Мудрый Юрист

Экономический федерализм в Российской Федерации: природа, практика, прогноз

Добрынин Николай Михайлович - доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета, заместитель губернатора Ханты-Мансийского автономного округа.

Большинство исследователей современного российского федерализма в качестве бесспорной истины утверждает, что "российский федерализм должен основываться на определенном экономическом базисе" <*>.

<*> Глигич-Золотарева М.В. Конституционные основы укрепления российской государственности // Доклад на семинаре "Экономические факторы федерализации России". Казань, 2 октября 2000 г.; Валентен С. Экономические проблемы становления российского федерализма // Федерализм. 1999. N 1.

Вопросы распределения ресурсов между уровнями государственной власти и управления с целью формирования экономической основы, адекватной их полномочиям, являются одним из центральных вопросов функционирования системы государственного управления. Подход к организации ресурсного обеспечения функций государственного управления и местного самоуправления на децентрализованной основе является, в первую очередь, гарантией реальной самостоятельности различных властных этажей распределенной системы управления, без которой децентрализация управления теряет свой смысл.

Экономический федерализм как явление не есть исключительное свойство только государств с федеративной формой государственного устройства. Децентрализованное, распределенное формирование ресурсов государственной власти может быть характерно и для унитарных государств. Однако в отсутствие элементов экономической автономии региональных и местных властей, достаточно высокой их самостоятельности в решении вопросов, касающихся экономики местного публичного сектора, существование системы экономического федерализма невозможно.

Для федеративного государства проблема формирования экономической основы власти и управления приобретает особые черты. Распределенный характер государственной власти выдвигает на первый план поиск эффективного механизма децентрализованной экономической основы их деятельности, без которой федеративное государство не может считаться федеративным.

Таким образом, экономическая основа федерализма как базового принципа государственного устройства современной России предполагает адекватную "федерализованную" систему формирования ресурсного потенциала органов государственной власти на всех уровнях Федерации.

И тут возникает целый ряд вопросов.

Бюджетная обеспеченность субъектов Федерации: уравнивание или стимулирование развития?

За последние пять лет ситуация в сфере межбюджетных отношений в Российской Федерации изменилась разительно. На смену периоду нестабильности 1990-х гг. приходит время четкой упорядоченности отношений в бюджетной сфере. Почти авантюрная бюджетная и налоговая политика региональных властей и федерального правительства, начиная уже с 1999 г., становится более прозрачной, ответственной и эффективной.

Выкристаллизовалась с 2000 г. система основных бюджетных фондов, через которые осуществляется перераспределение финансовых ресурсов между субъектами Федерации, в том числе и для целей бюджетного выравнивания. В настоящее время финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации предоставляется через пять фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР), Фонд регионального развития (ФРР) и Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ). Кроме того, функционирует Фонд Правительства Российской Федерации на оказание неотложной помощи субъектам Федерации.

Из названных федеральных бюджетных фондов ФФПР является наиболее масштабным средством осуществления федеральной помощи регионам именно с целью бюджетного выравнивания. Сегодня с его помощью перераспределяются между бюджетами субъектов Федерации колоссальные средства: в 2006 г. его объем составляет в соответствии с утвержденным бюджетом 228167037,5 тыс. руб., они распределяются между 65 субъектами Федерации.

При этом общая тенденция свидетельствует об относительном увеличении объемов ФФПР: доля межбюджетных трансфертов регионам в 2005 г. достигла трети от общего объема расходов федерального бюджета - беспрецедентный рост. При этом на бюджетную обеспеченность субъектов Федерации преобразования в сфере межбюджетных отношений влияют слабо: в 2005 г. в числе высокодотационных субъектов Федерации было названо 27 субъектов.

С самого начала существования ФФПР одной из основных проблем считается проблема методики распределения средств. Первая формализованная методика появилась в 1994 г. вместе с созданием фонда. До этого времени средства распределялись на основе индивидуальных нормативов в полностью произвольном порядке, определяясь исключительно договоренностями между конкретными субъектами Федерации и центром.

Но и после ее утверждения остался целый ряд вопросов по поводу распределения средств для целей бюджетного выравнивания. Во-первых, на практике расчеты Минфина могли просто игнорироваться, а средства по-прежнему распределяться на основе торга между субъектами Федерации и федеральными органами власти (как и произошло в 1995 г., несмотря на существование утвержденной методики). Во-вторых, сама методика распределения средств вызывала многочисленные нарекания, была весьма несовершенной. В частности, отталкиваясь от текущей бюджетной отчетности и потребностей в финансировании государственных расходов при определении сумм трансфертов из ФФПР, центральное правительство подвергало себя риску "несправедливого" распределения средств в силу возможностей региональных властей по искажению бюджетной отчетности с целью получения больших объемов финансовой помощи. Кроме того, в 1990-е гг. стало своего рода системой использование неадекватных настоящему моменту, устаревших данных о финансовой обеспеченности региональных бюджетов. Да и банальные ошибки в исходных данных, представляемых, кстати, региональными властями, не способствовали созданию действительно объективной методики распределения средств ФФПР.

Кроме того, стратегические цели финансового выравнивания, подразумевающие повышение уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, совершенно не достигались. Количество дотируемых из ФФПР субъектов Федерации не сокращалось, а напротив, лишь увеличивалось, - с 64 в 1994 г. до 76 в 1999 г. Кризисная ситуация в сфере бюджетного выравнивания потребовала новых подходов.

