Мудрый Юрист

Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях по разграничению публичной собственности

Моисеева Е.В., аспирант МГЭИ.

Концепция единого фонда государственного имущества, единственным собственником которого являлся Союз ССР, существовала почти до начала 90-х гг.

Законодательное регулирование процесса разграничения государственной собственности началось, когда были внесены дополнения в ст. 11.1 Конституции РСФСР 1978 г., которая определяла виды имущества, находящиеся в государственной собственности РСФСР и в государственной собственности РСФСР и субъектов Федерации. Это положение свидетельствовало о том, что наряду с собственностью РСФСР существует собственность субъектов РСФСР <*>. Данный вывод подтвердил Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР", в соответствии со ст. 20 которого закреплялось, что государственная собственность в РСФСР выступает в виде федеральной собственности и собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев, областей.

<*> Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" // Сборник законодательных актов РСФСР о государственном суверенитете, Союзном договоре и референдуме. М., 1991. С. 22 - 30.

Статья 21 Закона "О собственности в РСФСР" определила объекты государственной собственности РСФСР, государственной собственности РСФСР и субъектов Федерации и государственной собственности субъектов Федерации <*>.

<*> Закон РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24 декабря 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 30. Ст. 416; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 34. Ст. 1966.

Имущество, находящееся в государственной собственности, на момент вступления закона в силу не становилось автоматически собственностью республик, административно-территориальных образований и др. В Постановлении Верховного Совета СССР "О введении в действие Закона СССР "О собственности в СССР" отмечалось, что разграничение должно быть обеспечено Советом Министров СССР совместно с правительствами союзных республик и с участием автономных республик. Однако порядок разграничения законом не был определен.

Кроме разграничения государственной собственности предполагалась возможность движения имущества в рамках экономических отношений Союза ССР и республик. Так, согласно ст. 5 Закона СССР от 10 апреля 1990 г. "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик" многочисленные вопросы экономического взаимодействия СССР, союзных и автономных республик, в том числе вопросы межреспубликанского обмена и передачи друг другу находящегося в их собственности имущества, должны были решаться на договорной основе <*>.

<*> Закон СССР от 10 апреля 1990 г. "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик" // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 16. Ст. 270.

Это предполагало определенное взаимодействие Союза ССР и республик по вопросу собственности.

Что касается муниципальной собственности, то согласно ст. 10 Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" формирование коммунальной собственности могло происходить как в результате безвозмездной передачи союзного, республиканского и прочего государственного имущества в коммунальную собственность, так и посредством продажи указанного имущества местным Советам.

В Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР" самостоятельными субъектами права государственной собственности являлись республики, края, области, автономные области и округа, а права муниципальной собственности - города, районы, села и другие административно-территориальные образования. Однако право собственности на соответствующее имущество не переходило к ним "до проведения разграничения имущества".

Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим процесс разграничения государственной собственности в России, стало Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <*>. Целью процесса разграничения ставилась последующая ускоренная приватизация государственной собственности в регионах (в период перестройки отношения разграничения собственности рассматривались как временные, существующие лишь для возможной приватизации когда-то единого государственного имущества) <**>.

<*> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 3. Ст. 89; N 22. Ст. 1185; 1993. N 6. Ст. 191; N 32. Ст. 1261; Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 1. Ст. 2.
<**> Мозолин В.П. Право собственности в РФ в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С. 140.

Вопрос о разграничении государственной собственности связан с рядом касающихся его конституционных положений:

  1. в соответствии с п. "г" ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
  2. по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов принимаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (п. 2 ст. 76);
  3. в случае противоречия нормативного правового акта субъекта РФ федеральному закону действует федеральный закон (п. 5 ст. 76);
  4. разграничение государственной собственности может регулироваться договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
  5. разграничение государственной собственности автономных округов, входящих в состав края или области, может регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области (п. 4 ст. 66).

При этом процесс разграничения государственной и муниципальной собственности предполагает деятельность как законодательных органов, так и исполнительных органов власти. Именно в данной сфере важно взаимодействие Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований как собственников различных видов имущества.

Можно отметить следующую систему субъектов правоотношений по разграничению государственной и муниципальной собственности:

  1. между Российской Федерацией и муниципальными образованиями;
  2. между субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Разграничение государственной собственности осуществляется между Российской Федерацией и субъектами РФ, а муниципальной собственности - между муниципальными образованиями.

Все эти отношения можно обозначить термином "разграничение публичной собственности". Этот термин законодательству России неизвестен, как неизвестен и термин "публичная собственность". Поэтому проблему разграничения государственной и муниципальной собственности необходимо рассматривать в рамках проблемы разграничения публичной собственности в целом.

