Мудрый Юрист

Нефтедобыча и нарушение правил использования недр

Анатолий Толкаченко, профессор Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, член Научно-консультативного совета при Верховном Суде РФ.

Особое значение нефтедобычи для российской экономики привлекает пристальное внимание к проблемам надлежащей уголовно-правовой охраны отношений в сфере недропользования. Изучение правоприменительной практики показывает, что соответствующая норма, к сожалению, практическими работниками трактуется весьма неоднозначно.

Типичными являются случаи, когда нефтедобывающая организация превышает уровень добычи углеводородного сырья, предусмотренный лицензией или проектным документом, либо осуществляет добычу углеводородного сырья в пределах горного отвода, но из объектов (пластов, залежей), не указанных в лицензии на право пользования соответствующими участками недр.

Такие факты, как правило, квалифицируются уполномоченными органами по ст. 7.3 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией). В то же время в ряде случаев действия недропользователя являлись основанием для осуществления уголовного преследования. При этом позиция стороны обвинения основывалась на выводах экспертов.

В качестве общественно опасных последствий указанного деяния, т.е. значительного ущерба, эксперты указывают ухудшение состояния и качества запасов, а также добывных возможностей месторождения, в том числе прорыв пластовых вод, преждевременную обводненность, образование трудноизвлекаемых запасов (целиков), разубоживание месторождения и т.п. При этом, однако, количественные показатели, характеризующие масштабы причиненного вреда: размер потерянных или ухудшившихся запасов, их стоимость, затраты на устранение вредных последствий и т.п., - не приводятся. В других случаях в качестве значительного ущерба называется расчетная стоимость нефти, "безвозвратно добытой" из объектов, не указанных в лицензии, либо сверх установленных уровней ее отбора.

Как правило, нефть в подобных ситуациях добывается открыто, весь ее объем указывался в соответствующей отчетности, предприятиями в полном размере уплачиваются налоги.

Имеются ли в содеянном признаки состава преступления, предусмотренного ст. 255 УК РФ?

Статья 255 УК РФ предусматривает ответственность за нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба.

Данная статья имеет бланкетный характер и, стало быть, для ее применения следует установить, что понимается под использованием недр при эксплуатации горнодобывающих предприятий (эти признаки важны для рассматриваемых нами случаев).

Согласно преамбуле к Закону РФ от 21 февраля 1992 г. "О недрах" (далее - Закон "О недрах") этот правовой акт помимо прочего регулирует отношения, возникающие в связи с использованием недр территории Российской Федерации. Под использованием недр Закон понимает, в частности, пользование ими в форме добычи полезных ископаемых (п. 3 ч. 1 ст. 6 Закона "О недрах"). Понятие эксплуатации горнодобывающих предприятий раскрывается в подзаконных актах (в частности, в действовавших до недавнего времени нормативных актах о лицензировании соответствующего вида деятельности). По смыслу Закона и содержанию подзаконных актов к ней в том числе относится и деятельность по добыче углеводородного сырья.

Что понимается под нарушением правил использования недр? Ответ на этот вопрос не так прост, учитывая весьма общие определения, содержащиеся в ст. 49 Закона "О недрах". Согласно этой статье к влекущим ответственность, в том числе, возможно, и уголовную, нарушениям данного Закона относятся, в частности, нарушения установленного законодательством порядка пользования недрами, самовольное пользование недрами, нарушения утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, по охране недр и окружающей природной среды и т.д.

Вместе с тем, поскольку достаточно много норм Закона "О недрах" содержат положения, которые могут быть расценены как правила пользования недрами, для выделения нарушений, являющихся признаками преступления, предусмотренного ст. 255 УК РФ, следует воспользоваться подходом, выраженным в ряде разъяснений высшего судебного органа.

Так, по ст. 171 УК РФ ответственность при иных необходимых условиях (крупный ущерб, крупный доход) наступает за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением правил регистрации. Понятно, что нарушений правил регистрации может быть много, в том числе и самых несущественных. Поэтому Пленум Верховного Суда РФ к нарушениям правил регистрации отнес только такие из них, которые дают основания для признания регистрации субъекта предпринимательства недействительной (п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 ноября 2004 г. N 23 "О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем").

С учетом такого подхода к нарушениям правил пользования недрами, могущим быть признанными признаками преступления, предусмотренного ст. 255 УК РФ, следует относить только такие нарушения Закона "О недрах", которые дают основания для приостановления или прекращения права пользования соответствующими участками недр. Согласно ч. 2 ст. 20 Закона "О недрах" право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях таких нарушений, как нарушение пользователем недр существенных условий лицензии (это нарушение наиболее близко к обсуждаемым нами случаям).

Таким образом, следует решить, являются ли существенными нарушениями условий лицензии превышение уровня добычи сырья, предусмотренного лицензией и (или) проектным документом, а также осуществление добычи углеводородного сырья в пределах горного отвода, но из пластов, не указанных в лицензии на право пользования недрами.

Казалось бы, ответ на данные вопросы должен быть безусловно положительным. Однако анализ материалов конкретных дел как раз, напротив, порождает достаточно серьезные сомнения в возможности такого - положительного - ответа при всей его на первый взгляд очевидности.

