Мудрый Юрист

Реформа прокуратуры: новые приоритеты

А. Терещенко, заместитель прокурора г. Лобня Московской области, кандидат экономических наук.

В последнее время один из самых обсуждаемых вопросов в обществе - реформирование органов прокуратуры. Практически в каждом номере журнала "Законность" правовой реформе уделяется внимание. По поводу реформы прокуратуры есть разные, часто полярные, точки зрения. Одни говорят о том, что прокуратуру вообще следует упразднить, другие считают, что ей достаточно оставить лишь функцию поддержания государственного обвинения в суде, лишив функции надзора за соблюдением федерального законодательства и полномочий по расследованию уголовных дел.

В российском обществе по-новому осмысливаются универсальные принципы прав и свобод человека, поэтому чрезвычайно важно утвердить верховенство закона, правопорядок, безусловное соблюдение цивилизованных норм жизнедеятельности. В решении этих сложных и многогранных задач прокуратура должна сыграть если не главную, то значимую роль.

Очевидно, что органы прокуратуры не могут быть закостенелым организмом, должны динамично развиваться, и есть необходимость их реформирования.

Однако осуществлять эти реформы необходимо крайне взвешенно, чтобы не допустить ослабления правозащитной функции, с одной стороны, и малейшего попрания государственных и общественных интересов - с другой.

Вкратце остановлюсь на некоторых взглядах на реформу прокуратуры.

Одним из этапов правовой реформы должно стать отделение следствия от прокуратуры. С точки зрения правовой науки - это правильная позиция. Учитывая принцип единоначалия, не может быть в одних руках и следствие (хоть по закону следователь - фигура самостоятельная в процессуальном плане), и надзор за ним.

Зависимость следователя прокуратуры и надзирающего за следствием прокурора - очевидна. И у спорящих по этому поводу довольно скудные аргументы. Такое положение выгодно при тоталитарно-карательном режиме.

Однако, учитывая, что само реформирование может быть идеальным на бумаге и никуда не годным на практике, следует обратиться к опыту других стран, прошедших такие этапы реформирования правоохранительных органов.

В приобретшем при развале СССР независимость Казахстане, как, наверное, ни в одном из постсоветских государств, реформы приобрели интенсивнейший характер. В принятой в 1995 г. Конституции Казахстана есть норма, согласно которой следствие отделено от суда и прокуратуры. В том же 1995 г. был создан Государственный следственный комитет Республики Казахстан, который просуществовал не более двух лет. Причин его ликвидации множество. В первую очередь - неготовность к этому шагу самого общества. Складывающиеся общественно-экономические отношения, сознание людей, мышление, в том числе тех, кто служит в правоохранительных органах, не позволили отдельному Следственному комитету хорошо работать и справляться с возложенными на него законом задачами.

Этот орган стал практически неуправляемым "монстром". Надзирающие функции прокуратуры стали заметно "буксовать". Бороться с волокитой и откровенным беспределом следственного аппарата было бесполезно, поскольку исчезли реальные рычаги влияния. Более того, начался откровенный передел сфер влияния правоохранительных органов. Органы внутренних дел и следственного комитета не могли поделить полномочия. От этого прежде всего пострадали простые граждане, безусловно, нарушались интересы государства. К примеру, уголовное дело, возбужденное прокуратурой в отношении влиятельного должностного лица, злоупотребившего своими полномочиями и в результате незаконных действий которого был нанесен существенный ущерб государственным интересам, расследовалось "вне стен" прокуратуры более полутора лет. За это время его по надуманным основаниям прекращали несколько раз. Прокуратура отменяла постановления о прекращении уголовного дела, давала указания, вносила представления. В конце концов после десятого постановления о прекращении дела прокуратура, что называется, "умыла руки".

В результате обобщения подобных фактов законодатель в Казахстане пошел на попятную и, не ущемляя вышеназванную конституционную норму, вернул прокуратуре часть следственных полномочий в следующем виде: расследование по уголовным делам особого общественного значения либо предельно заволокиченным по постановлению Генерального прокурора может быть передано следственной группе, возглавляемой прокурором. Надзор за расследованием таких дел осуществляет Генеральный прокурор.

Опыт Казахстана в этом вопросе, конечно, ценен. Большинство казахстанских юристов откровенно говорят, что Казахстан поторопился с отделением следствия от прокуратуры. При этом нельзя не учесть, что Казахстан - унитарное государство, и численность его граждан в 10 раз меньше, чем в России.

Все это свидетельствует о том, что не пришло время окончательно отделять в нашей стране следствие от прокуратуры.

Другое дело, в какой форме это следствие должно остаться. Может быть, следует оставить следственный аппарат лишь в прокуратурах субъектов Федерации, закрепить за прокуратурой только узкий перечень подследственных ей дел по некоторым статьям Уголовного кодекса. Зачем прокуратуре расследовать такие преступления, как уклонение от призыва в армию, незаконное проникновение в жилище, бытовые убийства, изнасилования? С этим может разобраться и не прокурорский следователь. А вот преступления, совершенные влиятельными должностными лицами, сотрудниками правоохранительных органов (либо в отношении их), - это поле деятельности прокуратуры. И лучше ее здесь вряд ли кто справится.

Другой шаг в рамках реформы прокуратуры - передача полномочий по надзору за соблюдением федерального законодательства (по старинке - "общий надзор") исполнительной власти в лице Министерства юстиции.

Представляется, что Министерство юстиции уже обладает частью полномочий по надзору за законностью издаваемых нормативных правовых актов. Ведь именно органы юстиции регистрируют такие акты, проводя соответствующую правовую экспертизу.

