФ. Например, не вправе регионы устанавливать свои правила предоставления субсидий по оплате жилых помещений и коммунальных услуг (компетенция Правительства РФ - часть 6 статьи 159 ЖК РФ) или свои процедуры утверждения тарифов на коммунальные услуги (такие процедуры могут устанавливаться только в соответствии с федеральным законом <*> - часть 2 статьи 157 ЖК РФ). В противном случае будет нарушено требование федерального законодательства о недопустимости одновременного наличия одних и тех же аналогичных полномочий у органов публичной власти федерального, регионального и муниципального уровней <**>.

<*> Помимо Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ это также Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" и Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации".
<**> Часть 4 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Отношения в сфере предоставления коммунальных услуг в основном регулируются гражданско-правовыми нормами, в том числе содержащимися в федеральном жилищном законодательстве. Принятие органами государственной власти субъектов РФ актов, содержащих нормы гражданского права по вопросам предоставления коммунальных услуг, является нарушением Конституции РФ и ГК РФ. Подход, согласно которому субъекты РФ могут принимать любые региональные нормы в области жилищных отношений, поскольку жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, представляется нелегитимным. Принятие региональных норм в этой сфере не может быть оправдано ни "пробелами законодательного регулирования на федеральном уровне", ни "потребностью в совершенствовании федерального законодательства", ни целями "обеспечения более эффективного функционирования жилищно-коммунального хозяйства".

Согласно пункту 4 статьи 76 Конституции РФ, субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, только вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В других случаях органы государственной власти субъектов РФ могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, только в пределах своих полномочий, основанных на ЖК РФ, принятых в соответствии с ЖК РФ других федеральных законов. Указанные законы должны устанавливать право органа государственной власти субъекта РФ принимать соответствующие акты и решать вопросы, которые могут быть урегулированы региональным актом. При отсутствии в ЖК РФ или ином федеральном законе поручения конкретизировать норму федерального закона или принимать свои нормы, отличные от норм федерального законодательства, не могут приниматься региональные нормы, поскольку законодатель счел регламентацию соответствующим федеральным законом исчерпывающей.

В соответствии с Конституцией России и федеральными законами региональные законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, имеющим прямое действие на всей территории страны и принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ <*>. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Последствия несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, положениям ЖК РФ указаны в части 8 статьи 5 ЖК РФ. В этом случае применяются положения ЖК РФ. Органам государственной власти субъектов РФ необходимо отменить свои акты, полномочия на принятие которых не основаны на ЖК РФ и принятых в соответствии с ЖК РФ других федеральных законах в течение трех месяцев после вступления в действие ЖК РФ.

<*> Пункт 5 статьи 76 Конституции РФ, пункт 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ.

Поскольку в соответствии со статьями 2 и 3 ГК РФ отношения по предоставлению коммунальных услуг являются гражданско-правовыми отношениями, они не могут регулироваться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и местными правовыми актами. В то же время ряд жилищных отношений регламентированы административно-правовыми нормами, которые могут приниматься и на региональном уровне.

Включение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в состав жилищного законодательства является непривычным для российского законодательства. Такое законодательное решение диссонирует с положениями статьи 72 Конституции РФ, которые ограничивают жилищное законодательство совместным ведением Российской Федерации и субъектов РФ.

Компетенция органов местного самоуправления в нормотворческой сфере ограничена актами вышестоящего уровня публичной власти. Согласно части 7 статьи 5 ЖК РФ самостоятельного усмотрения в сфере регулирования жилищных отношений у органов местного самоуправления нет. Все муниципальные правовые акты, регулирующие жилищные отношения, могут приниматься только в пределах полномочий органов местного самоуправления в соответствии с ЖК РФ, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Полномочия органов МСУ устанавливаются или ограничиваются указанными законами и иными нормативными правовыми актами, в которых эти полномочия определены. Муниципальные правовые акты могут содержать в себе решения или по вопросам местного значения, или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Не оправдывая включение муниципальных правовых актов в состав жилищного законодательства, следует признать, что реализация компетенции, возложенной на органы МСУ Жилищным кодексом РФ (статья 14 и др.), невозможна без принятия муниципальных правовых актов, устанавливающих либо изменяющих общеобязательные правила, регулирующие жилищные отношения и применяемые неоднократно.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере предоставления коммунальных услуг ЖК РФ не установлены. Пределы полномочий органов местного самоуправления, в соответствии с которыми они могут принимать муниципальные правовые акты в сфере, смежной с отношениями по предоставлению коммунальных услуг, устанавливаются ЖК РФ, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ. В частности, могут приниматься акты:

а) об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг;

б) об установлении тарифов на холодную и горячую воду, а также услуги водоотведения;

в) об организации деятельности органов местного самоуправления по электро-, тепло-, газо- и водоснабжению населения, водоотведению, снабжению населения топливом в соответствии с федеральным законодательством в сфере ресурсоснабжения.

Необходимо отметить, что из этого выборочного перечня только полномочия по утверждению нормативов потребления коммунальных услуг основываются на нормах ЖК РФ. Все перечисленные в предыдущем абзаце акты являются административно-правовыми актами. При этом акты, указанные в подпунктах "б" и "в", не входят в состав жилищного законодательства. Можно утверждать, что отношения, складывающиеся между исполнителями и потребителями коммунальных услуг, органы местного самоуправления регулировать не вправе.

Согласно п. 4 ч. 1 статьи 14, п. 4 ч. 1 статьи 15 и п. 4 ч. 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения соответствующих муниципальных образований относится организация в границах соответствующих муниципальных образований электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Эти отношения являются смежными с отношениями по предоставлению коммунальных услуг. Причем организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения не означает, что органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований должны сами осуществлять электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения. Это предпринимательская деятельность, которая должна осуществляться коммерческими организациями, независимо от организационно-правовых форм, но не органами местного самоуправления. Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (статья 7) запрещает совмещение функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов.

К организации в границах соответствующих муниципальных образований электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в первую очередь следует относить обеспечение надлежащего содержания имущества, предназначенного для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, относящегося к муниципальному имуществу, и содействие надлежащему содержанию такого имущества иных форм собственности. Согласно статье 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в собственности муниципальных районов, городских и сельских поселений и городских округов может находиться соответствующее имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц поселений. Согласно статье 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации "до 1 января 2008 г. обеспечивают безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося на день вступления в силу настоящей главы в собственности субъекта Российской Федерации имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения в соответствии с настоящим Федеральным законом. В переходный период до регистрации права собственности на указанное имущество органы местного самоуправления вправе безвозмездно использовать указанное имущество для исполнения полномочий по решению вопросов местного значения".

Муниципальные правовые акты по вопросам организации электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом могут приниматься органами местного самоуправления соответствующего уровня, имеющими полномочия, согласно статьям 14 - 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Подобные акты могут содержать лишь нормы организационного характера. Например, о создании, реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий, закреплении за ними имущества, в связи с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, определении функций подразделений органов местного самоуправления и т.п. Эти акты не могут устанавливать требования к договорным отношениям хозяйствующих субъектов и потребителей.

В то же время органы местного самоуправления не имеют прав ни до, ни после вступления в действие ЖК РФ или издания соответствующих нормативных правовых актов Правительства РФ устанавливать: местные правила предоставления коммунальных услуг; местный порядок оплаты коммунальных услуг (в частности, нельзя назначать в качестве структуры, производящей сбор платежей, расчетно-кассовые центры и, используя административный ресурс, навязывать их услуги всем исполнителям на территории муниципалитета); свой порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при их предоставлении ненадлежащего качества или с перерывами, превышающими установленную продолжительность; разрешать или запрещать начисление и взимание пеней; устанавливать свои требования к качеству коммунальных услуг, местные правила назначения тарифов и издавать иные акты с превышением своей компетенции.