Так, согласно ст. 12 Закона "О недрах" лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать, в частности, согласованный уровень добычи минерального сырья. Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускаются только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

Однако в проанализированных нами типовых лицензионных соглашениях, являющихся неотъемлемой частью лицензии на разработку участка месторождения, содержится условие, согласно которому при превышении недропользователем установленного в лицензии уровня добычи минерального сырья, равно как и в случае открытия новых пластов (залежей) в пределах лицензионного участка, в проектный документ (ссылку на который содержит лицензия и в котором чаще всего и закрепляется согласованный уровень добычи сырья) и в лицензионное соглашение в установленном порядке должны быть внесены коррективы, соответствующие фактической добыче или отражающие фактическое строение месторождения.

Данное условие, содержащееся в лицензионном соглашении, и является обстоятельством, закономерно порождающим вопрос о том, можно ли отнести превышение уровня добычи к существенным нарушениям условий лицензии на разработку участка месторождения и, как следствие, к таким нарушениям правил недропользования, которые могут рассматриваться как признаки преступления, предусмотренного ст. 255 УК РФ.

Лицензирующий орган, включая в соглашение такое условие, руководствуется, прежде всего, требованиями законодательства о недрах, состоящими в обеспечении наиболее полного извлечения из недр запасов полезных ископаемых (п. 5 ч. 1 ст. 23 Закона "О недрах"), и, кроме того, предположительным в принципе характером оценки запасов полезных ископаемых на конкретном участке месторождения. Эти два обстоятельства и делают необходимым включение в лицензионное соглашение обсуждаемого нами условия, потому что иначе приведенное требование закона о максимальной полноте извлечения полезных ископаемых окажется не только неисполненным, но и невыполнимым в принципе.

Определение в лицензионных документах уровня добычи полезных ископаемых не противоречит п. 5 ч. 1 ст. 23 Закона "О недрах". Напротив, ссылка на требование максимальной полноты извлечения полезных ископаемых помогает более точно определить цель такого ограничения.

Исходя из приведенной преамбулы Закона "О недрах", можно сделать тот вывод, что регулируемые этим Законом отношения включены в круг общественных отношений, охрана которых возложена на нормы об ответственности за преступления, предусмотренные гл. 26 УК РФ "Экологические преступления". Об объекте экологических преступлений мы судим по разъяснениям, данным в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения". Здесь сказано, что высокая степень общественной опасности экологических правонарушений обусловлена тем, что объектом их посягательства являются стабильность окружающей среды и природно-ресурсный потенциал, а также гарантированное ст. 42 Конституции Российской Федерации право каждого на благоприятную окружающую среду. Относятся ли в данном контексте полезные ископаемые к природно-ресурсному потенциалу?

Говоря о природно-ресурсном потенциале, Пленум подразумевает такие его элементы, как флора и фауна, о сохранении которой говорится в многочисленных нормативных актах, не содержащих, естественно, подобно законодательству о недрах, указания на максимально полное извлечение из природной среды этих ценностей: лесов, птиц, рыб и т.п. Поэтому, упоминая природно-ресурсный потенциал, Пленум, естественно, не имеет в виду сохранность полезных ископаемых от получившего лицензию недропользователя, раз законодательством ему предписано их максимально полно извлекать.

Стало быть, ограничение на добычу путем установления ее уровня преследует цель не удержания полезных ископаемых в недрах (такая цель прямо противоречила бы закону), а сохранения условий залегания либо свойств этих полезных ископаемых, обеспечивающих их наиболее полное извлечение. Значит, охраняемым ст. 255 УК РФ объектом следует признать отношения, возникающие в сфере недропользования и позволяющие максимально полно извлекать полезные ископаемые, не допуская при этом необоснованных потерь запасов полезных ископаемых до их извлечения из недр и других нарушений рационального использования недр, приводящих к порче месторождений.

Из сказанного следует, что превышение уровня добычи сырья по сравнению с установленным в выданной недропользователю лицензии не может быть признано существенным нарушением условий лицензии, т.е. таким нарушением, которое можно было бы расценить как признак преступления, предусмотренного ст. 255 УК РФ. Кроме того, и это будет важно для ответа на следующий вопрос, результат превышения уровня добычи сырья не может рассматриваться в качестве общественно опасного последствия, находящегося в пределах объекта уголовно-правовой охраны ст. 255 УК РФ.

Для решения аналогичного вопроса, связанного с осуществлением добычи углеводородного сырья в пределах горного отвода, но из пластов, не указанных в лицензии на право пользования недрами, следует обратиться к ст. 7 Закона "О недрах". Из этой нормы следует, что при добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр. Приведенное, а также иные положения Закона свидетельствуют о том, что федеральным законодательством о недрах не установлено требование, согласно которому лицензированию подлежал бы отдельный пласт в пределах горного отвода. Кроме того, как видно из содержания лицензионных соглашений, и запасы полезных ископаемых, и уровень их добычи устанавливаются по лицензионному участку в целом, а не по отдельным объектам, находящимся в его составе. Стало быть, и в данном случае нельзя вести речь о действиях, которые могли бы рассматриваться как признаки преступления, предусмотренного ст. 255 УК РФ.

