Мудрый Юрист

Понятие и виды нормативных правовых актов, образующих административно-правовые режимы

Долгополов А.А., начальник Управления лицензионно-разрешительной работы ГУВД Краснодарского края, кандидат юридических наук, полковник милиции.

Первоосновой правового регулирования общественных отношений являются правовые нормы, которые оказывают юридическое воздействие на всю структуру правоотношений, устанавливают правовые статусы, должное поведение субъектов правоотношений. Правовые нормы формируются нормативными правовыми актами и образуют всю структуру права путем образования различных юридических конструкций.

Право (объективное или позитивное, право в строго юридическом значении) - это система общеобязательных норм, выраженных в законах, иных признаваемых государством источниках и являющихся общеобязательным основанием для определения правомерно-дозволительного и юридически недозволительного, запрещенного (а также юридически предписанного) поведения <*>.

<*> Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2002. С. 26.

Сущность права проникает в содержание всей совокупности правовых норм и в каждую отдельную правовую норму, в которой заключена определенная часть содержания соответствующей правовой системы. Через содержание конкретных норм права выражается и проявляется частичка, сторона или момент сущности права. Всякое отдельное содержание правовой нормы тысячами переходов связано с другого рода правовыми нормами и в совокупности с ними дает возможность обнаружить сущность права <*>.

<*> Керимов Д.А. Методология права. М., 2001. С. 171.

Норма права - это фундаментальная составляющая каждой отрасли права, совокупность которых образует систему права. Само право представляет собой совокупность правовых норм, выстроенных сообразно методам правового регулирования, структуризированную соответственно тем социальным отношениям, которые эти нормы регулируют. Норма права является своего рода идеальной моделью правомерного поведения субъекта праворегуляции в различных областях общественной жизни, действует для множества людей и на длительный период времени. Неотвратимость исполнения субъектами правоотношений норм права обеспечивается принудительным воздействием государства, его властных исполнительных органов. Нормы права обязательны для всех субъектов правоотношений, что достигается установлением правовых гарантий реализации правовых норм, а также юридической ответственностью. Нормы права имеют определенную структуру и направлены на достижение соответствующих целей правового регулирования, чем они отличаются от иных социальных норм.

В самом общем виде норма - это мера полезного, оптимального, необходимого и устойчивого функционирования. В определенном смысле норма есть одна из возможных (целесообразных, устоявшихся) характеристик функционирующих явлений <*>.

<*> Гревцов Ю.И. Правовые отношения и осуществление права. Л., 1987. С. 30.

Правовая норма - это установленное или санкционированное государством правило поведения, охраняемое от нарушений с помощью мер государственного принуждения.

Правовая норма носит общий характер. В отличие от команд, велений, распоряжений по конкретным вопросам норма адресована не отдельному лицу, а кругу лиц, определяемых типическими признаками. Она рассчитана на регулирование не единичного, отдельного отношения, а вида общественных отношений; действие правовой нормы рассчитано на неограниченное количество случаев; она продолжает действовать после реализации в индивидуальных отношениях и в поведении конкретных людей. Всякая норма - результат обобщения типических и видовых качеств общественных отношений (родственные отношения, отношения обмена или купли-продажи, отношения власти и подчинения, отношения собственности или аренды и т.п.), участников этих отношений (граждане, объединения лиц, иностранцы, государственные органы, должностные лица и т.п.), действий и событий, влекущих правовые последствия (дарение, купля, кража, вступление в брак, назначение на должность, гибель имущества и т.п.), объектов права (виды имущества, изобретения, произведения искусства и т.п.) <*>.

<*> Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1999. С. 434 - 435.

