Мудрый Юрист

Эволюция территориального устройства канады

Лексин И.В., старший преподаватель факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук.

1. Постановка вопроса

В последние годы сопоставление России и Канады стало важным предметом многих отраслей отечественной науки. Обилие родственных характеристик стимулирует сравнительный анализ устройства и условий развития двух крупнейших федераций и обусловливает перспективность обмена опыта между ними. Сходство между ними можно обнаружить в самых разных сферах: в географическом положении, в размере территории, в составе и запасах природных ресурсов (водных, лесных, углеводородного сырья), в форме государственного устройства, в проблемах развития коренных малочисленных народов, в необходимости выравнивания региональных финансовых и социально-экономических диспропорций, во влиянии внешнеполитического фактора в формировании и развитии государственности.

Многие из перечисленных вопросов имеют существенное конституционно-правовое и политологическое значение. Однако при анализе эволюции канадского федерализма исследователи обычно акцентируют внимание на развитии институтов публичной власти и взаимоотношениях между уровнями власти. Не оспаривая важность канадского опыта в этой сфере и насущность его осмысления с точки зрения российских проблем, отметим, что за рамками анализа часто остается не менее интересный и актуальный для России вопрос изменений в территориальном устройстве. Данная статья посвящена именно этой относительно малоизученной теме. Мы постараемся показать, насколько сильное влияние на развитие территориального устройства Канады оказывали международная обстановка, межнациональные отношения, финансово-экономическая ситуация в регионах и соответственно насколько важное значение может иметь канадский опыт в этой сфере для России.

2. История территориального развития Канады до 1867 г.

Первые крупные колонии на территории Канады были созданы французскими поселенцами. Еще в 1598 г. было основано поселение на территории современной Новой Шотландии. В 1603 г. Франция заявила права на Ньюфаундленд <*> и Акадию. В 1605 - 1606 гг. был основан Пор-Руаяль (Порт-Рояль), а в 1608 г. - Квебек.

<*> Англия также объявляла остров своим владением еще в 1583 г.

В 1613 г. Акадия, а в 1629 г. и Квебек были захвачены англичанами. В 1620-х гг. поселенцами с Британских островов была предпринята попытка основать на отвоеванных землях колонию Новая Шотландия, однако по Сен-Жерменскому договору 1632 г. все территории были возвращены Франции. К середине XVII в. восточную часть современной территории Канады занимали владения Франции (севернее и восточнее Великих озер) и Великобритании (юг Атлантического побережья). Новая Франция в 1663 г. получила статус провинции, а Квебек - ее столицы, что существенно усилило позиции Франции в регионе. Однако в 1670 г. английская Компания Гудзонова залива получила права на освоение территории бассейнов всех рек, впадающих в Гудзонов залив <*> (Земля Руперта). Это положило конец монополии Франции на промысел пушнины в Канаде. В ответ Франция начала расширять свои владения на юг (в сторону Мексиканского залива) и запад.

<*> Общей площадью 3,9 млн. кв. км.

На протяжении десятилетий предметом вооруженных столкновений между Великобританией и Францией являлись Акадия и Ньюфаундленд. В 1660-х гг. Акадия была занята британскими колонистами, в соответствии с Бредским договором 1667 г. она была возвращена Франции, однако после войн 1689 - 1697 и 1702 - 1713 гг. Франция была вынуждена уступить материковую (основную) часть ее территории (Новую Шотландию), что было закреплено Утрехтским договором 1713 г. (к Великобритании также отошел Ньюфаундленд).

К середине XVIII в. колониальные державы перешли от локальных конфликтов к борьбе за единоличное господство на континенте. Вооруженное противоборство Франции и Англии в Америке началось в 1754 г., двумя годами ранее объявления войны, получившей название Семилетней. Участь французских владений была вполне предсказуема. Новая Франция занимала огромную территорию, но служила лишь сырьевым придатком метрополии и с населением 55 тыс. чел. не могла противостоять Новой Англии, меньшей по площади, но имевшей миллионное население. В 1760 г. правительство Новой Франции в Монреале капитулировало. Заселенные французские владения к северу от Великих озер были разделены на три района под военным управлением.

