Мудрый Юрист

Место и роль европейского полицейского ведомства в реализации единой уголовной политики европейского союза

Грибовская Н.Н., соискатель Московского университета МВД России.

В настоящее время Европейский союз представляет собой сложное интеграционное объединение, в рамках которого реализуются различные формы межгосударственного сотрудничества и взаимодействия: от единого таможенного и валютного пространства до унификации правовых средств защиты интеллектуальной собственности <*>. Вместе с тем, как показывают события последних лет, процесс европейской интеграции далеко не окончен; можно отметить стремление к еще более тесному взаимодействию государств - участников ЕС как в уже охваченных едиными нормами сферах, так и в рамках новых перспективных направлений сотрудничества <**>. Отклонение проекта общеевропейской конституции на национальных референдумах в ряде государств-участников отнюдь не означает начало движения в обратном направлении, а, скорее, говорит о существующих проблемах, требующих решения в контексте развития интеграционных институтов ЕС.

<*> О теоретических аспектах европейской интеграции см.: Бирюков М.М. Современное развитие Европейского союза: Международно-правовой подход. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004. С. 18 - 29.
<**> К наиболее перспективным направлениям взаимодействия в рамках Европейского союза в настоящее время относят создание единой правовой системы, основанной на нормативно-правовых актах; учреждение надгосударственных органов власти и др.

Одним из наиболее важных направлений единой общеевропейской политики выступает сотрудничество по вопросам борьбы с преступностью. В актах Европейского союза данная сфера взаимодействия получила наименование "сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере". Правовой основой такого направления сотрудничества выступают несколько учредительных актов ЕС, среди которых: Договор о Европейском союзе 1992 г., Амстердамский договор 1997 г., Ниццкий договор 2001 г. <*>. Указанные нормативные документы утверждают особое место сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере в интеграционной системе ЕС, образуя так называемую третью опору Союза. Здесь следует напомнить, что данный термин является весьма важным в правовой регламентации компетенции Союза по отношению к компетенции государств - участников ЕС. Он обозначает один из важнейших компонентов функционирования Союза <**>. Предмет третьей опоры образуют вопросы деятельности по предотвращению, расследованию, привлечению к ответственности и исполнению наказаний.

<*> Официальные тексты документов см.: www.europa.eu.int/eur-lex.
<**> Следует отметить, что с точки зрения внутреннего устройства право ЕС представляет собой сложную комплексную структуру, складывающуюся из трех компонентов (опор): Европейских сообществ, общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере. Функционирование каждой опоры подчиняется разным по характеру и содержанию источникам права ЕС.

Статья 29 Договора о ЕС 1992 г. указывает, что приоритетной задачей сотрудничества полиции и судебных органов в уголовно-правовой сфере является противодействие тяжким и особо тяжким преступлениям, которые представляют чрезвычайную угрозу государствам - членам ЕС. Среди таких преступлений Договор называет терроризм, торговлю людьми, преступления против детей, торговлю наркотиками, оружием, коррупцию и мошенничество. Важно отметить, что противодействие указанным видам преступлений в актах Союза имеет различную правовую основу. Так, только применительно к торговле наркотиками и терроризму предусматривается установление на уровне Союза минимальных стандартов, определяющих признаки составов соответствующих преступлений. В отношении других указанных видов преступлений таких требований нет.

Рассматривая уголовную политику Европейского союза, следует отметить, что в последние десятилетия наметилась тенденция (которая в настоящее время получила нормативное отражение в актах Союза), связанная с выделением двух основных направлений деятельности, - полицейского сотрудничества и сотрудничества в области уголовной юстиции. Последнее направление уголовной политики ЕС заключается в совместных усилиях государств-членов, вытекающих из положений ст. 31 Договора о Европейском союзе. В частности, сотрудничество в сфере уголовной юстиции включает в себя: расследование уголовных дел и исполнение наказаний; выдача (экстрадиция) преступников; гармонизация процессуального законодательства государств-членов; разграничение подведомственности уголовных дел между странами; гармонизация законодательства по борьбе с наиболее тяжкими преступлениями (организованная преступность, терроризм, торговля наркотиками и т.д.).

Полицейское сотрудничество как одно из направлений уголовной политики Европейского союза имеет важнейшее значение для всей системы обеспечения правопорядка и безопасности в государствах - членах ЕС, поскольку с криминологической точки зрения в настоящее время преступность внутри Европейского союза стала во многом "транснациональной", что требует постоянной координации деятельности правоохранительных органов разных стран.

Следует отметить, что Договор о Европейском союзе, так же как и в отношении сотрудничества в сфере уголовной юстиции, определяет перечень направлений полицейского сотрудничества. Среди них:

Данные направления полицейского сотрудничества в рамках ЕС в настоящее время реализуются посредством деятельности специального учреждения Европейского союза - Европейского полицейского ведомства (Европол) <*>. Следует отметить, что правовое регулирование деятельности Европола нормами ЕС носит весьма неоднозначный характер, а потому определение его места в системе институтов и органов Союза подчас вызывает определенные трудности. Обратим внимание на особенности такого регулирования.

<*> Официальное наименование организации - Европейское полицейское ведомство. Однако уже с 1999 г. в официальных документах ЕС употребляется сокращенное наименование - Европол. Оба наименования в настоящее время носят официальный характер.