Концепция бюджетного выравнивания в России в 1999 - 2001 гг. изменилась в корне. Изменение методик распределения средств стало частью более масштабных преобразований в финансово-бюджетной сфере. Ужесточение бюджетной отчетности, перевод исполнения бюджетов на централизованную казначейскую систему, реформирование внебюджетных фондов в масштабах государства и системы федеральных бюджетных фондов поддержки регионов в конечном итоге привели к повышению контролируемости всех бюджетно-финансовых потоков в стране со стороны центрального правительства и повышению прозрачности региональных бюджетов.

В определении потребностей в дотировании бюджетов субъектов из ФФПР с целью бюджетного выравнивания произошел переход от оценки величины трансфертов на основе расхождения между уровнем имеющих место доходов бюджета и расходов к оценке налогового потенциала территории и его соотношения с уровнем бюджетных расходов. Специалисты в сфере государственных финансов, хотя и с определенными замечаниями, отмечают значительный рост качества расчетных методик <*>.

<*> Бухвальд Е., Игудин А. Межбюджетные отношения: текущее состояние и основные тенденции развития // Федерализм. 2002. N 2. С. 143 - 162; Федеративные межбюджетные отношения: современные тенденции и перспективы (из экономического обзора ОЭСР) // Вопросы экономики. 2002. N 5. С. 97; Лавровский Б.Л., Постникова Е.А., Губарева Е.Ю. Свойства современного трансфертного механизма // Регион: экономика и социология. 2005. N 1. С. 42.

Но можно ли говорить сегодня о достижении тех же пресловутых "стратегических целей" бюджетного выравнивания? Для начала следовало бы определиться с самим представлением об этих целях.

Утвержденная Правительством Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. <*> в качестве целей изменения механизмов финансовой помощи субъектам Федерации называла:

<*> Российская газета. 21.08.2001. N 161.

Методики распределения ФФПР в период с 2001 по 2004 г. включительно в качестве цели распределения средств фонда в соответствии с указанными целями обозначают выравнивание доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, явно, хотя и несколько неопределенно были обозначены приоритеты бюджетного выравнивания. Однако, начиная с 2005 г. она формулируется как техническая, не подразумевая апелляции к каким-либо социально-значимым приоритетам: выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Следуя логике разработчиков, можно полагать, что целью является доведение уровня средней доходной обеспеченности субъектов Федерации, налоговый потенциал которых не позволяет выполнять их расходные обязательства в полном объеме, до величины, в целом обеспечивающей финансирование их бюджетных расходов на приемлемом уровне.

Анализируя текст методик с 2001 г., можно сказать, что именно это и является целью распределения средств, вне зависимости от различий в ее формулировках, приводимых в самих методиках. А это чисто техническая задача текущего перераспределения бюджетных доходов.

Итоговая цель подобного перераспределения оказывается неясна. Другие фонды помощи регионам, если обратить внимание на цели их образования и распределения, также направлены на решение задач простого перераспределения средств (кроме ФРРФ - он носит сугубо целевой характер). Понятна роль ФССР, Фонда компенсаций. Они предназначены исключительно для решения текущих проблем. Какова функция ФФПР с точки зрения бюджетного выравнивания? Судя по всему - та же. И здесь многофондовое бюджетное выравнивание проявляет одну из своих отрицательных черт - дублирование финансовых потоков, направляемых на субфедеральный уровень для финансирования одних и тех же задач, и запутанность механизма.

Издержки современного трансфертного механизма явственно видны в показателях бюджетной обеспеченности регионов на протяжении всех лет его существования. Как было замечено на основе их анализа, если и происходит изменение в характере бюджетной обеспеченности, то не в сторону ее сбалансированности, данные наблюдений "порождают ощущение необратимости тенденций, связанных с углублением региональных диспропорций и невозможности их ослабления на основе сложившихся подходов" <*>. Ситуация в сфере региональной бюджетной обеспеченности "консервируется" в том виде, как она сложилась к сегодняшнему дню.

<*> Лавровский Б.Л., Постникова Е.А., Губарева Е.Ю. Свойства современного трансфертного механизма // Регион: экономика и социология. 2005. N 1. С. 44, 53 - 54.

Вот тут, отвечая на критику трансфертного механизма выравнивания бюджетной обеспеченности (которая базируется в основном на замечании, что он порождает иждивенческие настроения у руководства регионов), разработчики существующего трансфертного механизма, воплощенного в ФФПР, говорят о том, что основная цель финансовой помощи из ФФПР - это выравнивание объективно сложившихся различий в бюджетной обеспеченности регионов. Создание стимулов для наращивания собственных бюджетных доходов должно осуществляться другими средствами. Возникает закономерный вопрос: какими? По-видимому, среди финансовых инструментов, призванных стимулировать региональное развитие, является Фонд регионального развития.

Но Фонд регионального развития в Бюджетном кодексе - это финансовые средства для предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также, для поддержки созданных субъектами Российской Федерации фондов муниципального развития (п. 1 ст. 132 Бюджетного кодекса).

В концепции и методике формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на 2006 год и на среднесрочную перспективу, разработанной в Министерстве финансов России <*>, в качестве основного направления расходования ФРР названо улучшение обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой. Получается, что эти средства фактически предназначены для компенсации выбытия объектов регионального инженерного и коммунально-бытового хозяйства, объектов "социально-культурного назначения". Учитывая мизерный размер ФРР (в 2006 г. около 2,7 млрд. рублей) и то, как его средства расходовались в предыдущие годы (например, в рамках ФЦП "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 - 2010 годы и до 2015 года)" <**>), нельзя всерьез рассчитывать на то, что он станет значительным инструментом стимулирования регионального развития.