В соответствии с Парижским договором 1763 г. Франция за исключением двух небольших островов уступила свои владения в Северной Америке Испании (западнее р. Миссисипи) и Великобритании (восточнее р. Миссисипи). К английским колониям Новой Шотландии (в ее состав после войны вошли острова Кейп-Бретон <*> и Св. Иоанна) и Ньюфаундленду добавилась провинция Квебек (в ее состав вошли три вышеупомянутых района), при этом большая часть присоединенных земель не вошла в состав отдельных колоний. Тем не менее новая колония стала самым крупным британским владением в Америке. Помимо земель к северу от Великих озер в ее состав были включены территории современных штатов Миннесота, Висконсин, Иллинойс, Мичиган, Огайо, Индиана (по Парижскому договору 1783 г. эти территории отошли к США <**>). От южных британских колоний Квебек отделяла полоса индейских земель.

<*> Кейп-Бретон являлся самостоятельной колонией в 1784 - 1820 гг. (в 1820 г. присоединен к Новой Шотландии).
<**> Территория, занимаемая ныне штатом Мичиган, передавалась США частями: в 1796 г. - нижний полуостров (временно эти территории были воссоединены с Верхней Канадой во время англо-американской войны 1812 - 1814 гг.), в 1818 г. - верхний, островная часть - в 1847 г.

Королевская прокламация от 7 октября 1763 г. составила Конституцию новой провинции, реорганизовав политические и правовые институты Квебека в соответствии с британской традицией.

В 1769 г. из состава Новой Шотландии в качестве самостоятельной колонии был выделен остров Св. Иоанна (с 1798 г. - остров Принца Эдуарда).

В течение следующего столетия история становления политических институтов Канады во многом определялась ситуацией в английских колониях к югу, составивших Соединенные Штаты Америки. В 1774 г. ввиду начавшихся выступлений в южных колониях был принят Акт о Квебеке, ставший новой Конституцией провинции. В целях усиления позиций колониальной администрации территория Квебека была существенно расширена на север (до прежней границы Новой Франции с Землей Руперта - с колонией была воссоединена значительная часть Лабрадора) и юг (в состав провинции вошли Огайо и Иллинойс). Акт был также призван стабилизировать социально-политическую обстановку: им было возобновлено действие французского гражданского права, официально признаны французский язык и католичество (в т.ч. католические школы), католики (канадцы французского происхождения) были допущены к участию в гражданской администрации Квебека. Реакция на принятие данного Акта со стороны англоговорящего населения как в северных, так и в южных колониях была негативной.

Война за независимость в Северной Америке 1776 - 1783 гг. вызвала отток пробритански настроенного населения на север. Прибывшие лоялисты стали играть важную роль в политической жизни канадских провинций. В частности, во многом благодаря их лоббированию 17 августа 1784 г. произошло выделение из Новой Шотландии в качестве самостоятельной колонии Нью-Брансуика <*>. В Квебеке недовольство лоялистов Актом 1774 г. стало одной из причин внесения в него изменений Конституционным актом 1791 г.

<*> Однако границы этой колонии с провинцией Канада были окончательно определены только в 1851 г., а с Новой Шотландией - в 1858 - 1859 гг.

Акт 1791 г. разделил провинцию Квебек на Верхнюю (преимущественно англоговорящую) и Нижнюю (преимущественно франкоговорящую) Канаду <*>. В соответствии с названным Актом в каждую провинцию назначался лейтенант-губернатор и законодательный совет. К этим традиционным назначаемым органам добавился избираемый - законодательное собрание <**> (первые выборы были проведены в 1792 г.). Отдельным Королевским приказом 1792 г. был учрежден еще один орган - Исполнительный совет, члены которого также назначались британским монархом <***>.

