Мудрый Юрист

Некоторые проблемы правового регулирования саморегулируемых организаций

Отечественные исследователи в области юридической науки справедливо обращают внимание на дуализм развития российского законодательства, характерный для последних десяти лет. В частности, необходимость более подробной нормативно-правовой регламентации общественной жизни в силу ее усложнения вступает в противоречие с принципом минимизации участия государства в социальных процессах в пользу стимулирования их саморегуляции <*>.

<*> См., напр.: Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9.

Легализация (узаконивание) такого феномена, как саморегулируемые организации, в российской экономике явилась своеобразной реакцией государства на резкое усложнение общественных отношений после экономических реформ начала 1990-х годов. Органы государственной, прежде всего исполнительной власти просто не обладали необходимыми ресурсами (в первую очередь - кадровыми), которые позволяли бы им оперативно реагировать на стремительно меняющуюся ситуацию. Примечательно, что впервые термин "саморегулируемая организация" упоминается в документе, регламентирующем некоторые аспекты функционирования фондового рынка - на тот момент наименее изученного и наиболее динамичного сегмента экономики <*>. Возможно также, что появление этого термина связано с тем, что многие принципы функционирования российского фондового рынка были заимствованы его "конструкторами" из англосаксонской практики, где саморегулируемые организации являются одними из наиболее значимых регуляторов.

<*> Указ Президента РФ от 04.11.1994 N 2063 "О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 07.11.1994. N 28. Ст. 2972.

С течением времени стало ясно, что саморегулируемые организации - не временное явление российского законодательства переходного периода, а оправдавший себя институт, который, с одной стороны, избавляет органы исполнительной власти от значительной по объему работы, а с другой стороны, позволяет осуществлять эффективный надзор за отдельными сегментами экономики. Кроме того, саморегулируемые организации одновременно играют роль своеобразного фильтра, отсеивающего ненужную информацию, и консультанта, располагающего самыми квалифицированными специалистами именно в данной отрасли экономики. Другими словами, государство "уже не жандарм, а арбитр" <*>.

<*> Талапина Э.В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика. 2003. N 11.

Можно с уверенностью констатировать, что постепенно институт саморегулируемых организаций обретает легальный статус на уровне федеральных законов в сфере рекламы (1995 г.) <1>, на рынке ценных бумаг (1996 г.) <2>, оценочных услуг (1998 г.) <3>, аудиторской деятельности (2001 г.) <4>, арбитражного управления (2002 г.) <5>. Первоначальным результатом легализации института саморегулируемых организаций в этих отраслях явилось значительное сокращение объемов ведомственного нормотворчества, которое эволюционировало и обрело форму стандартов деятельности, разрабатываемых саморегулируемыми организациями для своих членов. С одной стороны, это значительно разгрузило органы исполнительной власти, испытывающие постоянный кадровый голод, с другой - приблизило существующие правила функционирования к реалиям того или иного сегмента рынка.

<1> Федеральный закон от 18.07.1995 N 108-ФЗ "О рекламе" // Собрание законодательства РФ. 24.07.1995. N 30. Ст. 2864.
<2> Федеральный закон 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" // Собрание законодательства РФ. 22.04.1996. N 17. Ст. 1918.
<3> Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3813.
<4> Федеральный закон от 07.08.2001 N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" // Собрание законодательства РФ. 13.08.2001. N 33 (часть 1). Ст. 3422.
<5> Федеральный закон от 26.10.2002 N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" // Собрание законодательства РФ. 28.10.2002. N 43. Ст. 4190.

К настоящему моменту столкнулись 2 подхода к легализации саморегулируемых организаций в отечественном законодательстве. Первый, превалировавший в 1995 - 2002 гг., предполагает постепенное внедрение института саморегулируемых организаций в российскую правовую систему посредством модернизации отраслевого законодательства через принятие поправок в уже действующие нормативно-правовые акты. Второй, более радикальный, направлен на проведение кодификации уже имеющегося законодательства о саморегулируемых организациях через принятие базового закона, охватывающего все сферы предпринимательской деятельности.

Саморегулируемые организации де-факто существуют в отечественном законодательстве более десяти лет. Однако для их более эффективного развития необходимо решить дилемму: следует ли продолжать развитие правового регулирования института саморегулируемых организаций в рамках отраслевого законодательства или необходимо принятие базового рамочного нормативно-правового акта на уровне федерального закона?