<*> Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2005. N 10 (ч. II) (Концепция).
<**> Об этом см. в частности: Ларина Н.И. Система документов по координации регионального развития // Регион: экономика и социология. 2005. N 1. С. 15 - 31.

Получается, что заявленные в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. цели по истечении программного периода вовсе не достигнуты, поставленные задачи не решены. Единственное, чего удалось добиться, - это создать систему "выравнивающего" централизованного распределения бюджетных доходов.

Начиная с 2001 - 2003 гг. федеральное правительство целенаправленно концентрирует в своих руках управление все большими объемами доходных поступлений. Это оправдывается необходимостью концентрации финансовых ресурсов для целей социально-экономического развития страны <*>.

<*> Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002. С. 171.

Но при этом меры, намечаемые и осуществляемые центральными органами власти по устранению существующих диспропорций бюджетной обеспеченности, не до конца последовательны, носят половинчатый характер, основаны на внесении частных изменений, не затрагивающих базового основополагающего принципа - централизации финансовых ресурсов центра с подчиненным положением региональных и местных бюджетов <*>. В реальности осуществляется простое выравнивающее изъятие и распределение бюджетных доходов с накапливанием "излишков" в Стабилизационном фонде. Подобный механизм сбора и раздела бюджетных доходов начисто лишен стимулирующего начала.

<*> Швецов Ю.Г., Бутакова О.В. Финансовая помощь как ведущая конструкция системы бюджетного регулирования в Российской Федерации // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2005. N 8. С. 28.

Повышение уровня налогового потенциала любого субъекта Федерации в свете сложившегося трансфертного механизма вовсе не означает, что в его распоряжении оказываются большие объемы финансовых ресурсов. Просто уровень изъятия доходов на его территории пропорционально возрастет, а размеры перечислений из федерального бюджета снизятся <*>. Относительный выигрыш от способствующей повышению налогового потенциала территории политики региональных властей оказывается сомнительным.

<*> Подтверждающие этот вывод модельные расчеты см.: Лавровский Б.Л., Постникова Е.А., Губарева Е.Ю. Свойства современного трансфертного механизма // Регион: экономика и социология. 2005. N 1. С. 32 - 55.

Но проблемы доходной обеспеченности бюджетов субъектов Федерации - не единственные в межбюджетных отношениях в стране. Исходя из основного критерия эффективности функционирования системы государственного управления, наиболее важным и значительным с точки зрения реализации текущих мер по обеспечению социальной стабильности в регионах следует считать финансирование реализации минимальных социальных стандартов. С этими потребностями требуется соотносить объемы предоставляемой Федерацией финансовой помощи.

Проблема разработки минимального стандарта обеспеченности человека необходимыми социальными услугами, предоставляемыми ему "бесплатно", то есть за счет бюджета, в конце 1990-х - начале 2000-х гг. была в центре пристального внимания государственных чиновников и общественности. В связи с данной задачей имеет место необходимость разработки системы показателей, характеризующих его в разных ракурсах, с целью корректного сравнения ситуации, складывающейся в этой сфере в различных субъектах Федерации.

К сегодняшнему времени уже разработан целый ряд моделей, предложений и методик, касающихся анализа стандартов бюджетной обеспеченности социальных услуг, начиная с официально утвержденных и заканчивая авторскими.

Например, методика расчета индекса бюджетных расходов (ИБР), фигурирующего в методиках распределения средств ФФПР (например, в 1999, 2000 гг. и позже).

Специалистами разработаны и различные другие показатели; методики и модели концентрируются в основном на вопросах, связанных с оценкой объемов доходных поступлений, распределением бюджетных доходов между бюджетами различных уровней, бюджетной задолженностью <*>.

<*> Бухвальд Е., Игудин А. Финансовые взаимоотношения федерального центра и регионов // Федерализм. 2002. N 2. С. 163 - 194; Кадочников П., Луговой О. Моделирование динамики налоговых поступлений, оценка налогового потенциала территорий [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.iet.ru/archiv/zip/6a.zip.

Разработка показателей для целей оценки бюджетной обеспеченности минимальных социальных стандартов ведется и в регионах <*>. Но тут региональные органы власти сталкиваются с проблемой согласования с федеральными органами разработанных ими минимальных социальных стандартов. Действительно, какое-то время в конце 1990-х гг. имело место применение самостоятельно разработанных ими на базе таких социальных стандартов нормативов бюджетной обеспеченности (в отношениях региональных и местных бюджетов). Но федеральные власти впоследствии жестко пресекли эту "самодеятельность" субъектов Федерации, в ряде случаев даже в рамках довольно конфликтных судебных процедур (как это было в Свердловской области).

<*> См., напр.: А. Мулукаев, Т. Позднякова, В. Осипов. Разработка социальных стандартов Республики Северная Осетия-Алания. [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.viuonline.ru/science/publ/bulletin7/page10.html: Ковалева Г.А., Пешина Э.В. Применение социальных норм и нормативов в Свердловской области // Российский экономический журнал. 1999. N 7. С. 35 - 43.

