Мудрый Юрист

Использование икт при реализации приоритетных национальных проектов

Арешев А.Г., (ИГП РАН).

8 июня 2005 г. в рамках Межрегиональной научно-практической конференции "Информационные технологии и решения для "Электронной России"" состоялся телемост Ханты-Мансийск - Москва по теме "Использование ИКТ для эффективной реализации положений административной реформы и приоритетных национальных проектов". В Ханты-Мансийске в телемосте участвовали председатель Комитета по информационным ресурсам администрации губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры Наталья Рудегеровна Маслова, представители Минэкономразвития РФ, Общественной палаты РФ, руководства округа, общественных организаций из различных регионов России. В Москве участниками данного мероприятия были представители Государственной Думы РФ, Совета Федерации, Федерального агентства по информационным технологиям, НТЦ "Информресурс", НЦПИ Минюста РФ, сотрудники сектора информационного права ИГП РАН (зав. сектором - Бачило Иллария Лаврентьевна).

Предметом детального обсуждения в ходе состоявшегося в режиме "круглого стола" обсуждения стали правовые проблемы использования информационных технологий при реализации положений административной реформы и реализации приоритетных национальных проектов в регионах РФ. Первый этап административной реформы касался в основном федерального уровня и охватывал проблемы внутрисистемной организации аппаратов соответствующих министерств, агентств и служб, отметила в своем выступлении И.Л. Бачило. При этом недостаточно учитывались содержательные проблемы административной реформы, эффективность работы органов государственной власти с точки зрения достижения конкретного результата. Соединение задачи административной реформы и реализации приоритетных национальных проектов как на федеральном, так и на региональном уровне позволяет по-новому взглянуть и на задачи информационного обеспечения органов государственной власти, выявить имеющиеся еще в этой сфере правовые проблемы. В выступлении Э. Талапиной (ИГП РАН) был представлен опыт решения информационных проблем, имеющийся в субъектах Российской Федерации. Отмечалось, что использование информационных технологий будет рассматриваться в качестве преимущества при выделении средств на мероприятия в рамках административной реформы. В ряде городов и регионов РФ проводятся эксперименты по организации ускоренного прохождения документов в режиме "зеленого коридора". В результате уменьшается время прохождения тех или иных бумаг, сокращаются до минимума контакты лиц, заинтересованных в получении государственной услуги, с чиновником, что сужает базу для коррупции. В то же время отмечались проблемы, которые носят преимущественно технический характер (например, элементарная нехватка компьютеров). К сожалению, процедура прохождения документов в режиме "зеленого коридора" сейчас невозможна в межведомственном режиме из-за отсутствия соответствующих координационных регламентов, и поэтому в качестве перспективной задачи ставится внедрение автоматизированной системы рейтинговой системы учета государственных служащих. Информационная составляющая административной реформы включает в себя и электронные административные регламенты, и автоматизированный сбор первичной информации о показателях деятельности органов государственной власти (что особенно актуально с точки зрения финансирования), использование электронного документооборота, межведомственное взаимодействие в электронном формате. В целом информационная среда призвана стать той необходимой базой, которая улучшит эффективность государственного управления. В.А. Голобоков (Федеральное агентство по информационным технологиям) в своем выступлении отметил необходимость разработки базовых технологий для взаимодействия в электронной среде в трех форматах: пространстве памяти, пространстве открытых ключей (PKI) и пространстве национальной идентификационной системы для создания юридически значимой системы документооборота. Разрабатывая технологию "электронного государства", Агентство столкнулось с проблемами правового характера. В частности, в российском законодательстве никак не прописаны функции корневого удостоверяющего центра, между тем наличие такого центра является общемировой практикой. В настоящее время ФАИТ уполномочен Правительством РФ осуществлять взаимодействие с использованием электронно-цифровой подписи, однако функции федерального удостоверяющего центра никак не прописаны, что ведет к торможению процесса внедрения ИКТ в сфере государственного управления. В.А. Голобоков остановился на положительном опыте Нижнего Новгорода в деле внедрения инфраструктур государственного управления, однако в настоящее время нигде окончательно не решены проблемы информационной безопасности, а также подтверждения юридической значимости документов в системе электронного взаимодействия и документооборота.