На сегодняшний день законодательство, определяющее правовой статус саморегулируемых организаций, носит отрывочный и противоречивый характер, является несистематизированной совокупностью юридических норм, содержащей ряд нормативных пробелов. В частности, до сих пор не сформулировано понятие саморегулируемой организации, не выделены ее единые признаки, отличающие саморегулируемую организацию от иных некоммерческих организаций. Например, в соответствии со ст. 48 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" под саморегулируемой организацией понимается добровольное объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг, функционирующее на принципах некоммерческой организации. В то же время в ст. 22 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" содержится общее правило, согласно которому в целях саморегулирования оценочной деятельности оценщики вправе объединяться в ассоциации, союзы, иные некоммерческие организации. Очевидна определенная разница в подходах.

Кроме того, отраслевыми законами отдельные саморегулируемые организации наделены полномочиями, не характерными для некоммерческих организаций. Например, им предоставляется право предъявлять иски в суд, в арбитражный суд в интересах третьих лиц, участвовать в осуществлении федеральным органом контроля за соблюдением законодательства (ст. 28 Федерального закона "О рекламе"), получать информацию по результатам проверок деятельности своих членов (ст. 49 Федерального закона "О рынке ценных бумаг") и т.д.

Помимо этого, отсутствует необходимое с точки зрения юридической техники единство терминологии. Так, Федеральным законом "О рынке ценных бумаг" и Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" предусмотрено создание саморегулируемых организаций. Федеральный закон "О рекламе" (ст. 28) употребляет другой термин - "органы саморегулирования". Закон "Об аудиторской деятельности" (ст. 20) и вовсе использует понятие "аккредитованного профессионального аудиторского объединения". Наиболее детально деятельность саморегулируемых организаций регулируется Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", в котором перечислены обязательные признаки для включения в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

Саморегулируемые организации на сегодняшний день не имеют единого органа государственной регистрации, отсутствует единый общегосударственный порядок признания их таковыми. Кроме того, не регламентирован процесс их создания и функционирования в зависимости от масштаба и содержания задач, которые они собираются решать.

Представляется уместным остановиться более подробно на фондовом рынке, поскольку в данной сфере институт саморегулируемых организаций существует наиболее длительное время. В Законе "О рынке ценных бумаг" впервые было сказано о праве профессиональных участников рынка объединяться в саморегулируемые организации. Более того, на фондовом рынке сочетаются и взаимосвязаны государственное регулирование и саморегулирование, что заложило основу для постоянного конфликта интересов. Главной причиной такого положения вещей является то, что базовое законодательство для секторов финансового рынка было принято в форме рамочных законов, изобилующих отсылочными нормами и передающих регулирование большинства аспектов деятельности на ведомственный уровень. Сами саморегулируемые организации - ПАРТАД и НАУФОР - в свое время согласились с таким положением вещей.

Постепенно это привело к появлению большого массива ведомственных нормативных актов. "Полномочия государственного регулятора, по сути ничем не ограниченные, позволяют ему обращаться к любой стороне деятельности участников рынка, самостоятельно толковать законодательство и произвольно, исходя из собственных интересов, определять стандарты работы на рынке, не сохраняя постоянство регулятивной среды" <*>. В частности, ведомства стремились решать даже те вопросы, которые во всем мире (включая и романо-германскую правовую систему) относятся к прерогативе рынка. Так, в 2001 г. Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг издала Постановление N 9, в котором дала определения фьючерса и опциона <**>. Истоки этой проблемы в том, что в ведомствах до сих пор сочетаются правоустанавливающие и надзорные функции; проведенная в 2004 г. административная реформа не изменила коренным образом существующее положение вещей. И если это было оправдано на первом этапе формирования рынка, когда правовая база была недостаточно развита, то сейчас представляется целесообразным двигаться к несколько иной модели регулирования.

<*> См. Выступление министра экономического развития и торговли РФ Г. Грефа на заседании Правительства РФ 11 ноября 2003 г.
<**> Постановление ФКЦБ РФ от 27.04.2001 N 9 "Об утверждении Положения о требованиях к операциям, связанных с совершением срочных сделок на рынке ценных бумаг" // Российская газета. 01.08.2001. N 145.

С учетом вышеизложенного становится ясно, что существующий способ легализации саморегулируемых организаций исключительно посредством внесения изменений и дополнений в действующее отраслевое законодательство к настоящему моменту себя исчерпал. Представляется, что простое приведение содержащихся в федеральных законах определений, функций и полномочий не принесет необходимых результатов, так как полностью нивелирует различия между спецификой функционирования различных сегментов предпринимательской деятельности. А именно это есть суть первого из вышеописанных подходов к формированию правовой основы деятельности саморегулируемых организаций.