Сейчас проблематика минимальных социальных стандартов несколько утратила свою политическую остроту, не переставая оставаться, тем не менее, актуальной управленческой проблемой. Надлежащее исследование в сфере выработки стандартов обеспеченности населения за счет средств бюджета социальными услугами так и не проводилось. Установленные государственными и местными органами нормативы финансовой обеспеченности социальных услуг за счет средств бюджета зачастую иначе как "насмешка" восприниматься населением не могут, настолько она неадекватна реальной потребности.

Принцип субсидиарности в системе российского федерализма

Субсидиарность - сегодня весьма популярное слово в среде российских специалистов, занимающихся проблематикой федеративных отношений.

Исходная формулировка принципа, данная в энциклике папы римского Пия XI "Каудрогесимо Анно" в 1931 г., изменилась мало: под субсидиарностью понимают такое состояние отношений различных территориальных уровней управления в обществе, когда определенные полномочия принадлежат компетенции того уровня власти и управления, который объективно в состоянии наиболее эффективно их исполнять. В этом смысле он фигурирует в документах Европейского союза <*>.

<*> Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М: Юристъ, 2001. С. 188 - 189.

Субсидиарность в федеративном государстве можно понимать и как распределение предметов ведения и полномочий между территориальными уровнями власти, когда в своей деятельности они взаимно дополняют друг друга, перекрывая всю совокупность функциональных обязанностей государства (публичных властей) в обществе. Этот принцип по смыслу является ключевым в политико-правовой конструкции федеративного государства, составляя смысловое содержание и основной критерий разграничения предметов ведения и полномочий.

К сожалению, приходится признать, что в нашей стране, притом что принципу субсидиарности уделяется значительное внимание исследователями федерализма, о субсидиарности во взаимодействии федеральной и региональных властей говорят государственные чиновники, практически она никоим образом не воплощается.

Если рассматривать перечень предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения (тем более - совокупно с практикой толкования Конституции России федеральными органами законодательной и исполнительной власти, Конституционным судом Российской Федерации), то можно прийти к выводу, что в государстве существуют фактически только две сферы предметов ведения и полномочий Федерации и субъектов Федерации. Несмотря на то, что формально установлено три, это:

Предметы исключительного ведения субъектов Федерации и предметы ведения местного самоуправления, полномочия по ним являются производными от указанных первых двух сфер компетенции. А если учесть, каким образом распределены полномочия в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, то становится ясно, что федеральные органы власти обладают абсолютными законодательными полномочиями, независимо от того, о какой группе предметов ведения и полномочий идет речь. Исполнительные полномочия распределены, но опять же в соответствии с Конституцией России и федеральным законодательством. И последние три года показали, что федеральные власти могут их изменять, как им заблагорассудится.

Исходя из законодательной практики и практики государственного управления, распределение полномочий в Российской Федерации сегодня осуществляется иначе, нежели чем установлено Конституцией 1993 г. В соответствии с последней субъекты Федерации обладают остаточной компетенцией и полностью компетентны в отношении вопросов, не отнесенных к ведению Российской Федерации и совместному ведению. На деле же принадлежащие им полномочия четко очерчиваются федеральным законодательством. Эта практика целенаправленно формируется федеральным центром с момента принятия федеральной Конституции в 1993 г. Для региональных властей в последние годы, начиная с 2003 г., в подавляющем большинстве случаев характерна "отстраненность" от нормативного регулирования общественных отношений и принятия решений; "ожидание" выхода нормативно-правовых актов федерального уровня по проблемным вопросам (или, по крайней мере, прояснения позиции федерального правительства).

Взаимная дополняемость деятельности федеральной и региональной властей в России - понятие из области желаемого, но не действительного. Предложения по поводу более четкого разграничения сфер компетенции федерального центра и субъектов Федерации, в том числе и законодательных (которые и надо разграничить в первую очередь) <*>, федеральным правительством игнорируются почти полностью. За исключением особым образом понимаемой идеи унификации регулирования федеративных отношений в стране и обеспечения единства политико-правового пространства Федерации.

<*> См., например, проект Кодекса основных принципов федеративных экономических отношений в Российской Федерации, разработанный коллективом авторов в рамках проекта ТАСИС "Поддержка экономического федерализма и государственно-правового регулирования экономики" в 2001 г.

Усиление авторитарных и центростремительных тенденций в управлении ведет к значительному снижению самостоятельности субъектов Российской Федерации в решении отнесенных к их ведению вопросов и Российская Федерация по-прежнему остается фантомным образованием. Причем снижение экономической самостоятельности субъектов Федерации сегодня одновременно сопровождается ростом сферы их ответственности. О какой субсидиарности в отношениях федеральный центр - субъекты Федерации можно вести речь, когда региональные власти не располагают ни властными, ни материальными возможностями для самостоятельного, "без оглядки" на федеральные органы власти, осуществления полномочий в определенной для них сфере?

Перечень полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, которые должны финансироваться ими самостоятельно за счет средств регионального бюджета, содержащийся сегодня в статье 26.3 действующей редакции Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", весьма обширен. Он включает в себя предоставление за счет бюджетов субъектов Федерации социальных услуг в сферах образования, здравоохранения, поддержки культуры и искусства, управление развитием сельского хозяйства, борьбу с чрезвычайными ситуациями и стихийными бедствиями, меры по обеспечению занятости населения, охрану окружающей среды, организацию транспортного обслуживания населения и тому подобное. И это - не учитывая положений специальных актов, регулирующих различные сферы общественной жизни страны, а также тех полномочий региональных властей, которые находятся вне сферы совместной компетенции. Причем формулировки полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения таковы, что на их органы власти возлагается основная тяжесть реализации мер государственной политики в указанных сферах <*>.