Представитель Минэкономразвития РФ И. Задирако остановилась на проблеме "лоскутной" информатизации, связанной с реализацией отдельных проектов. Этот период прошел, и сегодня в Минэкономразвития серьезно поставлен вопрос о сопряжении процессов информатизации и административной реформы (при этом информатизация является средством решения задач административной реформы). Внедрение институтов электронного государства в систему государственного управления находит свое выражение, в частности, в административном моделировании, создании автоматизированных систем учета, оборота информации (государственные информационные ресурсы), раскрытии информации о деятельности чиновников посредством порталов соответствующих органов государственной власти, внедрении механизмов обратной связи. Во всем этом роль современных ИКТ трудно переоценить. Правотворческая деятельность в области информационного права несколько разрозненна и затянута по времени, не приняты некоторые важные законы, в частности касающиеся доступа к информации о деятельности органов государственной власти. Это создает довольно неустойчивую правовую ситуацию. Другое опасение, по мнению И. Задирако, связано с неоднородностью субъектов Федерации, что может затруднить внедрение в них унифицированных программно-аппаратных комплексов.

Депутат Государственной Думы РФ К. Амиров остановился на проблеме законотворчества, роли Государственной Думы в развитии информатизации в России. Принят и рассматривается ряд базовых законов. В то же время есть сопротивление принятию новых законов, существуют проблемы - технические, финансовые, правовые. Это повышает роль общественных дискуссий по этому поводу. С.В. Петровский (ИГП РАН) отметил, что проекты Законов "О персональных данных", "Об информатизации, информационных технологиях", которые находятся на рассмотрении в Государственной Думе, не учитывают, с точки зрения граждан, ряд существенных моментов, что и является причиной определенного общественного недовольства. Это, в частности, нерешение ими проблемы защиты персональных данных. Представители Ханты-Мансийского автономного округа (Н.Р. Маслова) рассказали об имеющемся опыте в сфере защиты персональных данных. В частности, с 2000 г. округ входит в программу создания автоматизированной системы "Государственный регистр населения", округ был включен в состав опорной зоны в Российской Федерации по созданию ГРН. Однако Федеральный закон "О персональных данных" до сих пор не принят, а потому организационно-правовые вопросы решались в соответствии с уровнем компетенции субъекта Российской Федерации. На уровне региона была создана система персонального учета, однако есть определенные проблемы, в частности касающиеся межведомственного взаимодействия в сфере обмена создаваемых ими (в сфере своей компетенции) составляющих государственного информационного ресурса. Подписанные здесь соглашения в полной мере не работают. Однако работы продолжаются в формате "Электронной России" и по другим направлениям, что позволяет частично решать существующие проблемы в области защиты персональных данных. Технологические вопросы здесь в достаточной степени отработаны, дело за организационно-правовой составляющей, урегулировать которую призвано в том числе и федеральное законодательство.