Установление условий и порядка оплаты коммунальных услуг относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений (пункт 16 статьи 12, статьи 153 - 160 ЖК РФ), правила предоставления коммунальных услуг и порядок изменения размера платы, а также порядок утверждения нормативов потребления коммунальных услуг, согласно частям 1 и 4 статьи 157 ЖК РФ, устанавливаются только Правительством РФ. Эти акты федерального законодательства являются актами прямого действия и не нуждаются ни в дублировании, ни в санкционировании ("разрешении") их применения. Представляются недопустимыми вольные интерпретации федеральных норм, когда они излагаются в редакции, искажающей нормы Правительства РФ. Такие "мягкие" ревизии недопустимы в той же степени, что и грубые противоречия и несоответствия актам, имеющим более высокую юридическую силу. Если нормы, принятые разными правотворческими органами, расходятся по содержанию (или противоречат друг другу), то органам публичной власти, организациям, гражданам целесообразно применять нормы, принятые вышестоящим по компетенции органом.

Понятие "коммунальные услуги". Перечень коммунальных услуг

Отношения по поводу предоставления коммунальных услуг входят в состав жилищных отношений, регулируемых жилищным законодательством (часть 1 статьи 4 ЖК РФ). Правила предоставления коммунальных услуг 2006 г. впервые дают легальное определение понятию "коммунальные услуги". Ранее, несмотря на широкое применение в законодательных и подзаконных актах, это понятие отдельно нормативно не определялось. Определение в ГОСТах наиболее близкого понятия "жилищно-коммунальные услуги" <*> нельзя считать корректным. Из этих определений следует, что коммунальные услуги - это услуги исполнителя по подаче потребителям электрической энергии, питьевой воды, газа, тепловой энергии и горячей воды. Акцент делается на то, что подача и есть услуга. Но помимо этих действий услугой можно назвать саму подачу указанных ресурсов. Это гипотетически возможно, только если вычленить такую деятельность из комплекса отношений по предоставлению коммунальных услуг, то есть на основании одного договора заказывать и оплачивать сам ресурс (например, по показаниям приборов учета), а на основании другого договора заказывать и оплачивать услуги по его подаче.

<*> См.: Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 51929-2002 "Услуги жилищно-коммунальные. Термины и определения" (введен в действие Постановлением Госстандарта России от 20 августа 2002 г. N 307-СТ) и Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 51617-2000 "Жилищно-коммунальные услуги. Общие технические условия" (принят Постановлением Госстандарта России от 19 июня 2000 г. N 158-СТ).

Статья 128 ГК РФ устанавливает виды объектов гражданских прав. К самостоятельным объектам гражданских прав относятся: вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы; услуги; другие объекты гражданских прав.

Нельзя не согласиться с мнением профессора кафедры гражданского и семейного права Московской государственной юридической академии, доктора юридических наук А.М. Эрделевского, что под вещами понимаются объекты материального мира, доступные физическому восприятию. Одним из способов классификации вещей является подразделение их на индивидуально-определенные вещи и вещи, определенные родовыми признаками. Отличие работ от услуг состоит в том, что первые представляют собой действия, которые направлены на достижение материального результата, а вторые достижения такого результата не предполагают (либо их результат отождествляется с самими действиями) <*>.

КонсультантПлюс: примечание.

"Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой" (постатейный) (под ред. С.П. Гришаева, А.М. Эрделевского) включен в информационный банк.

<*> Постатейный научно-практический комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации под общей редакцией А.М. Эрделевского (с изм. и доп. на 1 апреля 2001 г.). Агентство (ЗАО) "Библиотечка РГ". М., 2001.

Под правовое определение понятия "услуга" попадает только сама подача указанных ресурсов (деятельность по транспортировке ресурсов по различным инженерным сетям). Деятельность по подаче ресурсов (отдельно от ресурсов) не представляет интереса для потребителей, им необходимы сами ресурсы в жилом помещении и в многоквартирном доме.

Такой вид объектов гражданских прав, как услуги (в отличие от вещей), существует только в момент их предоставления. Законодательство и юридическая наука понимают под услугой деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности (см., в частности, статью 779 ГК РФ, статью 38 НК РФ) <*>.

КонсультантПлюс: примечание.

"Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный)" (под ред. О.Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации - Юридическая фирма "КОНТРАКТ", Издательский Дом "ИНФРА-М", 2006 (издание пятое, исправленное и дополненное с использованием судебно-арбитражной практики).

<*> См. комментарии к статье 779 ГК Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий части второй Гражданского кодекса Российской Федерации под общей редакцией А.М. Эрделевского. Агентство (ЗАО) "Библиотечка РГ". М., 2001; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй / Под ред. Т.Е. Абовой и А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт, 2004; Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части второй (постатейный) / Под ред. О.Н. Садикова. М.: Юридическая фирма "Контракт", "Инфра-М", 1998.

Материальная природа воды, газа, электрической и тепловой энергии очевидна <*>, поэтому определение собирательного экономико-правового понятия "коммунальные услуги" ближе к понятию "ресурсоснабжение", являющемуся разновидностью отношений по снабжению (купле-продаже) энергии и других видов ресурсов (параграф 6 главы 30 ГК РФ).

<*> Так, например, согласно пункту 3 статьи 38 НК РФ, товаром признается любое имущество, реализуемое либо предназначенное для реализации.

Правила (пункт 3) определяют коммунальные услуги как деятельность исполнителя коммунальных услуг по холодному, горячему водоснабжению, водоотведению, электро-, газоснабжению и отоплению, обеспечивающую комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях. В этом определении содержится обобщенный перечень коммунальных услуг, указан предоставляющий их субъект (исполнитель), а также в качестве квалифицирующего признака включена цель их предоставления.

Состав перечня коммунальных услуг формально вытекает из части 4 статьи 154 ЖК РФ, а содержательно обусловлен тем, что в него включены виды деятельности, связанные с обеспечением комфортных условий проживания граждан в жилых помещениях. Большинство этих видов деятельности исполнителя связывает то, что они осуществляются с подачей ресурсов в жилое помещение по присоединенной сети ресурсов (холодной и горячей воды, газа, электрической и тепловой энергии) и с отводом бытовых стоков. В пункте 6 Правил определение понятия "коммунальные услуги" конкретизируется, и каждому виду коммунальных услуг дается самостоятельное определение:

Коммунальные услуги не сводятся к деятельности исполнителя только по транспортировке коммунальных ресурсов, поскольку их предоставление является деятельностью по "обеспечению комфортных условий проживания граждан в жилых помещениях", это цель деятельности, а не ее содержание.

Коммунальные услуги - это:

а) обеспечение ресурсами, подаваемыми по присоединенной сети в жилое помещение (холодное и горячее водоснабжение, электро-, газоснабжение, отопление);

б) продажа бытового газа в баллонах и твердого топлива;

в) услуги водоотведения. Такой вид деятельности не связан с подачей ресурсов, а сточные воды не включены в состав коммунальных ресурсов. Полезность этого вида деятельности заключается в отведении сточных вод, то есть в самой деятельности.

Между предоставлением коммунальных услуг и снабжением ресурсами (товарами) есть как общее, так и различия. Установленный пунктом 3 Правил перечень коммунальных ресурсов (холодная вода, горячая вода, электрическая энергия, газ, тепловая энергия) практически совпадает с перечнем товаров (ресурсов), подача которых осуществляется в рамках ресурсоснабжения (статьи 539, 548 ГК РФ). И те и другие ресурсы подаются по присоединенным инженерным сетям. В общем случае деятельность по транспортировке ресурсов не выделяется в самостоятельный вид деятельности, а входит в состав ресурсоснабжения <*>, но при этом размер платы за холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электро-, газоснабжение и отопление рассчитывается по тарифам, установленным для ресурсоснабжающих организаций.

<*> Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" различает деятельность по поставке (продаже) электрической энергии, по энергоснабжению потребителей, по предоставлению услуг по передаче электрической энергии, по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, сбыту электрической энергии, организации купли-продажи электрической энергии.