<*> Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации: Монография. Новосибирск: Сибирская издательская фирма "Наука" РАН, 2003. С. 76 - 80. Следует вспомнить также недавнюю передачу ряда полномочий региональным органам власти в конце 2005 - начале 2006 гг.

Подобный подход неизбежно скажется на качестве государственного управления. В свою очередь снижение качества управления может вызвать, как нам представляется, обострение социальных противоречий. Это и происходит, если обратить внимание на события последних полутора лет, причем ситуация усугубляется непродуманностью и рассогласованностью решений федерального правительства в важнейших сферах общественной жизни (например, ситуация с реализацией Закона N 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. "О внесении изменений в законодательные акты российской федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов российской федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*>).

<*> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

Федеральные органы власти взвалили на себя непосильную задачу, выполнение которой однажды уже было "завалено" в СССР: жестко централизованно управлять всеми материальными ресурсами федеративного государства и также централизованно регулировать все аспекты региональной жизни. Если не будет найден более адекватный применительно к федеративной конструкции государства способ взаимодействия федеральной и региональных властей, итог может оказаться плачевным.

Укрупнение субъектов Федерации как конституционно- правовая и организационная проблема

Субъекты, не располагающие достаточным потенциалом развития, не смогут обеспечить эффективного государственного управления на своей территории <*>, осуществления полномочий, принадлежащих или делегированных вне зависимости от того, какое количество финансовых средств будет перечислено им в качестве помощи. Речь идет и о природно-ресурсных возможностях, и о географических, социальных, организационных предпосылках эффективного управления. В связи с этим немаловажным является вопрос о социально-экономической структуре региона (ресурсной обеспеченности управления в его рамках) и его размере и территориальной структуре.

<*> Более того, некоторые авторы подчеркивают, что только экономически самодостаточные территориальные образования могут выступать в качестве полноценного субъекта Федерации, иные территориальные образования могут рассчитывать лишь на статус территориальной автономии (Сергей Валентей. Три вызова России // Федерализм. 2000. N 4. С. 27).

В связи с этим вполне приемлемым вариантом дальнейшего продвижения России по пути создания стабильного и эффективного федеративного государства могла бы стать оптимизация субъектного состава Федерации, в частности, за счет укрупнения ряда субъектов Федерации, объединения нескольких существующих субъектов. Возможна первоначальная интеграция субъектов в рамках укрупненных социально-экономических регионов, некоторые функции управления текущим функционированием и развитием которых будут выполнять объединенные управленческие учреждения и органы, впоследствии - преобразование их в единые субъекты Федерации. Подобные предложения высказывались и ранее. Новое "оживление" связано с наметившимися в последние годы тенденциями к продолжению реформ совершенствования федерализма в России.

Вновь возрождаются проекты, связанные с изменением территориального устройства страны <*>.

<*> Борис Лагутенко. Россия нуждается в административно-территориальной реформе // Федерализм. 2001. N 1. С. 111 - 126; Сергеев Ю. Вместо 89 регионов - 28 губерний? // Комсомольская правда. 2002. 16 ноября; Александр Бортиников. Владимир Жириновский: "Я болею за Родину" (интервью с В.В. Жириновским) // Аргументы и факты. 2003. N 33 (1190).

Наиболее важным новшеством в системе государственного управления с полным основанием можно считать образование в мае 2000 г. семи федеральных округов. Фактически это позволило избавиться от уже ставших отчасти зависимыми от региональных органов власти представителей президента в субъектах Федерации.

Координация и управление подразделениями федеральных ведомств на территориях субъектов Федерации было сконцентрировано в руках представителей президента в федеральных округах (которые получили в отношении них значительные кадровые полномочия), их вывели из-под непосредственного контроля губернаторов.

Кроме того, представители президента в федеральных округах получили весьма широкие полномочия, связанные с приведением регионального законодательства в соответствии с федеральными законами, а затем и полномочия в сфере управления социально-экономическим развитием подведомственных им федеральных округов.

Можно считать образование федеральных округов своего рода альтернативой собственно укрупнению субъектов Федерации. Повышение уровня управляемости (и эффективности управления) в данном случае может быть достигнуто за счет появления координирующей подсистемы, объединяющей ряд элементов системы более крупной. Кроме того, сами федеральные округа могут играть роль вспомогательной структуры в процессе проведения территориальных преобразований в Российской Федерации (что мы и наблюдаем).

По сию пору среди государствоведов, юристов-конституционалистов и управленцев существуют разногласия по поводу конституционности образования федеральных округов. Однако, конституционен этот шаг или нет, де факто существование нового территориального уровня государственного управления было признано и его законность более не оспаривается. Полномочия и властные возможности представителей президента в федеральных округах только возрастают. Если же в Конституцию России будут внесены изменения, о необходимости которых так часто говорится, то вероятно, что разногласия, касающиеся статуса органов власти федеральных округов, устранят одними из первых - они (федеральные округа) уже проявили свою полезность для федерального центра.