Л.А. Сергиенко в своем выступлении сделала акцент на развитии и формировании трансграничных соглашений, заключаемых на уровне регионов как между субъектами РФ между собой, так и между субъектами РФ и административно-территориальными единицами других государств. Информационная составляющая (прежде всего обмен информацией, в частности, в сфере здравоохранения, образования, городской инфраструктуры) занимает в таких соглашениях все большее место. Это важно и в плане реализации приоритетных национальных проектов. Выступающие представители некоммерческих организаций гражданского сектора, члены Общественной палаты РФ подробно говорили о проблемах, возникающих в процессе их взаимодействия с органами государственной власти, и прежде всего в информационной сфере. В то же время в ряде регионов есть положительные наработки в решении возникающих проблем. Участники телемоста подробно говорили о проблемах российского информационного законодательства, в частности по вопросу о принятии новой редакции Закона "Об информации, информатизации и защите информации", о принятии Закона "О персональных данных", необходимости принятия федерального закона "О праве на информацию". Здесь фиксируется некий "второй шаг" в развитии российского информационного законодательства, однако он слишком задерживается. Выступающие указывали на недостаточное внимание законодателя к мнению научного сообщества в вопросах информационного права. За прошедший год не принято ни одного нормативно-правового акта, который помогал бы работать специалистам в информационной сфере. Отмечалось, что пока не изжиты цифровое неравенство субъектов РФ, а также определенная неконкретность действующего законодательства. Были затронуты вопросы первоочередного правового обеспечения, проблемы, препятствующие учету и регистрации информационных ресурсов. С.И. Семилетов (ИГП РАН) обратил внимание на то, что электронный документ как первичный документ еще не стал признанным юридически значимым документом. Внедрение электронного документооборота в перспективе должно привести к постепенному уходу от бумажного документооборота, а сейчас имеет место дублирование - одновременное обращение и электронных документов, и документов на бумажном носителе. Более того, с внедрением электронного документооборота на данном этапе расход бумаги даже повысился. При формировании соответствующей нормативно-правовой базы нужно исходить из того, какие препятствия мешают нам развивать электронный документооборот, и устранять эти препятствия. Е.И. Козлова (НТЦ "Информресурс") обратила внимание на проблемы в сфере учета и использования информационных ресурсов. Например, было указано на то, что в ныне действующих регламентах не прописан порядок ведения информационных ресурсов в электронном виде. Второй проблемой, о которой говорили и другие участники телемоста, является проблема юридической значимости электронных документов. Кроме того, существуют идентичные информационные ресурсы в различных ведомствах и регионах, однако говорить об их интеграции очень сложно в силу отсутствия соответствующих регламентов. Третьей проблемой является неопределенность состава учетных систем информационных ресурсов. В настоящее время в органах государственной власти отсутствуют структурные подразделения, которые занимались бы учетом информационных ресурсов. В этом плане легче работать с регионами, некоторые из них значительно продвинулись в этом направлении, в частности в них существуют комитеты по информационным ресурсам. Положительным примером является Ханты-Мансийский автономный округ. В 15 - 20 регионах информация относительно существующих там информационных ресурсов понятна и прозрачна. На сегодняшний день информационный ресурс рассматривается не только как контент, а как контент и информационные технологии. То есть важны не только состав, содержание данных, но и то, каким образом обеспечивается доступ к ним граждан, иных заинтересованных лиц. Существует и проблема сохранности, поддержания ресурса, есть случаи, когда в результате тех или иных реформ создаваемый ресурс пропадал. Была высказана мысль о рассмотрении проблем информационных ресурсов в рамках метода административного моделирования, о котором говорили представители Минэкономразвития РФ.

В.Н. Монахов (ИГП РАН) сообщил о создании Общественной палаты по информационным спорам на уровне Совета Европы. В ходе телемоста внимание участников было акцентировано на необходимости создания такой модели, которая выводила бы действия и деятельность аппарата управления на информационные ресурсы. Соответствующие матрицы классификаторов функций (методика разработана в ИГП РАН) и могут быть адаптированы под задачи административной реформы. Может быть выстроена классификация функций, предметных участков деятельности любого субъекта с учетом его полномочий, методов реализации соответствующей функции, с выходом на информационный блок документов, которые возникают в результате реализации этой функции и обеспечивают дальнейшее продвижение (И.Л. Бачило).

Телемост стал важным этапом в процессе обмена мнениями и опытом практической реализации задач административной реформы. Реализации приоритетных национальных проектов в части внедрения и использования информационных технологий как на федеральном, так и на региональном уровне. С материалами состоявшегося "круглого стола" ознакомлены представители Государственной Думы, Совета Федерации, федеральных и региональных органов государственной власти.