Когда исполнителем являются управляющая организация, товарищество собственников жилья (ТСЖ), жилищно-строительный кооператив (ЖСК), жилищный кооператив (ЖК) или иной специализированный потребительский кооператив (например, ЖНК), расчет размера платы потребителей за коммунальные услуги, а также приобретение исполнителем коммунальных ресурсов осуществляются по одинаковым тарифам, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации и используемым для расчета размера платы за коммунальные услуги гражданами.

Размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема (количества) потребляемых коммунальных ресурсов, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии - из нормативов потребления коммунальных услуг. Оплата энергии (ресурсов) производится за фактически принятое абонентом количество энергии в соответствии с данными учета энергии, но при этом не исключается возможность оплаты на основании иных данных, если это предусмотрено законом, иными правовыми актами или соглашением сторон.

Если ресурсоснабжение может осуществляться как для бытовых, так и для производственных целей, то коммунальные услуги предоставляются только с бытовыми целями (обеспечение комфортных условий проживания граждан в жилых помещениях). О том, что предоставление коммунальных услуг регулируется прежде всего ЖК РФ и Правилами предоставления коммунальных услуг 2006 г., нормы которых имеют приоритет перед нормами статей 539 - 548 ГК РФ, было сказано выше.

Коммунальные услуги холодного и горячего водоснабжения, электро-, газоснабжения (централизованного), отопления (теплоснабжения) и водоотведения неразрывно связаны с жилым помещением, вернее, с использованием внутридомовых инженерных систем. Под такими системами понимаются инженерные коммуникации и оборудование, предназначенные для предоставления коммунальных услуг и расположенные в помещениях многоквартирного дома или в жилом доме. Понятие внутридомовых инженерных систем ограничивается пределами многоквартирного или жилого дома как здания, объекта недвижимости. Системы коммунальной инфраструктуры <*>, расположенные за пределами многоквартирного или жилого дома, в общем случае должны входить в состав муниципального имущества соответствующего поселения.

<*> См.: Пункт 2 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса".

Нельзя предоставить качественные коммунальные услуги без надлежащего состояния сетей и оборудования, входящего в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и в состав имущества, принадлежащего только собственнику (сособственникам) индивидуального жилого дома или жилого помещения в многоквартирном доме. Надо отметить, что, несмотря на неразрывную связь предоставления основных видов коммунальных услуг с внутридомовыми инженерными системами, содержание и ремонт внутридомовых инженерных систем и предоставление коммунальных услуг тем не менее должны осуществляться (и оплачиваться) на основании различных договоров. Исключение составляет договор управления многоквартирным домом, на основании которого осуществляется и предоставление коммунальных услуг, а также содержание и ремонт общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме.

Особыми подвидами коммунальных услуг считаются поставка твердого топлива как разновидность теплоснабжения при наличии печного отопления, а также поставка бытового газа в баллонах при отсутствии сетевого газоснабжения и электроплит <*>. Хотя они и не связаны с подачей ресурсов по присоединенной сети, но служат тем же целям, что и сетевое газоснабжение и централизованное отопление: созданию комфортных условий проживания граждан в жилых помещениях - обеспечению необходимой температуры в жилом помещении, возможности приготовления пищи, подогрева воды и др.

<*> Употребление законодателем термина "поставка" представляется необоснованным. Согласно статье 506 ГК РФ по договору поставки поставщик - продавец, осуществляющий предпринимательскую деятельность, обязуется передать в обусловленный срок или сроки производимые или закупаемые им товары покупателю для использования в предпринимательской деятельности или в иных целях, не связанных с личным, семейным, домашним и иным подобным использованием. Очевидно, что газ в баллонах и твердое топливо продаются (а не поставляются) именно для целей индивидуального потребления, а не для предпринимательских целей. Это отношения розничной купли-продажи товаров.

Коммунальные услуги потребляются гражданами в самом жилом помещении. Включение в состав коммунальных услуг поставки твердого топлива и бытового газа в баллонах позволило усилить социальную защиту граждан, проживающих в частном секторе в частично благоустроенных жилых помещениях. С 1 марта 2006 г. приобретение твердого топлива и бытового газа в баллонах должно осуществляться с предоставлением в соответствии со статьей 159 ЖК РФ субсидий гражданам, имеющим низкий уровень доходов <*>.

<*> Правила предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг утверждены Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. N 761.

Ранее действовавшие Постановления Правительства РФ помимо водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения, горячего водоснабжения, газоснабжения, электроснабжения включали в состав коммунальных услуг вывоз бытовых отходов, обслуживание лифтового хозяйства <*>. В отличие от коммунальных услуг содержание лифта, мусоропровода и вывоз бытовых отходов как услуги предоставляются и потребляются вне жилого помещения. Кроме того, лифты и мусоропроводы в соответствии со статьей 36 ЖК РФ, как инженерное оборудование, неотделимое от объекта недвижимости, входят в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и являются общей долевой собственностью собственников помещений. Содержание общего имущества, в том числе лифта, мусоропровода, и вывоз бытовых отходов являются составной частью бремени собственников помещений по содержанию принадлежащего им имущества. Эта обязанность установлена статьей 210 ГК РФ и действует с 1 января 1995 г.

<*> Пункт 4 Положения о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, утв. Постановлением Правительства РФ от 2 августа 1999 г. N 887 (признано утратившим силу Постановлением Правительства РФ от 30 августа 2004 г. N 444).

ЖК РФ в части 3 статьи 30 и части 1 статьи 39 воспроизводит эту обязанность применительно к общему имуществу собственников помещений в многоквартирном доме.

Установление в качестве цели деятельности исполнителя по предоставлению коммунальных услуг обеспечения комфортных условий проживания граждан в жилых помещениях не означает, что потребление ими коммунальных услуг ограничивается только объемами (количеством) коммунальных ресурсов, потребленных внутри жилых помещений, в которых проживают потребители. Коммунальные услуги способствуют осуществлению жизнеобеспечения и поддержания необходимого санитарного состояния в целом в многоквартирном доме. Например, отсутствие освещения и отопления помещений общего пользования (подъезды, лестницы, площадки, коридоры и др.) снижает уровень комфортности проживания граждан в жилых помещениях, расположенных в многоквартирном доме.

Правила определяют, какие коммунальные услуги необходимо считать предоставленными с надлежащим качеством (пункты 3, 9, раздел VII, приложение 1). Это коммунальные услуги, отвечающие требованиям настоящих Правил (в первую очередь - положениям приложения 2 к Правилам), санитарным и техническим требованиям к режиму, объему и качеству предоставления коммунальных услуг, иным требованиям законодательства Российской Федерации, а также договора, заключаемого исполнителем в соответствии с законодательством Российской Федерации и содержащего условия предоставления коммунальных услуг. Перечень требований, которым должны соответствовать коммунальные услуги, является открытым. Включение в этот перечень договоров, содержащих условия предоставления коммунальных услуг, означает, что стороны таких договоров могут повысить требования, установленные федеральными нормативными правовыми актами.

Формально обязательные требования к отношениям по предоставлению коммунальных услуг являются предметом законодательства в сфере технического регулирования. Согласно части 3 статьи 4 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера. Однако в соответствии со статьей 46 Федерального закона N 184-ФЗ со дня вступления в силу указанного Федерального закона (с 1 июля 2003 г.) впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, реализации, установленные нормативными правовыми актами РФ и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Поэтому определения понятий, содержащиеся в ГОСТах, а также в СанПиНах, СНиПах и иных актах федеральных органов исполнительной власти, не имеют обязательной силы.