Не последнюю роль полномочные представители президента в федеральных округах играют в начавшемся процессе укрупнения субъектов Федерации, о котором говорили еще с начала 1990-х годов. Первыми кандидатами на укрупнение стали края и области с входящими в их состав автономными округами. Произошло объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа (с образованием нового субъекта Федерации - Пермского края). Идет объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Красноярского края и автономных округов, находящихся на его территории, Эвенкийского и Таймырского (Долгано-Ненецкого), Камчатской области и Корякского автономного округа, Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. В них, в соответствии с Федеральным законом "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" уже проведены референдумы или готовятся к проведению по этому вопросу. Обсуждается проблема объединение Ненецкого автономного округа с Архангельской областью. Единственными автономными округами, над которыми не нависла пока "угроза" консолидации в составе иного субъекта Федерации, остаются Чукотский автономный округ (не входящий в состав ни одной области), Ямало-Ненецкий автономный округ и Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, входящие в состав Тюменской области (в силу их высокой политической и экономической самостоятельности). Хотя в отношении Чукотского автономного округа идут разговоры об его объединении с Магаданской областью. Периодически возникает вопрос о существовании Еврейской автономной области.

Практически все конституционно-правовые вопросы преобразования субъектного состава Федерации путем укрупнения разрешены. Общая юридическая процедура установлена Федеральным законом от 17.12.2001 N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", более того, она уже "обкатана" на практике.

Но в организационно-управленческом плане остается масса неясных моментов: как процессуально должно осуществляться правопреемство, передача управленческих функций и ресурсов, какова должна быть организационная структура управления новым субъектом Федерации... Из-за непроработанности организационных и экономических аспектов приостановился процесс объединения Пермского края и Коми-Пермяцкого автономного округа, несмотря на то, что вопрос уже решен на региональном референдуме и 25 марта 2004 г. был принят соответствующий Федеральный конституционный закон.

Лейтмотивом процесса укрупнения субъектов является повышение управляемости Федерации и формирование достаточной экономической и финансовой базы регионального социально-экономического развития.

Однако без изменения, например, основ функционирования современной складывающейся системы государственных финансов в сторону повышения финансовой самостоятельности субъектов Федерации и местного самоуправления это вряд ли возможно. А здесь наблюдается однозначная концентрация финансовых ресурсов в федеральном бюджете и лишение финансовой самостоятельности субъектов Федерации. Подтверждение тому - новая глава Бюджетного кодекса, посвященная основам межбюджетных отношений в стране, и изменения в Налоговом кодексе, касающиеся распределения налогов по уровням бюджетной системы.

Укрупнение субъектов Федерации было начато с областей и краев, имеющих в своем составе автономные округа. А что можно сказать по вопросу возможного объединения иных субъектов Федерации? Здесь мы сталкиваемся с полной неясностью. Наглядный пример - различные предложения об объединении субъектов Федерации, уже прозвучавшие со стороны региональных лидеров <*>.

<*> Идея об объединении Ярославской, Ивановской и Костромской областей, озвученная в свое время губернатором Ярославской области и не нашедшая ну совершенно никакого понимания со стороны руководства двух других субъектов Федерации; высказанные недавно губернатором Краснодарского края мысли о включении в состав "подведомственного" ему субъекта Федерации территории нынешней Республики Адыгея, встретившие резкое неприятие со стороны руководства названной Республики.

Возможные политические противоречия при отсутствии должной урегулированности политических и управленческих аспектов объединения могут перевесить возможные выгоды для населения объединяемых субъектов.

Конституция России и организационная структура управления региональным развитием

Вышеизложенные вопросы требуют своего рассмотрения и решения именно сейчас, не откладывая в долгий ящик с риском обострения нерешенных проблем в будущем.

Действительно, существующий состав субъектов во многом представляет собой реликт советского государственного строительства с его неактуальной административно-территориальной иерархией, системой национально-культурных государственных автономий, схемой экономического районирования. Необходимость изменения очевидна. Но в основе преобразований должна лежать ясная и приемлемая с точки зрения интересов народа Российской Федерации концепция и план последовательных преобразований на долгосрочную перспективу.

В основе региональной группировки должен лежать комплексный подход; следует ввести понятие базового критерия, который будет сводить к общему знаменателю всю совокупность факторов. Таким базовым критерием может стать бюджетная обеспеченность региона.

Пересмотр и реформирование системы социально-экономического районирования страны позволит сформировать с учетом существующих социальных и экономических реалий регионы, которые смогут организовать, укрепить и расширить свою налогооблагаемую базу, способствовать оживлению производства во всех сферах при достаточности обеспечения необходимого минимума социальных расходов.

Положение об укреплении и развитии налогооблагаемой базы региона должно стать сутью проводимой каждым субъектом Федерации политики. При этом опора на собственные источники развития действительно станет стратегией экономической политики субъектов Федерации.

Приоритетом в сфере регионального развития является достижение, поддержание достойного уровня жизни населения и повышение его с течением времени. Сущность экономической политики в этом случае заключается в увеличении налогооблагаемой базы региона с целью повышения его бюджетно-финансовой обеспеченности, что в свою очередь способствует достижению поставленной социальной цели. Увеличению налогооблагаемой базы должно способствовать объединение субъектов в рамках новых регионов. Это положит начало формированию финансово самостоятельных субъектов Федерации, не зависящих в исполнении своих полномочий от федеральных дотаций и субсидий.

Укрупнение субъектов Федерации, конечно, не ведет автоматически к созданию экономически сильных и самостоятельных регионов. Эти меры - лишь одна из составляющих реформирования системы федеративных отношений, которая может сделать Россию действительно федеративным государством, а не "фантомной" федерацией и при этом позволит создать эффективную единую систему государственного управления социально-экономическим развитием страны.