<*> В отечественной литературе упоминаются также как Верхний и Нижний Квебек.
<**> House of Assembly - буквально: палата собраний.
<***> Одним из первых решений законодательного собрания Нижней Канады стало провозглашения двуязычия провинции. Однако данный Акт был отменен метрополией, и английский остался единственным официальным языком провинции.

Однако уже с начала XIX в. в Лондон начали направляться предложения о воссоединении Канад (и параллельно - от франкоговорящей части - протесты против воссоединения и финансового произвола колониальной администрации). В течение трех десятилетий вопрос об объединении обсуждался с переменным успехом. Наконец (после националистических выступлений в обеих Канадах в 1837 - 1838 гг.) метрополией было принято решение усилить систему управления. В 1838 г. была введена должность генерал-губернатора Канады, к которому перешли функции генерал-губернатора Британской Северной Америки. 23 июля 1840 г. был подписан королевой и 10 февраля 1841 г. вступил в силу Акт об объединении ("о союзе"), по которому вновь была образована провинция Канада в составе Западной (бывшая Верхняя) и Восточной (бывшая Нижняя) Канады.

Объединение было нацелено на ассимиляцию франкоговорящего большинства. Официальным языком оставался английский (до поправки 1848 г. к ст. 41 Акта 1840 г., легализовавшей использование французского языка в парламенте и в судах), обе части получили равное представительство (по 42 места <*>) в законодательном собрании <**>. Губернатор отчитывался перед монархом и правительством Великобритании, в помощь ему назначались Законодательный (в составе 24 членов) и Исполнительный советы.

<*> С 1854 г. - по 65 мест.
<**> Равенство вначале вызывало недовольство Восточной Канады, а с 1850-х гг. - Западной (с ростом ее населения).

На этом фоне часть политических и предпринимательских кругов, протестуя против невыгодной для Канады финансово-экономической политики Великобритании, инициировала Манифест об аннексии 1849 г. (в пользу присоединения Канады к США). Манифест встретил поддержку у существенной части населения (причем как англо-, так и франкоязычного), однако заключение в 1854 г. англо-американского Договора о сотрудничестве свело влияние аннексионистского движения к минимуму.

После определения границы с США в Орегонском договоре 1846 г. у этой границы были созданы две новые колонии: остров Ванкувер (1849 г.) и Британская Колумбия (1858 г.) <*>. Образование последней было обусловлено золотой лихорадкой, вызвавшей приток мигрантов из США и соответственно опасность аннексии этой территории южным соседом. В 1863 г. территория Британской Колумбии была расширена на север, а в 1866 г. объединена с колонией Ванкувер.

<*> Владением Великобритании Тихоокеанское побережье северной части Северной Америки было объявлено в 1758 г.

Следующий этап политического развития Британской Северной Америки был связан с подготовкой образования канадского государства. Предложения о союзе провинций с начала 1860-х гг. обретали все больше сторонников по обе стороны Атлантического океана. Первое официальное заявление о готовности к такому шагу (адресовавшееся другим колониям) исходило от Новой Шотландии (15 апреля 1861 г.). Правящие круги Великобритании после успехов Севера в Гражданской войне в США также постепенно склонялись к идее союзного образования в Британской Северной Америке. В 1863 - 1864 гг. лейтенант-губернатор Нью-Брансуика активно пропагандировал воссоединение с двумя другими приатлантическими колониями: Новой Шотландией и Островом Принца Эдуарда <*>. Участие Канады в союзе с англоязычными колониями не предполагалось из-за подразумевавшегося нерасположения к этому франкоязычного населения данной колонии.

<*> В отечественной литературе упоминается также как Принс-Эдуард.