Понятие "разграничение" государственной и муниципальной собственности не раскрывается в действующем законодательстве. "Термин "разграничение государственной собственности" широко используется в законодательстве, однако явление, для обозначения которого он предназначен, юридической наукой не изучалось и до настоящего времени во многом остается "вещью в себе" <*>. Между тем данное понятие представляет собой сложное правовое явление, требующее дополнительного рассмотрения. "Разграничение государственной собственности охватывает вопросы определения собственника, передачи объектов госсобственности из ведения Федерации ее субъектам, порядок оформления такой передачи, правомочия федеральных органов и субъекта РФ, органов, уполномоченных решать эти вопросы либо делегировать полномочия в этой сфере иным государственным органам (министерствам, ведомствам и т.д.)" <**>.

<*> Пятков Д.В. О понятии разграничения государственной собственности // Российский юридический журнал. 1999. N 3. С. 86.
<**> Комментарий к Конституции РФ / Под ред. В.Д. Карповича. М.: Юрайт, 2002.

Одним из первых определение понятия "разграничение" применительно к государственной собственности попытался дать Конституционный Суд РФ в Постановлении от 10 сентября 1993 г. N 15-П. Под разграничением государственной собственности следует иметь в виду прежде всего законодательное и иное нормативно-правовое регулирование порядка отнесения объектов государственной собственности к тем или иным уровням (видам) этой собственности - федеральной, собственности республик, других субъектов РФ <*>. Однако непонятно, что следует понимать под "отнесением объектов". Как соотносятся понятия "разграничение собственности", "отнесение объектов", "передача имущества" и "отчуждение вещи"? Исходя из данного определения процесс разграничения государственной собственности рассматривается не в качестве объекта правового регулирования, а в качестве правового регулирования как такового. Кроме того, такое определение понятия "разграничение" не позволяет выделить его признаки и определить правовую природу.

<*> Постановление Конституционного Суда РФ от 10 сентября 1993 г. N 15 "По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992 г. "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. N 4 - 5.

В то же время, по мнению ряда авторов, разграничение государственной и муниципальной собственности следует рассматривать не только как нормативно-правовое регулирование указанного процесса, но и как исполнительно-распорядительную деятельность <*>. Так, по мнению Д.В. Пяткова, "разграничение государственной собственности является одной из сфер совместного ведения, где правоприменительная деятельность выходит на первый план" <**>.

<*> Авакьян С.А. Проблемы законодательной деятельности в сферах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Правовой статус субъектов Федерации: российский и зарубежный опыт. Тезисы докладов. Барнаул, 1996. С. 7.
<**> Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 118.

Процесс разграничения государственной и муниципальной собственности включает две процедуры:

  1. распределение имущества путем принятия либо соответствующего нормативно-правового акта, либо соответствующего договора;
  2. передача имущества, которая осуществляется посредством гражданско-правовых отношений (в основном договорных) на возмездной или безвозмездной основах. Причем правовая природа отношений по передаче имущества в данном случае не совсем понятна.

Например, по мнению Е.А. Суханова, "вопросы о передаче государственного (или муниципального) имущества от одних собственников другим могут и должны решаться в принципе только на гражданско-правовых (договорных, т.е., как правило, возмездных) основаниях, ибо они становятся по общему правилу взаимоотношениями обычных собственников (что не всегда в должной мере учитывает федеральная власть) <*>.

<*> Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 218.

Как отмечает В.А. Дозорцев, если "ранее в рамках единого фонда государственной собственности осуществлялось перераспределение имущества, и в большинстве случаев это перераспределение происходило на безвозмездной основе, то теперь при разных собственниках такая передача, после того как произведено распределение имущества из единого фонда государственной собственности между разными собственниками, должна производиться... на базе купли-продажи или, в крайнем случае, дарения" <*>.

<*> Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. М. Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 242.

Таким образом, следует признать, что первоначальное разграничение государственной и муниципальной собственности осуществлялось на основе административных актов и передача имущества носила безвозмездный характер.

В настоящее время возник вопрос о необходимости рассмотрения отношений по передаче имущества, складывающихся между публично-правовыми образованиями, в рамках гражданско-правовых отношений, т.е. отношений, регулируемых нормами гражданского права. При этом не только возмездные, но и безвозмездные отношения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований имеют гражданско-правовой характер. Так, безвозмездная передача имущества между публично-правовыми образованиями допустима в случаях, предусмотренных законом или соглашением сторон. В данном случае возникает вопрос о месте правовых норм, регулирующих эти отношения, в системе норм гражданского права. Предлагаются следующие варианты решения проблемы:

  1. рассматривать указанные отношения в рамках института дарения в качестве разновидности дарения;
  2. сформировать институт безвозмездной передачи имущества в собственность, включающий как дарение, так и отчуждение имущества в отношениях между публично-правовыми образованиями;
  3. сформировать институт безвозмездной передачи имущества в собственность наряду с институтом дарения <*>.
<*> Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 202.