Нет сомнений в том, что эффективность правовых норм в значительной мере зависит от качества, достоинств их структурных элементов. Несомненно, что индивидуализация качеств различных структурных элементов правовых норм имеет большое познавательное и практическое значение. Такой подход способствует выявлению причин недостаточной эффективности правовых норм и принятию научно обоснованных решений, направленных на совершенствование законодательства. В частности, изменив неудачную диспозицию или санкцию правовой нормы, можно значительно повысить эффективность последней. Однако первичным элементом действующей правовой материи является сама правовая норма. Правовая норма обладает специфическими особенностями, позволяющими использовать право в качестве целенаправленного регулятора общественных отношений <*>. Для того чтобы правовые нормы эффективно воздействовали на общественные отношения, они должны иметь возможность перехода от идеального состояния (мыслительного) в материальное состояние, то есть должен быть способ материального воздействия на социальные отношения. Одним из таких способов является нормативно-правовой акт.

<*> Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, В.В. Глазырин. М., 1980. С. 22; 23 - 25.

Нормативно-правовые акты воплощают право в реальную жизнь, являются внешним выражением права, реализуют право в социальной жизни общества. Нормативные правовые акты принимаются соответствующим правотворческим органом (либо на референдуме) в письменной форме, являются официальными документами, имеющими установленные реквизиты, необходимую структуру, в нормативных правовых актах устанавливается порядок вступления их в законную силу.

Иными словами, нормативно-правовые акты являются фундаментальной составляющей, которая лежит в основе самого права, и выражают правовые ценности, актуальные для общества.

Нормативно-правовой акт - это акт правотворческой деятельности компетентных государственных органов, который устанавливает, изменяет или отменяет нормы права <*>.

<*> Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М., 1998. С. 235.

Все нормативные правовые акты применяются и издаются государственными органами, за нарушение предписаний, которые содержатся в нормативных правовых актах, как правило, предусматривается ответственность (гражданско-правовая, административно-правовая, уголовно-правовая).

В Российском государстве, в сущности, единственным источником права является нормативно-правовой акт. Судебного прецедента нет (но роль юридической практики велика), обычая тоже нет, хотя исключения имеются <*>.

<*> Алексеев С.С, Архипов С.И. и др. Теория государства и права. М., 1997. С. 299.

В деятельности по принятию нормативно-правовых актов в соответствии с Конституцией Российской Федерации принимают участие: народ Российской Федерации (в форме референдума); высший представительный и законодательный орган Российской Федерации - Федеральное Собрание (парламент) принимает законы и постановления; Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения; Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения; федеральные органы исполнительной власти издают приказы, распоряжения; субъекты Российской Федерации принимают законы и иные нормативно-правовые акты.

Все нормативно-правовые акты подразделяются на два вида, или группы: законы и подзаконные акты. Основание их классификации - юридическая сила, определяемая положением органа, издавшего тот или иной нормативный акт, в общей системе правотворческих государственных органов, его компетенцией и соответственно характером самих издаваемых актов.

В зависимости от этих же критериев устанавливается строгая иерархия, т.е. строгая система расположения, соподчиненности нормативно-правовых актов.

Внизу этой иерархии находятся нормативные акты, издаваемые местными органами государственной власти, вверху иерархии - нормативно-правовые акты (законы, статуты и т.п.), издаваемые высшими представительными органами. Эти акты - законы обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим подзаконным актам. Последние должны строго соответствовать закону, издаваться на основе закона и в его исполнение. Данные требования, несомненно, касаются и актов правительства, которые среди всех подзаконных актов обладают самой высокой юридической силой и играют ведущую роль <*>.

<*> Марченко М.Н. Теория государства и права. М., 2004. С. 513.

Нормативно-правовой акт является одним из основных источников права современного государства. В нем выражается большинство правовых норм, которые регулируют наиболее важные с точки зрения личности, ее интересов и потребностей общественные отношения. Другие источники права (правовые обычаи, судебные и административные прецеденты) общерегулятивной значимостью не обладают. Они играют частичную, вспомогательную или дополнительную роль в регулировании общественных отношений <*>.

<*> Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 2003. С. 239.

Нормативно-правовые акты, устанавливающие права, запреты, обязанности, дозволения, входят в систему юридических средств, при помощи которых осуществляется нормативно-правовое воздействие на общественные отношения, иными словами, осуществляется правовое регулирование. Нормативные правовые акты, выполняя регулятивную функцию в общественных отношениях, призваны обеспечить достижение результатов, установленных законотворческим органом.