Субъекты отношений по предоставлению коммунальных услуг Исполнитель

Особенностью правового регулирования отношений по предоставлению коммунальных услуг является то, что ЖК РФ и Правила предоставления коммунальных услуг 2006 г. большее внимание уделяют главному контрагенту - исполнителю. Это естественно, поскольку именно от него зависит реальное исполнение обязательств по предоставлению коммунальных услуг. Определение в Правилах (пункт 3) понятия "исполнитель" содержит указания на:

а) вид лица, предоставляющего коммунальные услуги, - юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель;

б) возможные способы участия исполнителя на этапе, предшествующем предоставлению коммунальных услуг, - производство или приобретение коммунальных ресурсов;

в) обязательность ответственности исполнителя за обслуживание внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги;

г) функциональную дифференциацию исполнителя в зависимости от выбранного собственниками помещений способа управления многоквартирным домом - исполнителем могут быть управляющая организация, ТСЖ, ЖСК, ЖК или иной специализированный потребительский кооператив, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений - иная организация, производящая или приобретающая коммунальные ресурсы.

Указанные в определении понятия "исполнитель" императивно установленные критерии и признаки должны применяться в совокупности. Исходя из этого определения можно сделать вывод, что если какое-либо лицо отвечает большинству положений определения, но не имеет обязательств по обслуживанию внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги, то это лицо не является исполнителем. Этот критерий, пожалуй, является доминантой Правил предоставления коммунальных услуг 2006 г.

В зависимости от выбранного собственниками помещений способа управления многоквартирным домом предоставление коммунальных услуг в соответствии с ЖК РФ осуществляется различными исполнителями:

а) при управлении управляющей организацией (части 2 и 3 статьи 162) - управляющая организация на основании договора управления многоквартирным домом, заключаемого каждым собственником помещения. Определение "управляющая организация" раскрыто в части 4 статьи 155 ЖК РФ. Управляющая организация - это юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, управляющие многоквартирным домом на основании договора управления многоквартирным домом. Поскольку ТСЖ, ЖСК, ЖК или иной специализированный потребительский кооператив не заключает договоры управления с собственниками помещений в многоквартирном доме (как являющимися, так и не являющимися членами этих организаций), - несмотря на близость осуществляемых функций, товарищество или кооператив не могут считаться управляющей организацией;

б) при управлении товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом - части 5 и 6 статьи 155 не называют в качестве исполнителя ни ТСЖ, ЖСК, ЖК или иной специализированный потребительский кооператив, ни ресурсоснабжающую организацию. При этом Правила 2006 г. устанавливают, что предоставление коммунальных услуг при данном способе управления осуществляется только ТСЖ, ЖСК, ЖК, ЖНК или иным специализированным потребительским кооперативом на основании возмездного договора, заключаемого с каждым собственником помещения (как с членами этих организаций, так и с собственниками, не являющимися их членами). Такой вывод следует из определения "исполнитель". В соответствии с ЖК РФ товарищество создается для содержания и ремонта многоквартирного дома: для собственников, являющихся членами ТСЖ или кооператива, в рамках членских отношений, а для собственников, не являющихся членами ТСЖ, - на основании возмездных договоров о содержании и ремонте общего имущества в многоквартирном доме (см. пункт 2 статьи 138 ЖК). При заключении ТСЖ или кооперативом договора управления с управляющей организацией (статья 162 ЖК РФ) коммунальные услуги собственникам будет предоставлять не управляющая организация, а ТСЖ или кооператив, которые будут исполнителями. ТСЖ не может быть посредником. Если ТСЖ или кооператив привлекают управляющую организацию, то она будет отвечать перед ТСЖ (кооперативом) за все в доме: и за предоставление всех коммунальных услуг, и за содержание и ремонт общего имущества. При этом управляющая организация не будет исполнителем коммунальных услуг, ведь способ управления многоквартирным домом не изменится. В этом случае исполнителем будут ТСЖ или кооператив;

в) при непосредственном управлении собственниками помещений в многоквартирном доме (часть 8 статьи 155, часть 2 статьи 164 ЖК РФ) - лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности (например, ресурсоснабжающими организациями) на основании договоров холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения, отопления, заключаемых каждым собственником помещения, осуществляющим непосредственное управление многоквартирным домом, от своего имени <*>.

<*> Поскольку статьи 155, 162, 164 ЖК РФ и другие устанавливают специальный порядок заключения договоров, содержащих условия предоставления коммунальных услуг, то на отношения по предоставлению коммунальных услуг не распространяются положения пункта 1 статьи 540 ГК РФ о том, что "в случае когда абонентом по договору энергоснабжения выступает гражданин, использующий энергию для бытового потребления, договор считается заключенным с момента первого фактического подключения абонента в установленном порядке к присоединенной сети".

Еще одним подтверждением правильности приведенного перечня исполнителей является пункт 17 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". Эта норма устанавливает, что потребителями товаров и услуг организаций коммунального комплекса в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, в жилищном секторе (в многоквартирных домах) являются:

  1. товарищества собственников жилья, жилищные кооперативы, жилищно-строительные кооперативы и иные специализированные потребительские кооперативы, управляющие организации, которые приобретают указанные выше товары и услуги для предоставления коммунальных услуг лицам, пользующимся помещениями в данном многоквартирном доме;
  2. сами собственники помещений в многоквартирном доме в случае непосредственного управления многоквартирным домом собственниками помещений.

Управляющая организация, ТСЖ, ЖСК, ЖК, ЖНК или иной специализированный потребительский кооператив, приобретая от своего имени и за свой счет товары и услуги у организаций коммунального комплекса и иных ресурсоснабжающих организаций, делают это для предоставления коммунальных услуг от своего имени на основании возмездных договоров с собственниками жилых помещений.

В соответствии с ЖК РФ и Правилами предоставления коммунальных услуг 2006 г. (пункт 4) коммунальные услуги предоставляются потребителю на основании договора, содержащего условия предоставления коммунальных услуг и заключаемого исполнителем с собственником жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации. К слову, необходимо отметить, что договоры управления многоквартирным домом не относятся к публичным договорам. Это объясняется тем, что деятельность ресурсоснабжающих организаций является, по сути, локально-монополистической, а деятельность управляющих организаций - потенциально конкурентной.

Следует иметь в виду, что управляющие организации, ТСЖ, ЖСК или иные специализированные потребительские кооперативы должны заключать договоры ресурсоснабжения (разновидность договора купли-продажи) от своего имени и за свой счет. По этим договорам управляющие организации, ТСЖ или кооперативы должны приобретать все коммунальные ресурсы и услуги водоотведения, которые только могут быть предоставлены в зависимости от степени благоустройства многоквартирного дома или жилого дома. Под благоустройством понимается наличие в многоквартирном доме или жилом доме внутридомовых инженерных систем, позволяющих предоставлять потребителю соответствующие коммунальные услуги. После этого управляющие организации, ТСЖ, ЖСК, иные специализированные потребительские кооперативы от своего имени предоставляют гражданам соответствующие коммунальные услуги. В свою очередь, граждане обязаны вносить плату соответственно управляющим организациям, ТСЖ или кооперативам (см. части 5, 6 и 7 статьи 155 ЖК РФ). "Договоры в пользу третьих лиц" или "договоры на организацию поставки ресурсов" при управлении многоквартирным домом управляющей организацией заключаться не могут, поскольку ЖК РФ предусмотрено иное. Заключение "прямых договоров" гражданами с ресурсоснабжающими организациями при этом способе управления будет грубо противоречить нормам ЖК РФ и Правил. При непосредственном управлении собственники помещений получают коммунальные услуги непосредственно от ресурсоснабжающих организаций (см. часть 8 статьи 155 ЖК РФ).