Как уже говорилось выше, другой, альтернативный ему подход является более радикальным и связан с принятием рамочного закона, распространяющегося на все отрасли экономики. Рассмотрим его преимущества и недостатки.

14 октября 2003 г. Государственная Дума РФ в первом чтении одобрила законопроект, внесенный В.С. Плескачевским, Е.М. Примаковым и рядом других депутатов Госдумы и членов Совета Федерации, "О саморегулируемых организациях" в первом чтении. Данный документ разрабатывался в течение нескольких лет и являлся предметом широкой общественной экспертизы со стороны профессионального сообщества в рамках слушаний в Государственной Думе РФ, на Гражданском форуме 2001 г. и Тольяттинском форуме 2002 г., на последнем этапе согласовывался в рамках созданной для этих целей рабочей группы Минэкономразвития РФ.

Законопроект решает ряд вышеописанных проблем и обладает рядом несомненных преимуществ. Во-первых, он устанавливает терминологическое единообразие. Под саморегулированием субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности понимается самостоятельная и инициативная деятельность, содержанием которой является разработка и установление правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, а также осуществление контроля за их соблюдением. Саморегулируемыми организациями, согласно законопроекту, признаются созданные в целях саморегулирования на условиях участия (членства) негосударственные некоммерческие организации, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности по признаку единства отрасли или рынка производимых товаров (работ, услуг) или объединяющих субъектов одного вида профессиональной деятельности.

Анализируемый законопроект предусматривает, что некоммерческие организации, претендующие на получение статуса саморегулируемых, должны отличаться от других некоммерческих организаций предпринимателей не только функционально, но и своей организационной структурой и наличием дополнительных, по сравнению с установленными законодательством, механизмов ответственности участников саморегулируемых организаций перед третьими лицами. В первую очередь речь идет о страховании ответственности (на Западе используется другой термин - коммерческое лицензирование).

Согласно законопроекту саморегулируемым организациям предоставляется более широкий спектр прав по сравнению с тем, который содержится в действующем законодательстве. В частности, они имеют право от своего имени обжаловать в установленном законодательством РФ порядке любые акты и (или) действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, нарушающих или создающих угрозу нарушения прав и интересов саморегулируемой организации, любого из ее участников в отдельности или группы участников. Саморегулируемые организации могут участвовать в подготовке законодательных и иных нормативных правовых актов РФ, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, а также направлять в органы государственной власти заключения по результатам проводимых ими независимых экспертиз проектов актов; вносить на рассмотрение органов государственной власти и местного самоуправления предложения по вопросам формирования и реализации государственной и муниципальной политики в отношении предмета саморегулирования; запрашивать и получать от органов государственной власти и местного самоуправления статистическую, нормативно-техническую и иную информацию (документацию). Получают саморегулируемые организации и единый регистрирующий орган. Согласно проекту некоммерческая организация, соответствующая требованиям, установленным законом, включается на основании ее заявления в реестр саморегулируемых организаций, который ведет орган, определяемый Правительством РФ.

Рассматриваемый законопроект обладает рядом технических недостатков, которые возможно устранить в ходе последующих чтений. Правительство РФ дало на него отрицательный отзыв и указало на необходимость его существенной доработки как редакционно, так и по существу. Помимо указанных в правительственном отзыве недостатков, в законопроекте заложен ряд концептуальных ошибок, которые способны свести на нет вышеописанные достоинства.

Во-первых, одно из основных достоинств документа - широкая сфера применения - одновременно является одним из главнейших его недостатков. В настоящее время в российской экономике существует достаточно отраслей, которые либо не созрели для саморегулирования, либо государственное регулирование в них является достаточно эффективным и не требует коренной перестройки. Ярким примером может служить банковская отрасль. В 2004 г. в преддверии рассмотрения законопроекта "О саморегулируемых организациях" во 2-м чтении одно из объединений профессиональных участников рынка - Ассоциация региональных банков "Россия" распространило официальное обращение, в котором высказалось резко против распространения сферы действия положений законопроекта на кредитные организации.

Кроме того, отраслевая специфика саморегулирования чрезвычайно разнообразна, и установление на нормативном уровне единого правового алгоритма его функционирования во всех сегментах экономики либо нивелирует эти различия, либо, что представляется наиболее вероятным, приведет к игнорированию "неудобных" положений закона со стороны ряда участников рынка.