Административно-правовые нормы предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия.

Нормам административного права присущи следующие характерные черты: обеспечение публичных интересов; организующее начало в системе регулирования управленческих отношений; одностороннее властвующее воздействие на субъектов права; принудительность.

Нормы административного права прежде всего регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов <*>.

<*> Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2004. С. 100.

Традиционная "триада" (гипотеза, диспозиция, санкция) элементов правовой нормы применима и к нормам административного права. Вместе с тем есть и свои особенности. Гипотеза как условие применения нормы далеко не всегда выражена в ней самой и может находиться в структуре преамбулы, вводной части или общих положениях, в иных нормах данного акта. Она может быть общей для ряда или многих норм. Наконец, гипотезу можно обнаружить в других, смежных или однородных, актах. Такая "маневренность" гипотезы объясняется многообразием норм, действие которых привязано не только к конкретному юридическому факту (предоставление требуемого комплекта документов, совершение административного правонарушения и т.п.), но и к событиям, явлениям большего масштаба в стране, регионе или отрасли <*>.

<*> Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2005. С. 112.

Юридическую конструкцию административно-правовых режимов образуют, как правило, две группы норм, которые формируются нормативно-правовыми актами. Первые - создают нормативную основу административно-правовых режимов, устанавливают правила, регулирующие поведение субъектов правоотношений, к которым они обращены, выполняют регулятивную функцию. Вторые - образуют нормативно-правовую основу юридических гарантий административно-правовых режимов, обеспечивающих их неотвратимую реализацию, выполняют охранительную функцию, по отношению к режимным правилам.

Нормативно-правовые акты неразрывно связаны с такими фундаментальными понятиями в праве, как "правовое регулирование", "механизм правового регулирования". И это вполне понятно, так как само по себе правовое регулирование без нормативных правовых актов немыслимо.

Система юридических средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование, образует структуру механизма правового регулирования. Под механизмом правового регулирования понимают взятую в единстве всю совокупность юридических средств, которыми обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения.

Нормативные правовые акты формируют первую стадию механизма правового регулирования, на которой посредством правотворческой деятельности компетентного государственного органа осуществляется регламентация общественных отношений. Логически образующиеся последующие две стадии механизма правового регулирования: возникновение прав и обязанностей у субъектов, к которым адресованы правовые нормы, то есть возникновение правоотношений (вторая стадия), а также реализация возникших прав и обязанностей в поведении субъектов права (третья стадия) завершают процесс правового регулирования, регламентируемый нормативно-правовыми актами, таким образом, достигается правовая цель, упорядочиваются социальные отношения.

В обеспечении функционирования административно-правового режима принимает участие большое количество субъектов, и соответственно значительно возрастает объем правоотношений, подлежащих административно-правовому регулированию. Эта тенденция возникает по самой сути такого правового феномена, как административно-правовой режим, который как юридическая конструкция образуется для обеспечения неотвратимости достижения ставящейся правовой цели - обеспечения правопорядка. Если классическая формула правового регулирования подразумевает, как правило, либо правомерное, либо неправомерное поведение, то административно-правовой режим призван обеспечить только правомерное поведение субъекта праворегуляции. Поэтому для достижения такой цели посредством издания нормативно-правовых актов, образующих административно-правовой режим, правовой регуляции должна подлежать вся структура административно-правового режима, причем правовая регуляция должна осуществляться с учетом тесной взаимосвязи между собой отдельных составных частей административно-правового режима. Таким образом, нормативно-правовые акты, устанавливающие режимные правила и режимные правоотношения, должны быть направлены на решение следующих основных задач режимной праворегуляции:

  1. определение издаваемыми нормативно-правовыми актами органов исполнительной власти, уполномоченных обеспечивать устойчивое функционирование административно-правового режима, а в случае наличия целесообразности также образование новых органов исполнительной власти;
  2. регламентация административно-правовыми нормами действий субъектов правоотношений, регулируемых административно-правовым режимом, установление запретов, дозволений, позитивных обязываний, стимулирований;
  3. установление порядка деятельности органов исполнительной власти в сфере государственного управления в условиях функционирования административно-правового режима;
  4. установление правового статуса субъектов правоотношений в структуре административно-правового режимного регулирования, в том числе усиление прав органов исполнительной власти, а также возложение дополнительных обязанностей и ограничение прав других субъектов правоотношений;
  5. установление режимных правил с учетом специфики правового регулирования (объекта хранения и использования оружия и взрывчатых веществ; таможенные объекты; правоотношения в сфере налогообложения и т.д.);
  6. формирование системы организационных, юридических, материально-технических гарантий, обеспечивающих устойчивое функционирование административно-правового регулирования;
  7. определение системы контроля со стороны органов исполнительной власти за соблюдением режимных правил;
  8. установление ответственности за нарушение режимных правил (административной, уголовной);
  9. установление порядка реализации режимных правил в целях обеспечения возможности функционирования объекта режимного регулирования (получение различного рода разрешений, лицензий, сертификатов, установление порядка регистрации на различные виды деятельности).

Необходимо отметить, что в текстах нормативно-правовых актов, формирующих тот или иной административно-правовой режим, может отсутствовать этот термин, однако при наличии указанных выше признаков режимной праворегуляции можно утверждать, что в данном случае имеет место праворегуляция посредством административно-правовых режимов. При таком способе правового регулирования нормативно-правовыми актами субъектам правоотношений не оставляется свобода деятельности, за счет императивных (властных) указаний, устанавливающих четкие правила поведения. Таким образом достигается высокая эффективность государственного управления в целях неотвратимого обеспечения правопорядка.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что административно-правовые режимы должны формироваться комплексом нормативно-правовых актов разной иерархической принадлежности: федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации, приказами федеральных министерств и ведомств и т.д.

Многоуровневое построение правового материала (закон, подзаконные нормативно-правовые акты и т.д.) обусловлено тем, что практически ни один вид нормативно-правового акта не в состоянии самостоятельно обеспечить правовую регламентацию регулируемых общественных отношений. Законы регулируют отношения в наиболее важных сферах социальной жизни, подзаконные акты конкретизируют положения законов, обеспечивают эффективность применения законов.

При подготовке и принятии нормативных актов обязательно учитываются специфические признаки правовых норм (общий характер, неперсонифицированность, обращенность в будущее и др.) и их структура (каждое правило должно иметь обозначение условий применения и охраняться государством от нарушения). Однако норма права не тождественна статье закона, а структура последней не совпадает со структурой правовой нормы. Это определяется рядом обстоятельств.

В одной статье нормативного акта (и даже в одном нормативном акте) не могут быть выражены в полном объеме все элементы, из которых состоит правовая норма. При подготовке, принятии и издании нормативного акта правовой материал по правилам законодательной техники группируется таким образом, чтобы акт был компактен, а его предписания легко воспринимаемы. Поэтому при подготовке проекта закона или иного нормативного акта его текст делится на разделы, статьи, части статей; в кодексах - на главы, разделы или общую и особенную части. В начале многих нормативных актов обозначаются положения, имеющие отношение ко всем последующим разделам, связанные со многими или со всеми нормами данной отрасли права. Объединение близких по своим предписаниям норм или их частей в одну статью или раздел нормативного акта позволяет избежать повторений и длиннот.

В разных статьях нормативных актов, а то и в разных кодексах содержатся материально-правовые и процессуальные нормы. В результате элементы одной нормы обычно размещаются в разных статьях нормативных актов, и, наоборот, одна статья может содержать части нескольких норм <*>.

<*> Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1999. С. 460 - 461.