Требование об обязательной ответственности исполнителя за обслуживание внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги, является новым. Ранее продекларированный принцип разделения функций заказчика и исполнителя не является универсальным. Прежде предполагалось, что ТСЖ или управляющая организация могут быть лишь представителями интересов потребителей на рынке жилищно-коммунальных услуг. К их функциям предполагалось относить: выбор исполнителя, заключение качественных договоров, осуществление контроля качества коммунальных услуг, при наличии оснований - фиксирование в актах нарушений, определение размера убытков и т.п. На практике нередко, сконцентрировавшись на задаче управления финансами потребителя, "службы заказчика" превратились в отстраненных посредников, больше заботящихся о размере своего вознаграждения, нежели о качестве предоставления коммунальных услуг. Поскольку и "службы заказчика", и ресурсоснабжающие организации в подавляющем большинстве случаев являлись муниципальными организациями, взаимных требований по надлежащему исполнению обязательств они не предъявляли. Такой подход не способствовал и продвижению к энергосбережению. На рынке коммунальных услуг так и не появился субъект, экономически заинтересованный в снижении платежей потребителей.

Правила предоставления коммунальных услуг 2006 г. не отводят исполнителю посредническую миссию. Исполнитель должен осуществлять полный комплекс действий, обеспечивающих предоставление коммунальных услуг. Правила основаны на принципе ответственности исполнителя одновременно и за предоставление всех коммунальных услуг, и за обслуживание используемых для этого всех имеющихся в многоквартирном доме и в индивидуальном жилом доме внутридомовых инженерных систем. В отличие от ресурсоснабжающей организации управляющая организация, ТСЖ, ЖСК, ЖК или иной специализированный потребительский кооператив предоставляют гражданам комплекс коммунальных услуг, состав которых определяется степенью благоустройства многоквартирного или жилого дома. Это установлено пунктом 6 Правил. Иное понимание неизбежно приведет к нарушению требований статьи 162 ЖК РФ и Правил предоставления коммунальных услуг гражданам 2006 г.

Для квалификации лица как исполнителя коммунальных услуг не имеет решающего значения, кто именно является подрядчиком и практически осуществляет действия по содержанию и ремонту внутридомовых инженерных систем, какая организация коммунального комплекса или иная ресурсоснабжающая организация производит соответствующий ресурс, какая сетевая организация передает его до дома. Важно то, какое одно лицо по договору отвечает перед собственником жилого помещения за эти неотделимые друг от друга полезные действия. Потребителю важно, чтобы на конечном этапе перед ним отвечал один конкретный исполнитель, отвечающий за все количественные и качественные характеристики коммунальных услуг: подаваемых коммунальных ресурсов и услуг водоотведения. При снижении качества потребитель будет всегда требовать с исполнителя, а он будет отвечать перед потребителем и, в свою очередь, с собственных контрагентов, по чьей вине произошло снижение качества.

При способе управления многоквартирным домом управляющей организацией никто, кроме управляющей организации, не вправе одновременно приобретать коммунальный ресурс для целей предоставления коммунальных услуг. При этом предоставление гражданам коммунальных услуг и обслуживание внутридомовых сетей и оборудования может осуществляться только по возмездному договору управления многоквартирным домом. В противном случае можно утверждать, что условия договоров управления многоквартирным домом не соответствуют требованиям статьи 162 ЖК РФ и Правил предоставления коммунальных услуг 2006 г.

Исходя из определения в Правилах понятия "исполнитель" управляющая организация, ТСЖ, ЖСК, ЖК или иной специализированный потребительский кооператив не могут рассматриваться как ресурсоснабжающие организации. Управляющая организация, товарищество или кооператив, несмотря на то что они подают коммунальные ресурсы по сетям в жилое помещение для целей предоставления коммунальных услуг, в отличие от ресурсоснабжающей организации отвечают за предоставление полного комплекса коммунальных услуг. Ресурсоснабжающая организация продает исполнителю коммунальных услуг какой-то один или несколько коммунальных ресурсов, но практически никогда не отвечает за предоставление всех ресурсов. Представляется корректным применять понятие "энергоснабжающая организация" только касательно организаций, подающих ресурсы в рамках отношений по ресурсоснабжению. Ресурсоснабжающая организация продает коммунальные ресурсы исполнителю коммунальных услуг (то есть до стены дома). Отношения по предоставлению коммунальных услуг гражданам формируются только "внутри дома". Если при непосредственном управлении ресурсоснабжающая организация предоставляет коммунальные услуги, то она уже должна считаться исполнителем коммунальных услуг.

Подобный вывод можно сделать и в отношении способа управления многоквартирным домом ТСЖ, ЖСК ЖК или иным специализированным потребительским кооперативом. Но этот вывод требует отдельного обоснования.

Необходимо признать, что из норм ЖК РФ вытекает возможность обслуживания ТСЖ или кооперативом внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги, при предоставлении гражданам коммунальных услуг не товариществом или кооперативом, а ресурсоснабжающими организациями. Но в ЖК РФ нет такого требования. Из ЖК РФ следует лишь возможность осуществления этих видов деятельности разными лицами. Притом такая возможность не установлена прямо, а основывается на отсутствии предписания использовать какой-то определенный способ организации рассматриваемых отношений. Но в Правилах этот вопрос урегулирован четко. Из пункта 4 Правил вытекает, что при способе управления многоквартирным домом ТСЖ, ЖСК, ЖК или иным кооперативом основанием предоставления коммунальных услуг является договор. Согласно статье 422 ГК РФ, "договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения". Правила предоставления коммунальных услуг 2006 г., согласно пункту 4 статьи 3 ГК РФ, относятся к таким иным правовым актам. При этом Правила (определение исполнителя в пункте 3, обязанности исполнителя в подпункте "г" пункта 49) императивно устанавливают требования к исполнителю коммунальных услуг в отношении обязательности обслуживания им внутридомовых инженерных систем, с использованием которых эти коммунальные услуги предоставляются потребителю. Поэтому при управлении многоквартирным домом товариществом или кооперативом только эти созданные собственниками помещений организации могут являться исполнителями в соответствии с Правилами предоставления коммунальных услуг 2006 г. (пункт 3). При выполнении этого требования условия договоров, заключаемых с собственниками помещений ТСЖ, ЖСК, ЖК или иным специализированным потребительским кооперативом и содержащих условия предоставления коммунальных услуг, будут соответствовать требованиям Правил предоставления коммунальных услуг 2006 г.

Необходимо обратить внимание на то, что пункт 5 Постановления Правительства РФ от 23 мая 2006 г. N 307 вносит дополнение в пункт 3 Положения о лицензировании деятельности по продаже электрической энергии гражданам, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2005 г. N 291. Это Положение устанавливает порядок лицензирования деятельности по продаже электрической энергии гражданам и устанавливает требования ко всем лицам, которые продают электрическую энергию гражданам. Формально эти требования распространялись на управляющие организации, ТСЖ, ЖСК, ЖК или иные специализированные потребительские кооперативы. Поправка прекращает распространение действия этого Положения на "деятельность юридических лиц независимо от организационно-правовой формы и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих управление многоквартирными домами и (или) жилыми домами, товариществ собственников жилья, жилищно-строительных, жилищных и иных специализированных потребительских кооперативов".

В случае когда при непосредственном управлении собственниками помещений многоквартирным домом ресурсоснабжающие организации подают в многоквартирный дом холодную и горячую воду, электрическую энергию, газ и тепловую энергию и предоставляют услуги водоотведения, а содержание и ремонт внутридомовых инженерных систем по договорам с собственниками помещений осуществляют иные лица, ресурсоснабжающие организации не могут считаться исполнителями коммунальных услуг. Из-за невыполнения требования пункта 3 Правил о том, что предоставлять коммунальные услуги может только то лицо, которое одновременно отвечает за обслуживание внутридомовых инженерных систем, в рассматриваемом случае предоставление коммунальных услуг будет отсутствовать.