Однако в самой Канаде также имелось достаточно сторонников объединения (большинство политических деятелей, названных позднее "отцами Конфедерации", начинали карьеру именно в этой провинции). Поэтому на конференции представителей Новой Шотландии, Нью-Брансуика и Острова Принца Эдуарда в Шарлоттатауне (Остров Принца Эдуарда <*>, 1 - 9 сентября 1864 г.) Канада предложила свой проект объединения. Обсуждения были продолжены на Квебекской конференции представителей четырех названных колоний, а также Ньюфаундленда <**> (10 - 27 октября 1864 г.). На конференции были выработаны "72 резолюции" (условия вхождения в союз Канады, Новой Шотландии, Нью-Брансуика, Острова Принца Эдуарда и предложения о таком вхождении Ньюфаундленду, Северо-Западной территории, Британской Колумбии и Ванкуверу) <***>.

<*> Данная колония была наименее заинтересована в союзе и, скорее всего, отказалась бы участвовать в конференции не на своей территории.
<**> Представители Ньюфаундленда участвовали в конференции в порядке наблюдения.
<***> Всем территориальным частям (за исключением собственно Канады) гарантировались или предлагались финансовые и иные выгоды (строительство железных дорог и др.).

Наибольшие разногласия вызвал пропорциональный принцип формирования парламента, с которым не могли согласиться представители наименее населенной колонии - Острова Принца Эдуарда <*>. Под влиянием соображений о неизбежности роста расходов (в первую очередь на цели, не затрагивающие напрямую интересы Острова) и об отсутствии прямых выгод колония в мае 1866 г. отказалась от участия в союзе. В Нью-Брансуике - также заявившем о своем отказе под влиянием аналогичных соображений еще в марте 1865 г. - идеи объединения уже через год вновь пользовались широкой поддержкой. Новая Шотландия, несмотря на значительную оппозицию объединению <**>, также одобрила его (как в Нью-Брансуике, так и в Новой Шотландии одобрение было получено не без давления Великобритании).

<*> В Законодательном совете Верхняя и Нижняя Канада должны были получить по 24 места, Новая Шотландия и Нью-Брансуик - по 10 и Остров - 4, а в палате общин соответственно 82, 65, 19, 15 и 5.
<**> Еще в течение 20 лет после объединения в Новой Шотландии неоднократно, но безуспешно предпринимались попытки выйти из Конфедерации.

В декабре 1866 г. - феврале 1867 г. на Лондонской конференции был подготовлен проект Акта о союзе Канады, Новой Шотландии и Нью-Брансуика, его правительстве и связанных с этим целях (Акт о Британской Северной Америке). Акт был подписан 29 марта и вступил в силу 1 июля 1867 г. <*> В соответствии с ним территории названных трех колоний составили четыре провинции: Онтарио, Квебек, Новая Шотландия и Нью-Брансуик (в совокупности менее 20% современной территории Канады). Канадой стал именоваться союз в целом.

<*> A Consolidation of the Constitution Acts 1867 to 1982. Ottawa, 1999. P. 1 - 57.

3. Территориальное развитие Канадского государства с 1867 г.

Создание государственного образования с наименованием Доминион Канада стало апогеем влияния политической борьбы Соединенных Штатов и Великобритании за Британскую Северную Америку. Это влияние прослеживается в четырех основных моментах.

Во-первых, важнейшим (хотя, безусловно, не единственным) толчком к собственно объединению колоний в Британской Северной Америке послужил рост экспансионистских настроений в политических, финансовых, хозяйственных кругах США. Официальное выражение данные настроения нашли в Билле о присоединении штатов Новая Шотландия, Нью-Брансуик, Восточная Канада и Западная Канада и об организации территорий Селкирк, Саскачеван и Колумбия (так называемом Билле об аннексии), принятом Конгрессом США в 1866 г. В преамбуле названного акта как об условии присоединения говорилось о согласии Великобритании и ее колоний на предложение США. Однако по тону данный документ не вполне походил на предложение. Территориальные подразделения (о них говорилось в ст. 4), которые должны были войти в состав США, не совпадали с существовавшими на 1866 г. на территории Британской Северной Америки колониями, учет мнения которых не предполагался. Формулировки условий предполагаемого присоединения были безальтернативными и обсуждение их также не предусматривалось.