Изложенное, таким образом, позволяет заключить, что в силу сказанного в действиях руководителя горнодобывающей организации отсутствуют признаки преступления, предусмотренного ст. 255 УК РФ.

В то же время какими-либо нарушениями правил недропользования может быть причинен собственно экологический вред, и по этому поводу также следует высказать определенные соображения.

Следует, прежде всего, заметить, что вопрос о возможности отнесения к значительному ущербу как признаку преступления, предусмотренного ст. 255 УК РФ, последствий, вменяемых руководителям нефтегазодобывающих организаций, необходимо решать с позиций уголовно-правового института причинно-следственной связи. Дело заключается в том, что "ухудшение состояния, качества запасов и добывных возможностей месторождения, в том числе прорыв пластовых вод, преждевременная обводненность, образование трудноизвлекаемых запасов (целиков), разубоживание месторождения и т.п." могут быть следствием отклонения от уровня добычи по сравнению с установленными лицензией лимитами, но могут и не находиться в прямой причинно-следственной связи с таким отклонением.

В последнем случае указанные последствия не зависят именно от инкриминируемых нарушений, поскольку могли являться закономерным результатом извлечения полезных ископаемых и сопутствующих этому извлечению процессов, происходящих в недрах. И здесь важно определить причину, по которой в лицензии установлены именно те, а не иные сроки и уровень добычи полезных ископаемых. Поскольку, как указано выше, эти ограничения преследуют цель исключительно защиты экологических интересов, вменение наступившего экологического вреда возможно, только если он не являлся закономерным, повторю, естественным следствием выполнения содержащегося в п. 5 ч. 1 ст. 23 Закона "О недрах" требования о максимально полной добыче полезных ископаемых.

В качестве примера можно привести случай, также порождающий трудности в правоприменительной практике. Когда лицензия не была своевременно продлена или получена по обстоятельствам, связанным не с собственно экологическими ограничениями, а, допустим, с реорганизацией лицензирующего органа, передачей функций по лицензированию в другой орган и пр., то продолжение добычи по просроченной лицензии или добыча без лицензии, вполне очевидно, не является таким нарушением, которое безусловно находится в причинной связи с перечисленными экологическими последствиями, так как они наступили бы и в результате той же деятельности по своевременно продленной, полученной лицензии.

Таким образом, нахождение обсуждаемых последствий в прямой причинно-следственной связи с допущенными нарушениями правил эксплуатации горнодобывающих предприятий не может презюмироваться, исходя из правила "после этого - значит вследствие этого". Такая связь должна специально доказываться.

Нельзя также не сказать о том, что по общему правилу вменение причиненного лицом вреда ему в вину в качестве признака преступления возможно только в отсутствие обстоятельств, предусмотренных ст. 39 УК. Если, допустим, добыча сырья в меньших, нежели было фактически - пусть и с превышением уровня - добыто, объемах, неизбежно влекла существенное уменьшение налоговых отчислений в бюджет субъекта и прекращение деятельности градообразующих организаций, следствием чего, в свою очередь, являлось значительное недофинансирование социальных расходов и как дальнейший результат - тяжелые социальные последствия в виде роста безработицы, серьезных нарушений функционирования коммунального хозяйства, вызванных ими болезней и т.п., то вопрос о преступности деяния следует решать с учетом положений нормы о крайней необходимости.

Нередко правоприменитель спрашивает: правомерно ли (с учетом требований ст. 23.1, 29, ч. 3, 51, ч. 2, 4, Закона РФ "О недрах" и п. п. 13, 15, 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические преступления") считать установленными как сам факт причинения ущерба месторождению, так и значительный размер этого ущерба в отсутствие сведений о размере ущерба, определенном в каких-либо измеримых количественных показателях?

Учитывая разъяснение, содержащееся в п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические преступления", этот вопрос можно рассматривать как риторический. Пленум указал, что, "рассматривая дела, связанные с нарушениями экологического законодательства, судам следует в каждом конкретном случае выяснять размер нанесенного ущерба. При определении объема возмещения экологического вреда и расчета сумм ущерба, причиненного экологическим правонарушением и подлежащего возмещению, надлежит руководствоваться как централизованно утвержденными методиками подсчета и установленными таксами, так и региональными нормами, конкретизирующими положения федерального законодательства".

Из пункта 20 Постановления Пленума следует, что размер вреда, подлежащего возмещению, определяется в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Таким образом, требование установления точной количественной и стоимостной характеристик значительного ущерба как признака экологического преступления, в том числе преступления, предусмотренного ст. 255 УК, распространяется как на экологический вред, так и на всякий ущерб, вменяемый в качестве признака такого преступного деяния.

Всякий вывод о причинении ущерба, убытков, подлежащих возмещению, без установления точной стоимостной характеристики этой правовой категории является предположительным, что не позволит вынести в отношении лица обвинительный приговор (ч. 4 ст. 14, ч. 4 ст. 302 УПК РФ), т.е. привлечь его к уголовной ответственности.