При способе непосредственного управления многоквартирным домом каждый собственник помещения от своего имени заключает договоры холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения (в том числе поставок бытового газа в баллонах), отопления (теплоснабжения, в том числе поставок твердого топлива при наличии печного отопления). Из статьи 164 ЖК РФ не следует, что это могут быть только договоры о предоставлении коммунальных услуг. Отношения, основанные на указанных договорах, можно квалифицировать и как отношения по предоставлению коммунальных услуг, урегулированные Правилами предоставления коммунальных услуг 2006 г., и как отношения по ресурсоснабжению, основанные на иных нормах. Критерием распространения на договоры Правил предоставления коммунальных услуг 2006 г. является соблюдение или несоблюдение требования пункта 3 и подпункта "г" пункта 49 Правил о том, что предоставлять коммунальные услуги может только то лицо, которое одновременно отвечает за обслуживание внутридомовых инженерных систем. Это требование прямо не указано в ЖК РФ. Но, поскольку Правила изданы на основании ЖК РФ, установление Правительством РФ такого требования представляется правомерным. Это связано с особенностями отношений, касающихся необходимости обеспечения комфортных условий проживания граждан в жилых помещениях. ЖК РФ не содержит каких-либо ограничений, которые нарушены Правилами предоставления коммунальных услуг 2006 г.

Обслуживание внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги, может осуществляться как на основании того же договора, который предусматривает обязательства по предоставлению коммунальных услуг (на основании пункта 3 статьи 421 ГК РФ такой договор будет являться смешанным), так и на основании различных договоров. В любом случае условия договоров, содержащих требования о содержании и ремонте внутридомовых инженерных систем (например, о составе общего имущества многоквартирного дома, перечне услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, порядке определения размера платы за содержание и ремонт), должны согласовываться сторонами в соответствии со статьями 155, 156, 158, 162, 164 ЖК РФ.

Согласно пункту 2 статьи 543 ГК РФ "в случае, когда абонентом по договору энергоснабжения выступает гражданин, использующий энергию для бытового потребления, обязанность обеспечивать надлежащее техническое состояние и безопасность энергетических сетей, а также приборов учета потребления энергии возлагается на энергоснабжающую организацию, если иное не установлено законом или иными правовыми актами". Данная норма императивно устанавливает обязанность энергоснабжающей организации обеспечивать надлежащее техническое состояние и безопасность энергетических сетей, а также приборов учета потребления энергии. Но норма пункта 2 статьи 543 ГК РФ применяется при условии, "если иное не установлено законом или иными правовыми актами". ЖК РФ предусматривает иной порядок. Надлежащее техническое состояние и безопасность энергетических сетей, а также приборов учета в зависимости от способа управления многоквартирным домом может обеспечиваться: ТСЖ (статья 137), ЖСК и ЖК (статья 110), управляющей организацией (статья 162) или иным лицом, осуществляющим соответствующий вид деятельности (статья 164). Помимо этого, согласно статье 8 ЖК РФ, к жилищным отношениям, связанным с ремонтом и использованием инженерного оборудования, применяется соответствующее (иное) законодательство с учетом требований, установленных ЖК РФ. Иные требования установлены и Правилами предоставления коммунальных услуг 2006 г. Таким образом, по вопросу обслуживания внутридомовых инженерных систем нормы ЖК РФ и Правил предоставления коммунальных услуг 2006 г. имеют приоритет перед нормами ГК РФ. Следовательно, требование статьи 543 ГК РФ о том, что содержание и ремонт внутридомовых инженерных систем должно осуществляться ресурсоснабжающей организацией, не имеет верховенства над нормами ЖК РФ.

Многоквартирные дома, как правило, подключены к централизованным системам коммунальной инфраструктуры. При этом управляющие организации, ТСЖ, ЖСК, ЖНК, несомненно, должны иметь возможность регулировать количество и качество коммунальных ресурсов (в первую очередь - тепловой энергии), поступающих в многоквартирные дома или индивидуальные жилые дома. Но возможности исполнителя ограничены перечнем и качеством услуг и работ по содержанию и ремонту внутридомовых инженерных систем, заказанных собственниками (например, заказом модернизации внутридомового оборудования), и размером платы потребителей за эти услуги и работы. Поэтому в случае непринятия собственниками необходимых решений и снижения по этой причине качества коммунального обслуживания винить в этом исполнителя будет неправомерно. Заложенный в Правилах принцип возложения на одно лицо ответственности за подачу коммунальных ресурсов и за техническое обеспечение надлежащего состояния сетей для их подачи в границах дома позволяет исполнителю управлять качеством коммунальных услуг и нести ответственность за эту деятельность, осуществляемую на основании возмездных договоров. При этом ответственность исполнителя зависит от соответствия объемов финансирования потребителями техническим потребностям содержания и ремонта общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также дополнительным запросам потребителей. Естественно, исполнитель при этом не должен быть "транзитной организацией", получать только "вознаграждение посредника".

Потребитель

Правила предоставления коммунальных услуг 2006 г. (пункт 3) устанавливают, что потребитель - это гражданин, использующий коммунальные услуги для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Поскольку коммунальные услуги - это деятельность исполнителя, обеспечивающая комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях, потребителями должны считаться граждане, проживающие в жилом помещении многоквартирного дома или в жилом доме. Правила предоставления коммунальных услуг 2006 г. не содержат перечня оснований пользования жилыми помещениями потребителями коммунальных услуг. Представляется, что в качестве потребителей должны рассматриваться граждане, проживающие в жилых помещениях в качестве собственников, нанимателей, членов их семей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством <*>. Причем речь идет о гражданах, проживающих в жилом помещении не только постоянно, но и временно <**>.

<*> Основания возникновения у граждан жилищных прав и обязанностей указаны в статье 10 ЖК РФ.
<**> Понятия "место пребывания" и "место жительства" раскрываются в соответствии со статьей 27 Конституции Российской Федерации, статьей 20 ГК Российской Федерации и статьей 2 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Несмотря на это, "регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации" (п. 2 статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1).

Правила предоставления коммунальных услуг 2006 г. (пункт 4) устанавливают, что коммунальные услуги предоставляются потребителю в порядке, предусмотренном федеральными законами, иными федеральными нормативными правовыми актами и указанными Правилами на основании договора, содержащего условия предоставления коммунальных услуг и заключаемого исполнителем с собственником жилого помещения:

Указанное требование распространяется на все способы управления многоквартирными домами, предусмотренные частью 2 статьи 161 ЖК РФ. Поскольку договоры, содержащие условия предоставления коммунальных услуг, являются возмездными договорами, обязанность вносить такую плату возникает у собственников. Так, например, согласно частям 2 и 3 статьи 162 ЖК РФ, по договору управления многоквартирным домом одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (собственников помещений в многоквартирном доме) в течение согласованного срока за плату обязуется предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам. В договоре управления многоквартирным домом должны быть указаны перечень коммунальных услуг, которые предоставляет управляющая организация, порядок определения размера платы за коммунальные услуги, а также порядок внесения такой платы. Следовательно, обязанность оплаты коммунальных услуг по договору управления возникает у собственников помещений в многоквартирном доме и в равной мере у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Причем, согласно части 1 статьи 162 ЖК РФ, договор управления заключается на условиях, указанных в решении общего собрания собственников помещений, а согласно части 4 этой статьи, условия договора управления многоквартирным домом устанавливаются одинаковыми для всех собственников помещений в многоквартирном доме. То есть какие-либо особые условия оплаты коммунальных услуг для публичных собственников ЖК РФ не предусматривает.

В то же время Правила (пункт 5) устанавливают, что обязательства по предоставлению коммунальных услуг надлежащего качества возникают у исполнителя перед всеми потребителями. Таким образом, Правила не отождествляют таких субъектов отношений по предоставлению коммунальных услуг с собственниками жилых помещений и потребителями.

Возникает вопрос: правомерно ли утверждение о том, что коммунальные услуги при управлении многоквартирным домом управляющей организацией предоставляются нанимателям жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда управляющими организациями на основании возмездного договора между нанимателем и исполнителем, а наймодатель лишь "обеспечивает предоставление нанимателю коммунальных услуг" как посредник (например, поверенный, комиссионер, агент)? Правильно ли то, что при других способах управления коммунальные услуги предоставляет указанным нанимателям также не наймодатель (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование), а соответственно ТСЖ, ЖСК, ЖК, ЖНК или иной специализированный потребительский кооператив либо ресурсоснабжающая организация? Представляется, что такие утверждения не имеют достаточных правовых оснований.