Во-первых, в отличие от остальных институтов ЕС Европол является подразделением организационного механизма, действующего в рамках только "третьей опоры" (сотрудничество полицейских и судебных органов в уголовно-правовой сфере). Таким образом, его правовой статус не определяется характерным для остальных институтов ЕС коммунитарным правом.

Во-вторых, хотя создание Европейского полицейского ведомства предусматривалось в положениях Договора о Европейском союзе (ст. К.3), основное правовое регулирование осуществляется нормами третичного права. В частности, это Конвенция о создании Европейского полицейского ведомства, утвержденная актом Совета Европейского союза 26 июля 1995 г. и вступившая в силу с 1 июля 1999 г. <*>.

<*> Текст см.: www.europa.eu.int/eur-lex/europol.

Таким образом, с одной стороны, главной правовой основой деятельности Европола выступает акт третичного права, а с другой - деятельность Европейского полицейского ведомства по сути составляет реализацию всей "третьей опоры" ЕС. Кроме этого, в правовом положении Европола есть еще целый ряд особенностей, обусловленных как спецификой сферы регулирования его базовых актов, так и особенностями функционирования данной организации. Обратимся к положениям Конвенции 1995 г.

В соответствии со ст. 26 Конвенции о создании Европейского полицейского ведомства Европол обладает собственной правосубъектностью в рамках основных институтов Европейского союза. Более того, эта правосубъектность носит международный характер. Так, Европол уполномочен самостоятельно, от своего имени, вступать в отношения с третьими государствами, а также международными организациями. Такими полномочиями Европол активно пользуется, свидетельством чему является заключенное 3 ноября 2003 г. Соглашение о сотрудничестве данного европейского органа с Российской Федерацией <*>. Все это означает, что Европейское полицейское ведомство обладает собственными правами и обязанностями, которые автономны и не производны от аналогичных прав и обязанностей институтов ЕС. Следовательно, это дает основание определять место Европола в системе ЕС наряду и с его основными институтами - Европейской комиссией, Европейским парламентом, Советом ЕС и т.д. Однако, с другой стороны, Европол не может быть отнесен к числу институтов Европейского союза, поскольку его статус и правовое положение не регламентированы учредительными договорами.

<*> См. текст соглашения: www.kremlin.ru/documents.

Еще больше сомнений относительно реального правового статуса Европола в системе институтов и органов ЕС вносят положения Конвенции 1995 г., где закрепляется фактическая организационная и финансовая независимость Европейского полицейского ведомства от иных институтов ЕС.

Так, должностные лица Европола не состоят на гражданской службе Европейских сообществ, что нашло отражение в отдельном правовом акте - Протоколе от 19 июня 1997 г. "О привилегиях и иммунитетах Европола, членов его органов, заместителей его директора и сотрудников" <*>. Кроме того, Европейское полицейское ведомство имеет собственный бюджет, формируемый за счет периодических взносов государств-участников.

<*> См.: Journal Official. C. 221 du 19.7.1997. P. 1.

Вместе с тем не стоит считать, что у институтов ЕС нет инструментов, позволяющих управлять Европолом, регулировать его деятельность. Скорее, наоборот. При всей кажущейся полноте автономии, институты ЕС наделены весьма объемными полномочиями, делающими Европол подотчетной организацией. Так, Совет Европейского союза уполномочен самостоятельно (без ратификации) регулировать порядок участия Европейского полицейского ведомства в международных отношениях (ст. 42 Конвенции 1995 г.). Посредством своих решений Совет может вносить изменения в определения преступлений, содержащиеся в учредительной конвенции, а также расширять предметную компетенцию Европола (ст. 2, 43 Конвенции 1995 г.). Также именно Совет ЕС утверждает бюджет Европола (ст. 35 Конвенции 1995 г.) <*>.

<*> См.: Право Европейского союза / Под ред. С.Ю. Кашкина. М., 2002. С. 358.

Полномочия других институтов Европейского союза в отношении Европола более ограничены. В основном они сводятся к праву на получение информации о работе полицейского ведомства - для Европарламента (ст. 34 Конвенции) и к возможности участия в работе руководящих органов Европола с правом совещательного голоса - для Комиссии (ст. 28 Конвенции).

Таким образом, Европейское полицейское ведомство в настоящее время занимает особое место в институциональном механизме Европейских сообществ и Европейского союза. С одной стороны, по причине широкой автономности, наличия собственной институциональной правосубъектности (в том числе и международной) Европол в своем правовом статусе приближается к институтам ЕС. Однако характер регулирования нормами ЕС, подотчетность институтам ЕС дают повод отнести его к органам ЕС, сформированным на основе соглашений между государствами-членами. Таким образом, Европол в настоящее время занимает промежуточное положение в системе ЕС между институтами и органами, что обусловлено спецификой его функций - осуществление сотрудничества в сфере борьбы с преступностью.

Европол также занимает особое место в осуществлении уголовной политики ЕС. По существу, именно Европейское полицейское ведомство является "приводным ремнем" данной единой политики, позволяющей на практике реализовывать и применять единые стандарты в области противодействия преступности.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что современный Европол с точки зрения его места в организационном механизме Союза можно охарактеризовать как правоохранительное учреждение с юридической, финансовой и институциональной автономией ограниченного характера по отношению к другим органам Союза.