В целях краткости изложения нормативно-правовых актов, исключения из них ненужных повторений правотворческий орган оправданно не воспроизводит в них те или иные части правовой нормы. Однако в любом из таких случаев можно восстановить структурную конструкцию правовой нормы, в сокращенном виде выраженной в нормативно-правовом акте. Но в таких случаях она, как правило, окажется более громоздкой по сравнению с лаконично изложенным нормативно-правовым предписанием. В тех же случаях, когда не удается кратко сформулировать правовую норму в статье или статьях нормативно-правового акта без утраты отдельных моментов ее элементного состава, приходится, невзирая на громоздкость и повторяемость, воспроизводить все части правовой нормы. Но такие случаи сравнительно редки. В подавляющем же большинстве статьи нормативно-правового акта не воспроизводят полностью структуру правовой нормы, во многих из них гипотеза или санкция не приводятся, хотя и подразумеваются, вытекают из самой формулировки той или иной статьи или указаны в других статьях того или иного нормативно-правового акта <*>.

<*> Керимов Д.А. Методология права. М., 2001. С. 273 - 274.

Для построения юридических конструкций административно-правовых режимов, оказывающих регулирующее воздействие на общественные отношения, необходимо, чтобы базовый нормативно-правовой акт, выполняющий регулятивную функцию и устанавливающий тот или иной административный режим, определял последовательность построения в иерархической системе последующего нормативно-правового материала, детализирующего регулятивную функцию административно-правового режима, органически связанного с базовым нормативно-правовым актом, а также призванного выполнить охранительную функцию по отношению к регулятивной части административно-правового режима. Базовый нормативно-правовой акт, устанавливающий административно-правовой режим, должен установить систему образования самой структуры административно-правового режима: режимных правил; административно-правовых статусов субъектов и объектов правоотношений, регулируемых административно-правовым режимом; юридические, организационные, материально-технические гарантии функционирования административно-правового режима. Очевидно, что базовым нормативно-правовым актом должен быть федеральный закон в том случае, когда административно-правовой режим призван обеспечить праворегуляцию общественных отношений в сфере прав, обязанностей граждан, других конституционных установлений. В таком базовом нормативно-правовом акте нормы выстраивают систему дальнейшей праворегуляции посредством нормативно-правовых актов, занимающих последующие иерархические ступени по отношению к базовому нормативному правовому акту.

Базовый нормативно-правовой акт, образующий правовую основу административно-правового режима, выполняет, с одной стороны, регулятивную функцию, а с другой - должен создавать нормативно-правовую основу построения всей юридической конструкции административно-правового режима. С учетом того что один нормативно-правовой акт не в состоянии охватить весь спектр норм, которые входят в юридическую конструкцию административно-правового режима, построение административно-правового режима должно осуществляться по разветвленной совокупности нормативно-правовых актов различных иерархических уровней. При этом могут образовываться новые, а также учитываться ранее изданные нормативно-правовые акты, в особенности это касается правовой регламентации ответственности за нарушение режимных правил. Как правило, в этом случае законотворческий орган опирается на уже принятые нормы, сформулированные в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовном кодексе Российской Федерации.

Если базовым нормативно-правовым актом является федеральный закон, то в нем помимо основных положений должны содержаться соответствующие поручения Правительству Российской Федерации, министерствам и ведомствам, заинтересованным в реализации административно-правового режима, по поводу финансирования, материально-технического, организационного, ресурсного и информационного обеспечения гарантий функционирования административно-правового режима, в том числе в формировании государственных контролирующих и надзорных органов, которые в пределах своей компетенции должны обеспечить функционирование административно-правового режима. Органами исполнительной власти могут быть созданы специальные службы для обеспечения контрольных, надзорных, лицензионных функций, определены их структура, численность, функции, порядок финансирования. Причем эти меры должны соответствовать задачам по обеспечению устойчивого функционирования административно-правового режима.

В сущности, правовые нормы, образующие правовые режимы, могут иметь самостоятельное значение в отдельных отраслях права (гражданском, трудовом, административном, уголовном), то есть выступать в регулировании общественных отношений обособленно. В том же случае, когда мы имеем дело с таким сложным правовым феноменом, как административно-правовой режим, который регулирует многоуровневые отношения в обществе, оказывает влияние на различные социальные слои населения, защищает общество от противоправных посягательств, тогда все правовые нормы должны быть между собой согласованы, органически связаны и объединены в единую юридическую конструкцию, образуемую различными видами нормативных правовых актов.