В соответствии с ЖК РФ нанимателям жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда коммунальные услуги предоставляются наймодателем (собственником жилых помещений или управомоченным им лицом) на основании договоров социального найма, договоров найма и договоров найма специализированных жилых помещений. Так, согласно статье 65 ЖК РФ право требовать своевременного внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги имеет наймодатель жилого помещения по договору социального найма, а не управляющая организация, ТСЖ, ЖСК, ЖК или ресурсоснабжающая организация. Согласно пункту 5 части 1 статьи 67 ЖК РФ, наниматель жилого помещения по договору социального найма имеет право в установленном порядке требовать от наймодателя не только своевременного проведения капитального ремонта жилого помещения, надлежащего участия в содержании общего имущества в многоквартирном доме, но также и предоставления коммунальных услуг. В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 67 ЖК РФ наниматель жилого помещения по договору социального найма обязан своевременно вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги. Причем в соответствии с частью 4 статьи 155 ЖК РФ, если размер вносимой нанимателем жилого помещения платы меньше, чем размер платы, установленный договором управления для собственника, оставшаяся часть платы вносится наймодателем этого жилого помещения в согласованном с управляющей организацией порядке.

Таким образом, из ЖК РФ вытекает получение коммунальных услуг публичными собственниками жилых помещений (наймодателями) для предоставления нанимателям, пользующимся помещениями в этом доме, и ответственность указанных наймодателей перед исполнителем (управляющей организацией) за оплату коммунальных услуг. При управлении многоквартирным домом ТСЖ, ЖСК, ЖК, ЖНК или иным специализированным потребительским кооперативом либо при непосредственном управлении собственниками помещений перед исполнителем отвечает за оплату коммунальных услуг соответствующий публичный собственник государственных и муниципальных жилых помещений (наймодатель).

Согласно пункту 1 статьи 328 ГК РФ обязательства наймодателя предоставить коммунальные услуги и обязательство нанимателя оплатить потребленные коммунальные услуги являются встречными обязательствами. Вывод о том, что ответственность за предоставление коммунальных услуг нанимателям жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда несут соответствующие наймодатели, а наниматели имеют обязанность своевременно вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги, следует также из типового договора социального найма жилого помещения <*> и из типовых договоров найма специализированных жилых помещений, найма жилого помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, найма жилого помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами, найма жилого помещения маневренного фонда, найма служебного жилого помещения, найма жилого помещения в общежитии <**>. В указанных договорах, в частности, указано, что:

<*> Типовой договор социального найма жилого помещения утвержден Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2005 г. N 315.
<**> Указанные типовые договоры утверждены Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42.
<*> Согласно части 14 статьи 155 ЖК РФ пени уплачиваются кредитору должником по обязательству. Применительно к отношениям предоставления коммунальных услуг на основании договоров социального найма и найма жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда с учетом типовых договоров, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2005 г. N 315 и Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42, кредитором является наймодатель (публичное правовое образование), а должником - наниматель.<*> Согласно части 1 статьи 153 ЖК РФ граждане и организации обязаны своевременно и полностью вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги. В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 153 ЖК РФ обязанность по внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги возникает у нанимателя жилого помещения по договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда с момента заключения такого договора.<*> Это право основано на положениях пункта 1 части 4 статьи 83 и статьи 90 ЖК РФ.

Таким образом, несмотря на то что статьи 155, 162, 164 ЖК РФ устанавливают, что основанием предоставления коммунальных услуг являются договоры, заключаемые исполнителем с собственниками жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации и что обязательства по оплате коммунальных услуг исполнителю возникают у собственников жилых помещений, перечень потребителей коммунальных услуг не ограничивается только собственниками жилых помещений, а включает в себя всех граждан, на законных основаниях постоянно или временно проживающих в жилых помещениях в многоквартирных домах и в индивидуальных жилых домах.

Роль и место ресурсоснабжающей организации в системе отношений по предоставлению коммунальных услуг

Для получения возможности предоставления коммунальных услуг гражданам управляющие организации и ТСЖ (ЖСК, ЖНК и т.п.) заключают договоры по обеспечению холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения с соответствующими ресурсоснабжающими организациями. При непосредственном управлении сами собственники помещений в многоквартирном доме обращаются для заключения договора к соответствующим ресурсоснабжающим или иным организациям, производящим или приобретающим коммунальные ресурсы.

Ресурсоснабжающая организация определяется в пункте 3 Правил как юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, осуществляющий продажу коммунальных ресурсов. То есть выделено последнее звено в цепи действий такой организации, предшествующее предоставлению исполнителем коммунальных услуг гражданам. Определение понятия "ресурсоснабжающая организация" изложено в Правилах применительно к отношениям по продаже коммунального ресурса исполнителю для целей предоставления исполнителем коммунальных услуг. Если ресурсоснабжающая организация сама предоставляет коммунальные услуги, то она является исполнителем и на нее полностью распространяется определение понятия "исполнитель". Представляется, что определение ресурсоснабжающей организации в Правилах не противоречит определению организации коммунального комплекса в Федеральном законе от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (статья 2).

Договоры холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения с соответствующими ресурсоснабжающими организациями в соответствии со статьей 426 ГК РФ являются публичными договорами. В связи с характером деятельности ресурсоснабжающих организаций и в соответствии с указанной нормой ГК РФ договоры холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения должны быть заключены с каждым лицом, которое обратится к ресурсоснабжающей организации: с управляющей организацией, ТСЖ, ЖСК, ЖНК или иным специализированным потребительским кооперативом, а при непосредственном управлении - с собственниками помещений. При этом коммерческая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения публичного договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами. Отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается. Отказ ресурсоснабжающих организаций от заключения договоров с управляющими организациями, ТСЖ, ЖСК, ЖНК, а при непосредственном управлении - с собственниками помещений при наличии производственных, технических и иных возможностей не будет соответствовать федеральному законодательству (пункт 3 статьи 426 ГК РФ). При необоснованном уклонении коммерческой организации от заключения публичного договора применяются положения, предусмотренные пунктом 4 статьи 445 ГК РФ: другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении ресурсоснабжающей организации заключить договор. Неправомерный отказ ресурсоснабжающих организаций от заключения договоров в соответствии с положениями ЖК РФ и ГК РФ помимо оспаривания в судебном порядке может быть опротестован через органы прокуратуры по заявлениям заинтересованных лиц. Кроме того, поскольку деятельность по транспортировке газа по трубопроводам, услуги по передаче электрической и тепловой энергии относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий, субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями (применительно к отношениям по предоставлению коммунальных услуг исполнителями) на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях". При этом у соответствующего субъекта естественной монополии также должна быть возможность произвести и реализовать такие товары <*>.

<*> См.: Статьи 4 и 8 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ.

Исполнители должны иметь взаимовыгодные паритетные договорные отношения с ресурсоснабжающими организациями. К сожалению, крайне редко можно встретить договоры ресурсоснабжения, в которых были бы прописаны жесткая ответственность и санкции за нарушения качества к производителям и поставщикам. Занимающие монопольное положение теплоэнергетические организации при попытках установить паритетные договорные отношения оказывают серьезное давление, которому не всегда могут противостоять контрагенты, а в ряде случаев - органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Нередко ресурсоснабжающие организации предлагают управляющим организациям, ТСЖ, ЖСК, ЖНК или иным специализированным потребительским кооперативам условия договоров, не учитывающих то, что конечными потребителями коммунальных услуг будут граждане, проживающие в жилых помещениях. Ресурсоснабжающие организации формально заявляют в ходе преддоговорных контактов, что управляющая организация, товарищество или кооператив - "просто юридическое лицо" со всеми вытекающими из этого последствиями: отсутствием у исполнителя возможности добросовестно выполнить обязательства по предоставлению коммунальных услуг из-за очевидных различий в режимах регулирования предоставления коммунальных услуг и подачи ресурсов. В худшем случае возникает угроза банкротства исполнителя.