Финансовая самостоятельность и полная "дееспособность" региональных органов власти в осуществлении принадлежащих им полномочий невозможна без наделения их достаточными финансовыми ресурсами и полномочиями по управлению ими, по формированию собственной доходной базы. Федерализм в политико-правовой сфере, провозглашенный действующей Конституцией, должен быть подкреплен реальным бюджетным федерализмом.

В противоположность этому в современной бюджетной политике федерального центра все более отчетливо проявляются тенденции не бюджетного федерализма, а бюджетного унитаризма, в качестве оправдания которого обычно называют необходимость концентрации финансовых ресурсов для целей социально-экономического развития страны.

Система закрепления за бюджетами регионов собственных доходов заменяется трансфертными выплатами. Субъекты Федерации становятся хронически зависимыми от дотаций, которыми их жалуют федеральные структуры для решения проблем функционирования региональной системы управления и обеспечения текущих социальных расходов государственных органов.

Нынешнее перераспределение финансовых ресурсов в пользу федерального центра с последующим дотированием этими же средствами регионов, являющееся на сегодня основным применяемым методом "улучшения" бюджетных характеристик регионов, трудно счесть действительно эффективным способом решения бюджетных проблем субъектов. Напротив, есть риск, что даже у доселе "благополучных" в бюджетном плане субъектов появятся финансовые проблемы. При этом полнота власти субъектов Федерации в решении вопросов, находящихся в их исключительном ведении (ст. 73 Конституции России), самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения (п. 1 ст. 132 Конституции) оказываются "фантомом", а продекларированный Конституцией России "фасадный" федерализм на поверку оказывается тем самым "фантомным федерализмом" <*>.

<*> Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации: Монография. Новосибирск: Сибирская издательская фирма "Наука" РАН. 2003. С. 76 - 80.

В целом сохраняющаяся тенденция все большей унитаризации системы государственных и муниципальных финансов, реального сокращения, а не расширения налоговых полномочий субъектов Российской Федерации и муниципалитетов должна быть преодолена. В противном случае региональные и местные власти лишаются всех материально-финансовых предпосылок и стимулов для самостоятельной, как и зафиксировано в Конституции, реализации принадлежащих им полномочий.

Для обеспечения этого в первую очередь требуется разработка и внедрение единого механизма формирования и реализации федеральной региональной политики в Российской Федерации. Думается, нет необходимости далее экспериментировать с организационными структурами федеральной и региональной власти (а именно это мы сегодня и наблюдаем), нужно "поставить" адекватные реальным потребностям и эффективные управленческие процессы. Следует добиться формирования системы эффективного взаимодействия органов государственной власти всех уровней, а также местного самоуправления; организации действенного контроля выполнения государственными учреждениями согласованной государственной политики, проводимой на территории Федерации.

В настоящее время не существует структуры, которая бы специально, на регулярной основе занималась координацией и согласованием общефедеральных и региональных (а также муниципальных) программ. Координирующие функции в сфере регулирования регионального развития причудливым образом рассредоточены между федеральными ведомствами и учреждениями.

Существовавшее в том или ином виде с 1994 г. Министерство по делам Федерации и региональной политике (с 17 мая 2000 г. - Министерство по делам Федерации, национальной и миграционной политики), в 2001 г. было упразднено, функции его были распределены между Министерством иностранных дел, Министерством внутренних дел и Министерством экономического развития и торговли.

Вновь образовано Министерство регионального развития России было в 2005 г. Однако его воссоздание, как оказалось, еще не означало повышения уровня упорядоченности и согласованности в работе. Актуальной продолжает оставаться проблема межведомственной конкуренции за ресурсы, в свете которой в области региональной политики сегодня действуют фактически два ключевых ведомства, каждое из которых разрабатывает свои концепции региональной политики: Министерство экономического развития и торговли России и Министерство регионального развития.

Существующие механизмы согласования федеральных и региональных интересов не используются эффективно, оказываясь только средством легитимации авторитарной политики центра. В рамках этих структур согласования направлений социально-экономического развития России, направлений федеральной региональной политики, программ социально-экономического развития как такового не происходит. Это верно и в отношении Совета Федерации, и в отношении Государственного Совета. Фактически все решения этих инстанций, связанные с разработкой и согласованием приоритетов социально-экономического развития России и регионов, носят в основном общеконцептуальный характер.

К сожалению, устойчивый, эффективный механизм координации федеральных и региональных социально-экономических программ и их согласованной реализации по-прежнему не выработан. Министерство регионального развития есть, существуют инстанции для согласования общефедеральных и региональных интересов в управлении социально-экономическим развитием территорий, однако комплексная региональная политика в государстве по-прежнему отсутствует.

Сегодня намечаются попытки воссоздания единых и согласованных механизмов управления развитием России в целом и региональным развитием в частности, но при этом избранные федеральным центром реформы имеют вектор, направленный не в сторону согласования интересов и приоритетов общенациональной и региональной социально-экономической политики, а в сторону политического и экономического диктата центральных органов государства в вопросах управления страной и распределения ресурсов, прежде всего финансовых.

В условиях, когда субъекты Российской Федерации, которые располагают в совокупности всем экономическим потенциалом страны и, следовательно, должны обеспечивать, казалось бы, федеральный центр всеми видами ресурсов, ожидают от него финансовой помощи, о нормальном социально-экономическом развитии регионов говорить не приходится.