После Гражданской войны 1861 - 1865 гг., показавшей реальность вооруженного решения территориальных вопросов, Великобритания была вынуждена пойти на создание Канадского государства, чтобы не допустить усиления США. Колонисты, в свою очередь, были напуганы вторжениями фениев <*> с территории США в 1866 г. Соответственно, если вначале колониальные органы власти считали лучшей гарантией обеспечения внешней безопасности помощь метрополии и победу Конфедерации над северными штатами, то в ходе "дебатов о Конфедерации" 1864 - 1867 гг. они пришли к общему мнению о необходимости объединения.

<*> Члены движения, созданного американцами ирландского происхождения, за освобождение Ирландии от Великобритании.

Во-вторых, в середине 1860-х гг. США существенно ограничили доступ английских и канадских товаров на свой рынок. Это подтолкнуло приатлантические колонии, ранее ориентировавшиеся на торговлю прежде всего с США, к упрочению связей с провинцией Канада и другими британскими колониями.

В-третьих, отделение южных штатов и последовавшая война продемонстрировали слабость децентрализованной политической системы США. Опасаясь возможного повторения опыта южного соседа, "отцы-основатели" Канады отдали предпочтение более централизованному государству, хотя и названному "Конфедерация", но по своим характеристикам более тяготевшему к унитарному государственному устройству.

В-четвертых, само наименование нового государства также тесно связано с антимонархическим соседом Канады. Термин "доминион" ("владение") был заимствован из 72-го псалма <*> и стал альтернативой предлагавшейся форме "королевство" <**>.

<*> "He shall have dominion also from sea to sea, and from the river unto the ends of the earth". В русском переводе Библии - 8-й стих 71-го псалма ("Он будет обладать от моря до моря и от реки до концов земли").
<**> Термин "доминион" использовался и ранее, но применительно к колониям и в значении "колония" - например, Доминион Новая Англия (1686 - 1689 гг.).

Упомянутый Билль 1866 г. содержал, помимо прочего, предложение Компании Гудзонова залива о выкупе принадлежавших ей земель <*>. Приобретение Соединенными Штатами Аляски у Российской империи усилило опасения экспансии США, что подтолкнуло власти метрополии и доминиона к переговорам с Компанией. В 1868 г. британским парламентом был принят Акт о Земле Руперта (им удостоверялись права британской короны на земли Компании Гудзонова залива и на их передачу Канаде), и между Канадой, Великобританией и Компанией было достигнуто соглашение о приобретении первой у последней Северо-Западной территории и Земли Руперта (сумма сделки составила 300 тыс. фунтов стерлингов, или 1460 тыс. канадских дол. <**>). В 1869 г. был принят Акт о временном управлении Землей Руперта. В состав Канады теперь входила почти вся ее современная территория - за исключением Британской Колумбии и Ньюфаундленда, и северных островов, остававшихся под юрисдикцией Великобритании (острова перешли к Конфедерации в соответствии с Королевским указом от 31 июля 1880 г.).

<*> С 1670 г. владения Компании существенно расширились за счет слияния.
<**> Гораздо меньше суммы, предлагавшейся Соединенными Штатами в 1866 г.

Вопрос о территориальной организации новых территорий был решен в 1870 г. Под давлением местного населения - франко- и англоговорящих метисов - из состава приобретенных земель 15 июля 1870 г. была выделена провинция Манитоба (Акт от 12 мая 1870 г.), при этом вхождение самих Северо-Западной территории и Земли Руперта в союз было окончательно оформлено лишь 23 июня 1870 г. (Королевским указом). Северо-Западная территория и Земли Руперта были объединены в Северо-Западные территории.