Взаимоотношения исполнителя с организациями, которые производят и продают ему соответствующие товары (ресурсы), Правилами предоставления коммунальных услуг 2006 г. не регулируются. Это предмет регулирования иных нормативных правовых актов. Однако ГК РФ (пункт 4 статьи 539) устанавливает, что правила параграфа 6 главы 30 применяются, только если федеральным законом или иными правовыми актами не установлено иное. Как договоры ресурсоснабжения, так и договоры, содержащие условия предоставления коммунальных услуг, являются гражданско-правовыми договорами. Пунктом 4 статьи 539 ГК РФ разрешается проблема конкуренции гражданско-правовых норм, регулирующих отношения по подаче ресурсов, содержащихся в различных актах федерального законодательства. Проблема обеспечения соответствия условий заключаемых исполнителями договоров ресурсоснабжения с ресурсоснабжающими организациями условиям договоров исполнителей с собственниками помещений в многоквартирных домах решается в пункте 7 Правил. Правила (пункт 8) устанавливают, что условия договора о снабжении коммунальными ресурсами и водоотведении (приеме/сбросе сточных вод <*>), заключаемого с ресурсоснабжающими организациями с целью обеспечения потребителя коммунальными услугами, не должны противоречить настоящим Правилам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

<*> В соответствии с пунктом 11 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1999 г. N 167, прием сточных вод (водоотведение) осуществляется на основании договора энергоснабжения между абонентом (заказчиком) и организацией водопроводно-канализационного хозяйства. Несомненно, условия об отпуске (получении) воды должны регулироваться с учетом норм статей 539 - 548 ГК РФ. Однако статьи 539 - 548 ГК РФ не регулируют отношения по отведению стоков. Согласно статье 548 ГК РФ (пункт 2), к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть водой и другими товарами, правила о договоре энергоснабжения (статьи 539 - 547) применяются, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательства. Если снабжение ресурсами - это разновидность продажи товаров (см. статью 548 ГК), то отведение стоков - это возмездные услуги (пусть той же организацией, но правовая природа этой деятельности другая). Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации (пункты 1, 18, 88) именуют договор - "договор на отпуск (получение) воды и (или) прием (сброс) сточных вод". В пункте 11 указанных Правил речь идет только о распространении на этот договор норм параграфа 6 главы 30 ГК РФ.

Согласно пункту 1 статьи 422 ГК РФ гражданско-правовой договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения. Поэтому новое требование о необходимости соответствия договоров ресурсоснабжения распространяется Правилами на новые договоры, заключаемые после вступления в силу Правил. Представляется целесообразным направление исполнителями предложений ресурсоснабжающим организациям изменить условия действующих договоров ресурсоснабжения до окончания срока их действия. Такое заявление имеет большое значение, поскольку в противном случае договор ресурсоснабжения по окончании срока его действия будет считаться продленным на тех же условиях, что и ранее заключенный договор. При несогласии ресурсоснабжающих организаций изменить условия действующих договоров или заключить новые договоры в соответствии с требованиями Правил предоставления коммунальных услуг 2006 г., если разногласия разрешить не удалось, исполнителям целесообразно подписать договоры с разногласиями. Мотивировать возражения при этом следует тем, что без соответствующих редакций договоров исполнители (управляющие организации, ТСЖ, ЖСК, ЖНК или иные специализированные потребительские кооперативы) не будут иметь возможности добросовестно исполнить свои обязательства перед потребителями коммунальных услуг.

Помимо взаимоотношений ресурсоснабжающей организации с исполнителем пункт 7 Правил устанавливает возможность договорных отношений между собственниками помещений и ресурсоснабжающей организацией, не имеющей статуса исполнителя коммунальных услуг <*>. Это возможно только в случае непосредственного управления многоквартирным домом собственниками помещений или в отношениях ресурсоснабжающей организации с собственником индивидуального жилого дома.

<*> Если собственники помещений заключили только договор, содержащий условия предоставления коммунальных услуг, но не заключили с лицом, являющимся стороной первого договора, предусмотренного определением "исполнитель", договора по обслуживанию внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги.

Указанные собственники в соответствии с Правилами (пункт 7) вправе заключить договор о приобретении холодной воды, горячей воды, электрической энергии, газа и тепловой энергии, а также о водоотведении непосредственно с соответствующей ресурсоснабжающей организацией. Такие отношения уже не будут являться отношениями по предоставлению коммунальных услуг. Поэтому в общем случае ресурсоснабжающая организация не будет нести ответственности за обеспечение комфортных условий проживания граждан в жилых помещениях. Если договором, заключенным с ресурсоснабжающей организацией, стороны не согласуют иное, то эта организация будет нести ответственность за режим и качество подачи холодной воды, горячей воды, электрической энергии, газа и тепловой энергии, а также предоставления услуг водоотведения только на границе сетей, входящих в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме или принадлежащих собственникам жилых домов, с системами коммунальной инфраструктуры. Ресурсоснабжающая организация не может отвечать за качество холодной воды, горячей воды, электрической энергии, газа и тепловой энергии, а также предоставление услуг водоотведения, если она не отвечает за надлежащее состояние внутридомовых сетей и оборудования.

Устанавливаемая в Правилах предоставления коммунальных услуг 2006 г. (пункт 7) возможность ресурсоснабжения граждан не означает, что собственники освобождаются от обязанности нести бремя расходов на содержание принадлежащего им имущества. В этом случае обслуживание внутридомовых инженерных систем должно осуществляться лицами, привлекаемыми по договорам, собственниками помещений в многоквартирном доме (например, подрядными организациями на постоянной основе или разово) или собственниками помещений самостоятельно.

Заключение

До вступления в действие ЖК РФ и издания Правил 2006 года отношения в сфере предоставления коммунальных услуг гражданам строились не на основе правовых актов, учитывающих специфику таких отношений, а на основе разрозненных, нескоординированных норм. Нередко отношения по предоставлению коммунальных услуг на практике строились "по понятиям" стороны, имеющей большую экономическую силу. Авторы предлагают свою правовую позицию, основанную на следующих выводах:

  1. Правила являются актом жилищного законодательства, содержащим в основном гражданско-правовые нормы. Нормы Правил на основании ЖК РФ являются специальными по отношению к нормам параграфа 6 главы 30 ГК РФ и поэтому имеют приоритет над этими нормами ГК;
  2. предоставление коммунальных услуг - это особый вид отношений по обеспечению комфортных условий проживания граждан в жилых помещениях посредством подачи потребителям коммунальных ресурсов и предоставления услуг водоотведения;
  3. предоставление коммунальных услуг осуществляется исполнителем, который одновременно должен нести ответственность за обслуживание внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги;
  4. несмотря на то что исполнитель имеет договорные обязательства по предоставлению коммунальных услуг не перед потребителями, а только перед собственниками жилых помещений, обязательства по предоставлению коммунальных услуг надлежащего качества возникают у него перед всеми потребителями;
  5. ресурсоснабжающая организация может быть исполнителем коммунальных услуг только при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений или по договорам с собственниками индивидуальных жилых домов (так называемые прямые договоры). При этом исполнитель - ресурсоснабжающая организация - также должен отвечать за обслуживание внутридомовых инженерных систем. Договоры исполнителя с ресурсоснабжающей организацией, не являющейся исполнителем, о приобретении коммунальных ресурсов и водоотведении (приеме/сбросе сточных вод) не должны противоречить Правилам 2006 года;
  6. Правила являются документом прямого действия и не предусматривают необходимости принятия каких-либо региональных или муниципальных нормативных правовых актов для полной реализации своих положений.