Органы власти субъектов Федерации не заинтересованы в работе на увеличение своего территориального экономического потенциала, поскольку дополнительный доход будет изыматься в целях перераспределения, а необходимую для поддержания социальной стабильности и функционирования государственного и муниципального управления сумму финансовых средств региональные власти все равно получат, приложив минимум усилий. Это чревато развитием тенденций "паразитизма" в субъектах Федерации, не предполагающего формирования собственной доходной базы, а также, снижением (сведением к нулю) активности органов власти и управления в сфере обеспечения социально-экономического развития территории.

Коренное изменение ситуации в сторону повышения самостоятельности и ответственности субъектов Федерации в проведении политики социально-экономического развития на своей территории, согласованного управления социально-экономическим развитием Российской Федерации возможно при условии осуществления ряда мер, направленных на совершенствование организационно-правовых основ федеративных отношений в стране.

Требуется четко определить и конституционно закрепить основы создания организационного механизма согласования региональных и федеральных социально-экономических приоритетов и интересов, управления финансовыми и иными ресурсами Федерации. Единственный путь, который, как представляется, создаст должную формально-правовую и политико-правовую основу обеспечения искомого уровня децентрализации в управлении и распределения финансовых ресурсов между уровнями власти при сохранении единства, согласованности, - это включение в текст Конституции положений, которые можно было объединить в составе новой главы Основного закона "Основы построения и функционирования системы государственных финансов и экономики федеративных отношений в Российской Федерации".

Необходимость закрепления этих положений на уровне Конституции Российской Федерации, в отличие от складывающейся практики регулирования означенных вопросов, очевидна. По нашему убеждению, это привнесет в систему финансовых взаимоотношений федерального правительства и субъектов Федерации стабильный характер, послужит гарантией интересов ныне фактически экономически "бесправных" субъектов Федерации и вместе с тем скрепит единство страны в сфере государственных финансов.

Конституционно следует закрепить следующие положения:

во-первых, основные правила разграничения конкурирующей компетенции Федерации и субъектов;

во-вторых, принцип субсидиарности в межбюджетных взаимоотношениях;

в-третьих, основы бюджетного выравнивания: цели и задачи, направления, по которым осуществляется федеральная помощь бюджетам иных уровней и условия ее предоставления, формы финансового выравнивания, основы механизма согласования интересов Федерации и субъектов в процессе распределения финансовых средств;

в-четвертых, основы выработки региональной экономической политики и механизма участия субъектов Федерации в формировании государственной федеральной региональной экономической политики.

Но только простое изменение текста Конституции, конечно, не даст ответов на все вопросы. Сегодня, как никогда, очевидна необходимость в создании организационной структуры и в определении поэтапно процедуры реализации единого механизма формирования и реализации федеральной региональной политики на территории Российской Федерации.

Трансформация Конституции России должна быть подкреплена инструментами воплощения в жизнь проводимых изменений.

Существующие механизмы согласования федеральных и региональных интересов неэффективны и являются только средством достижения авторитарной политики центра. В рамках этих структур согласования основных программ социально-экономического развития России, направлений федеральной региональной политики как такового, не происходит. Фактически все решения указанных инстанций, связанные с разработкой и согласованием приоритетов социально-экономического развития страны и регионов, используются федеральным центром в основном для легитимации собственных решений и для "успокоения" региональных лидеров, создавая у них "иллюзию причастности" к разработке судьбоносных решений.

Нам представляется весьма полезным для реального функционирования механизмов координации и согласования политики федеральных и региональных властей внедрить в практику государственного управления Российской Федерации механизмы, схожие, например, с механизмами CPER - "контрактов планирования" во Франции или с канадскими "Общими соглашениями по развитию". В рамках данных систем осуществляется постоянная координация деятельности федеральных и региональных отраслевых ведомств в процессе разработки проектов федеральных решений.

Именно работой по сведению варианта таких контрактов, в частности, могло бы заниматься федеральное ведомство по региональной политике и развитию федеративных отношений.

Окончательные варианты контрактов - комплексные программы социально-экономического развития в свою очередь подписывались бы Президентом Российской Федерации и руководителями исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации и утверждались законодательными (представительными) органами власти в регионах.

Немаловажную роль будет играть установление единого комплекса стандартов, методов и моделей, реализующих алгоритм обработки и представления информации в процессе формализации приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации и регионов, определение комплекса технических (в том числе и программных) средств, на основе которых эти модели будут функционировать <*>.

<*> Хвощин А.А. Экономический федерализм и вопросы повышения эффективности государственного управления в федеративном государстве // Право и политика. 2004. N 2 (50). С. 42 - 46.

Несомненно, это потребует формирования общероссийской глобальной информационной системы программирования регионального развития, о необходимости которой уже неоднократно заявлялось различными авторами <*> и которая до сей поры отсутствует.

<*> См., например: Лексин В.Н., Селиверстов В.Е. Сущность, проблемы и механизмы формирования общероссийской системы мониторинга региональных ситуаций и региональных проблем // Регион: экономика и социология. 1999. N 4. С. 3 - 31.

В случае последовательной реализации названных мер можно надеяться, что в нашей стране будет действительно создана реальная система федерализма сотрудничества. В ином случае Российская Федерация так и останется "фантомной" Федерацией, представляя собой яркий пример унитарного характера внутригосударственных взаимоотношений властей различного организационно-территориального уровня с обозначенной конституционно формой государственного устройства.