По смыслу гл. 32 Гражданского кодекса РФ, регулирующей институт дарения, сторонами договора дарения могут быть граждане, юридические лица и государство. Однако Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования могут выступать в качестве одаряемого только в договоре пожертвования, т.е. дарения вещи или права в общеполезных целях. Возникает вопрос: может ли государство выступать в качестве дарителя не в общеполезных целях? Получается, что может, но только частным лицам, т.е. гражданам и юридическим лицам.

Поэтому вопрос о правовой природе отношений, связанных с безвозмездной передачей имущества между публично-правовыми образованиями, нуждается в законодательном определении. На наш взгляд, это может быть сделано в рамках гл. 32 Гражданского кодекса РФ.

Разграничение государственной и муниципальной собственности осуществляется в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <*>, Положением от 18 марта 1992 г. "Об определении пообъектного состава федеральной государственной, муниципальной собственности" <**> и Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления" <***>. Указанные нормативно-правовые акты выделили два критерия разграничения государственного имущества: принадлежность имущества определенной организации и назначение имущества.

<*> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 3. Ст. 89; N 22. Ст. 1185; 1993. N 6. Ст. 191; N 32. Ст. 1261.
<**> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 13. Ст. 697.
<***> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5071.

Основное правовое значение этих нормативно-правовых актов заключается в том, что:

во-первых, ими определяется механизм передачи объектов федеральной собственности в собственность субъектов РФ.

  1. Соответствующий комитет по управлению имуществом субъекта РФ готовит перечень объектов федеральной собственности, подлежащих передаче в государственную собственность субъекта РФ.
  2. Согласование перечня передаваемых объектов с органами государственной власти, в ведении которых они находятся.
  3. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ утверждает перечень объектов.
  4. Утвержденные и оформленные в указанном порядке перечни объектов представляются в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, которое осуществляет:
  1. Правительство РФ принимает решение о передаче объектов федеральной собственности в государственную собственность субъекта РФ в трехмесячный срок со дня регистрации перечня.
  2. Соответствующий комитет по управлению имуществом субъекта РФ осуществляет:

Во-вторых, названными нормативно-правовыми актами определяется механизм передачи объектов в муниципальную собственность.

  1. Комитет по управлению имуществом города, района разрабатывает перечни передаваемых объектов.
  2. Представительный орган муниципального образования утверждает перечни объектов, передаваемых в муниципальную собственность.
  3. Утвержденные и оформленные в установленном порядке перечни объектов, передаваемых в муниципальную собственность, представляются в комитет по управлению имуществом субъекта РФ.
  4. Комитет по управлению имуществом субъекта РФ регистрирует представленные перечни объектов в день их поступления и осуществляет проверку соответствия представленных перечней требованиям, установленным приложением N 3 к Постановлению ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1.
  5. Законодательный (представительный) орган субъекта РФ принимает решение о передаче объектов в муниципальную собственность в двухмесячный срок со дня регистрации перечня.

Среди недостатков рассматриваемых нормативно-правовых актов можно выделить следующие.

  1. В данных нормативно-правовых актах отсутствует понятие "разграничение государственной и муниципальной собственности". В соответствии с п. 5 ст. 214 ГК РФ отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом. При этом понятия "отнесение" и "разграничение" не являются синонимами. На наш взгляд, первое понятие является составной частью второго. "Отнесение" есть не что иное, как дифференциация государственного имущества. В связи с этим в п. 5 ст. 214 ГК РФ понятие "отнесение" необходимо заменить понятием "разграничение".
  2. В них содержатся указание на названия органов государственной власти и местного самоуправления, которых уже не существует. Например, Министерства имущественных отношений, Верховного Совета республики в составе Российской Федерации, Советов народных депутатов края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга и др. Кроме того, содержатся указания на утратившие юридическую силу нормативно-правовые акты, например Закон РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности".
  3. Осуществляется регулирование процесса передачи имущества только "сверху вниз", т.е. из федеральной собственности в собственность субъектов РФ, из собственности субъектов РФ в муниципальную собственность. Обратное движение имущества, например из муниципальной собственности в собственность субъектов РФ, из собственности субъектов РФ в федеральную собственность, этими нормативно-правовыми актами не определено.
  4. Рассмотренный порядок разграничения государственной и муниципальной собственности рассчитан на производственные объекты (предприятия). Однако, например, в соответствии со ст. 50 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления" предусматривает перечень объектов, относящихся к собственности городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, который не совпадает с приложением N 3 к Постановлению ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1. В то же время в соответствии с п. 9 Положения "Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности" при обнаружении в перечнях объектов, не соответствующих требованиям, установленным приложением N 3 к Постановлению ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1, они исключаются из регистрационного перечня Комитетом по управлению имуществом субъекта РФ.

Таким образом, возникает противоречие между двумя нормативно-правовыми актами, нуждающееся в законодательном разрешении.