Во-вторых, законопроект наделяет саморегулируемые организации значительными полномочиями по правовому регулированию деятельности участников рынка, однако он практически не содержит положений, которые бы сокращали возможность вмешательства со стороны соответствующих органов исполнительной власти. Таким образом, его принятие в предлагаемой редакции может привести к двойному регулированию, когда к массиву ведомственного нормотворчества прибавятся еще и документы, издаваемые саморегулируемыми организациями и обязательные для всех участников рынка. Вместе с тем большинство теоретиков права сходятся на том, что саморегулирование в первую очередь направлено на ограничение ведомственного нормотворчества <*>.

<*> См., напр.: Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации: мода или тенденции // Право и экономика. 2003. N 3.

Наконец, незыблемым постулатом теории права является то, что любому праву должна корреспондировать обязанность контрагента по правоотношению. Несмотря на то, что законопроект предусматривает значительный объем полномочий саморегулируемых организаций по истребованию различного рода информации и документов у органов государственной власти и местного самоуправления, в соответствующих законах не предусмотрена данная обязанность, и законопроект не предусматривает внесения соответствующих поправок в действующее законодательство. Это может привести к ситуации, когда вопрос о предоставлении/непредставлении информации будет отдан на откуп ведомствам.

Представляется, что вышеуказанные недостатки невозможно исправить в рамках юридико-технической шлифовки, они являются следствием недостаточной проработки самой концепции законопроекта. Вместе с тем понятно, что существующий порядок развития (посредством модернизации отраслевого законодательства) также себя исчерпал.

Таким образом, необходим компромиссный вариант, который, с одной стороны, содержит некоторые элементы обобщения и кодификации, с другой - учитывает специфику отдельных рынков и областей профессиональной деятельности. Саморегулируемая организация - это не новая организационно-правовая форма: как правило, они возникают на базе некоммерческих организаций. Следовательно, представляется целесообразным внесение поправок в Закон "О некоммерческих организациях", в которых, например, будет дано определение этого института и названы его особенности.

Следует отметить, что подобный законопроект вносился группой депутатов (А.Ю. Мельниковым, А.Ю. Михайловым и др.) и даже был одобрен Советом Государственной Думы, его рассмотрение было назначено на ноябрь 2003 г. Однако принятие в октябре 2003 г. конкурирующего законопроекта Плескачевского-Примакова в первом чтении в соответствии с Регламентом Государственной Думы автоматически означало снятие с рассмотрения проекта Мельникова-Михайлова.

Кратко остановимся на его основных положениях. Во-первых, законопроект провозглашает как добровольность создания саморегулируемых организаций, так и добровольность вступления в них участников предпринимательской и профессиональной деятельности (за исключением случаев, особо оговоренных в соответствующих отраслевых законах). Во-вторых, законопроектом предусмотрено, что в основе объединения лежит принцип перекрестной субсидиарной ответственности участников саморегулируемых организаций, что означает дополнительные гарантии для третьих лиц. Кроме того, бремя дополнительной (субсидиарной) ответственности по обязательствам предпринимателей, которое ложится на каждого члена саморегулируемых организаций, компенсируется для него существенным снижением объема государственного контроля со стороны проверяющих органов. Наконец, документ содержит дополнительные требования к организационной структуре саморегулируемых организаций по сравнению с иными некоммерческими организациями.

Таким образом, законопроект Мельникова-Михайлова обладает большинством преимуществ, содержащихся в одобренном 14 октября 2003 г. законопроекте Плескачевского-Примакова, но при этом не содержит большинства присущих ему фундаментальных недостатков. Во-первых, он не распространяет действие закона на всю экономику, а отдает принятие решений о введении саморегулирования на откуп самим участникам того или иного сегмента рынка (ст. 1). Во-вторых, он содержит ряд норм, направленных на ограничение ведомственного нормотворчества. В частности, он предусматривает, что только один орган исполнительной власти (ответственный за экономическое развитие и торговлю) вправе своими актами детализировать положения законодательства относительно СРО (п. 1 ст. 2). С одной стороны, это существенно сократит поток ведомственного нормотворчества, с другой - придаст ему единообразие с юридико-технической точки зрения, поскольку все подзаконные нормативно-правовые акты фактически будут готовиться одними и теми же специалистами.

Наконец, статьей 3 законопроекта предусмотрена обязанность органов государственной власти предоставлять информацию по запросу саморегулируемых организаций, прежде всего в отношении ее членов.

Естественно, рассматриваемый законопроект не лишен ряда существенных недостатков как юридико-технического, так и концептуального характера. Однако представляется, что именно он ближе всех находится к тому компромиссному варианту легализации саморегулируемых организаций, который, с одной стороны, выходит за рамки сформировавшейся тенденции модификации отдельного отраслевого законодательства, выводя ее на некий уровень обобщения, а с другой - учитывает отраслевую специфику и существующие деловые обыкновения.