Тем не менее прокуратура нередко опротестовывает прошедшие правовую экспертизу и зарегистрированные в Минюсте акты в связи с наличием в них противоречащих законодательству норм.

Сосредоточие надзора за законностью нормативных актов в одном из органов исполнительной власти может создать угрозу безнадзорности актов, издаваемых федеральными министерствами, ведомствами и их подразделениями. Можно себе представить элементарную ситуацию: вице-премьер Правительства России, возглавляющий одно из министерств, издает нормативный документ и отправляет его на регистрацию в Минюст. Министр юстиции при этом подчинен вице-премьеру. По-моему, объективность и независимость в таком случае автоматически теряются.

Не лучше ли в этом вопросе усилить надзорные функции прокуратуры как независимого государственного органа. Тем более существует еще огромный пласт нормативных актов, издаваемых органами местного самоуправления, с надзором за законностью которых прокуратура справляется достаточно успешно, не требуя дополнительных штатов и ресурсов.

Безусловно, нельзя объять необъятное. И вот здесь реформы необходимы.

Следует прекратить практику вмешательства прокуратуры в хозяйственные дела частных предприятий. Всеобъемлющий надзор за соблюдением многогранного федерального законодательства, на мой взгляд, необходимо превратить в достаточно узкий по охвату надзор за соблюдением законов государственными органами и органами местного самоуправления. В этом случае усилится надзор за законностью деятельности контролирующих и надзирающих органов с первоочередной целью - недопущения нарушений закона с их стороны по отношению к гражданам, частным предприятиям, повышения эффективности их работы.

Какой еще орган может справиться с этой задачей, учитывая количество существующих контрольно-надзорных полномочий у разных органов государственной власти? Кроме прокуратуры, никакой. И если эти функции прокуратуры будут упразднены, перед обществом и государством встанет угроза в виде неуправляемых контролирующих органов, действующих, как лебедь, рак и щука. Важно не забывать, что прокуратура, ко всему прочему, - орган, координирующий деятельность правоохранительных органов. Почему бы ей не стать и координатором контрольно-надзорных органов?

Сейчас чрезвычайно актуальным и злободневным вопросом остается защита и поддержка малого и среднего предпринимательства. Его развитие объявлено приоритетной сферой государственной экономики.

Именно на защиту прав и законных интересов предпринимателей необходимо направить усилия прокурорского надзора. Первые шаги в этом направлении уже сделаны: Генеральный прокурор РФ издал Приказ от 17 августа 2005 г. N 29 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности". Однако кардинальных усилий не предпринято, действенных мер не выработано.

Работа прокуратуры по защите прав предпринимателей при соответствующих решениях, принятых законодателем и Правительством, могла бы вестись в трех направлениях.

Во-первых, это учет проверок предпринимательской деятельности. Необходимо направить усилия прокуратуры по защите и поддержке малого предпринимательства на систематическое ограничение и подавление проявлений коррупции. С этой целью целесообразно ввести единый статистический учет всех проверок хозяйствующих субъектов и обеспечить такой учет для субъектов малого бизнеса. Представляется, что все контрольно-надзорные органы должны предоставлять и регистрировать документы первичного учета проверок предпринимательской деятельности в прокуратуре, в рамках ее деятельности по сбору правовой информации.

Такая реформа способствовала бы развитию предпринимательства, предупреждению всевозможных незаконных вмешательств в деятельность предпринимателей и злоупотреблений со стороны чиновников.

Благодаря подобному учету государство сможет не только отслеживать и контролировать количество проводимых проверок предпринимателей и их тематику, но и анализировать, почему одних проверяют десятки раз, а других ни разу в течение нескольких лет.

Следует подчеркнуть, что процедура регистрации проверки должна быть предельно упрощена. Регистрация не должна носить разрешительного характера. Жестко и неукоснительно должно соблюдаться требование о неразглашении информации по назначенным проверкам.

Второе направление - упорядочение контрольно-надзорных функций, выявление и ликвидация у хозяйствующих субъектов, государственных предприятий, органов местного самоуправления несвойственных им функций. Здесь необходимо объединить усилия прокуратуры и исполнительной власти. Для поддержки малого бизнеса следует обратить внимание на упорядочение деятельности по оказанию платных услуг государственным контролирующим и инспектирующим органам, проведение единой тарифной политики для субъектов малого предпринимательства.

Третье направление - обеспечение реальной защиты прав каждого предпринимателя, гарантированных Конституцией России. Основная цель прокурорского надзора - исключить любые попытки произвола и злоупотреблений со стороны государственных органов и чиновников.

По результатам прокурорских проверок ежегодно отменяются десятки тысяч правовых актов различных контролирующих органов, за воспрепятствование предпринимательской деятельности привлекаются к дисциплинарной и административной ответственности тысячи должностных лиц. Раскрыты многочисленные факты, когда лица, уполномоченные выполнять государственные функции, совмещали государственную службу с предпринимательской деятельностью, что также вмешательство в деятельность субъектов предпринимательства.

В основном нарушения законодательства о предпринимательстве допускают органы местного самоуправления, контрольно-надзорные органы, налоговые органы и органы внутренних дел.

Кто будет бороться с этими нарушениями, если у прокуратуры изъять функции надзора за соблюдением федерального законодательства? Вряд ли Минюст или любой другой орган исполнительной власти с этим справится.

Необходимо отметить, что прокуратура - уникальный орган, способный обеспечить решение любых задач, которые поставит перед ним Президент России, являющийся гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Уверен, что реформа прокуратуры не навредит этому, а лишь сместит акценты прокурорской деятельности.