Британская Колумбия, опасаясь аннексии со стороны США (хотя аннексионистское движение имело сторонников и в самой колонии), еще в 1867 г. обращалась к британскому правительству с просьбой оформить ее вхождение в Конфедерацию, однако метрополия обусловила это присоединением к Канаде земель Компании Гудзонова залива, отделявших колонию от доминиона. За выполнением этого условия последовали длительные обсуждения условий присоединения и, наконец, 19 июля 1871 г. (Акт от 16 мая) Британская Колумбия вошла в состав Канады в качестве шестой провинции.

Присоединение к Конфедерации Острова Принца Эдуарда также в определенной мере было форсировано отношениями с США. Остров был заинтересован в экономическом сближении с США, что вызывало беспокойство Конфедерации и привело к выработке новых, достаточно выгодных для этой колонии, условий вхождения в союз, предложенных ей в 1869 г. Последние в начале 1870 г. также были отвергнуты, однако последовавшие экономические неудачи вынудили руководство колонии возобновить переговоры, которые 1 июля 1873 г. (Королевский указ от 26 июня) увенчались вступлением в Конфедерацию на еще более выгодных условиях (помимо погашения долга колонии и других финансовых преимуществ Острову Принца Эдуарда было гарантировано более широкое представительство в парламенте Канады <*>).

<*> Шесть депутатов вместо пяти (как предлагалось на Квебекской конференции в 1864 г.).

Размеры Северо-Западных территорий постепенно сокращались. В 1874 г. границы Онтарио были расширены в северном направлении. В 1876 г. из центральной части Северо-Западных территорий в самостоятельное образование был выделен округ Киватин. В 1881 г. и 1884 г. за счет части Северо-Западных территорий и округа Киватин в несколько раз была увеличена территория провинции Манитоба. В 1882 г. была расширена территория Онтарио (на север) за счет части территории Киватина, а Северо-Западные территории были разделены на четыре округа: Альберта, Ассинибоиа, Атабаска и Саскачеван <*>. Границы округов определялись весьма приблизительно и в основном по параллелям и меридианам, однако каждый округ включал территорию бассейна крупной реки или его часть. Поэтому на практике округа Саскачеван и Киватин частично накладывались друг на друга (эта проблема была решена в 1886 г. путем изменения границ округа Киватин) <**>.

<*> После принятия британским парламентом в 1895 г. Акта о границах имперских колоний (описывавшего, в частности, арктические территории Канады) к названным округам добавились округа Макензи, Унгава, Франклин и Юкон.
<**> Границы округов впоследствии уточнялись в 1897 и 1901 гг.

В 1889 г. были вновь расширены границы провинции Онтарио (за счет территорий, оспаривавшихся у Манитобы). 13 июня 1898 г. был принят Акт о территории Юкон (выделена из одноименного округа Северо-Западных территорий в связи с началом золотой лихорадки и наплывом мигрантов). В 1898 г. границы Квебека были расширены на север (до р. Истмейн) за счет Северо-Западных территорий.

В это же время растущие финансовые потребности Северо-Западных территорий привели к предложениям наделить земли между провинциями Манитоба и Британская Колумбия провинциальным статусом. В 1902 - 1904 гг. Законодательная ассамблея территорий неоднократно обращалась с такой просьбой. Руководство территорий настаивало на создании единой провинции (под названием Буффало), однако 20 июня 1905 г. парламентом Канады были приняты Акты о двух отдельных провинциях - Альберта и Саскачеван (образованы 1 сентября 1905 г.; в их состав вошли полностью два округа и большая часть еще двух округов Северо-Западных территорий). Округ Киватин был возвращен в состав Северо-Западных территорий.

После образования двух новых провинций из состава Северо-Западных территорий Квебек, Онтарио и Манитоба также потребовали от федерального правительства увеличения своих земель на север. В 1912 г. границы между Северо-Западными территориями и провинциями обрели современные очертания. Площадь территории Квебека и Онтарио при этом увеличилась в полтора раза, а Манитобы - в три с половиной раза (по сравнению с первоначальными размерами в момент образования в 1870 г. - в 18 раз).

Последним территориальным приобретением Канады стал Ньюфаундленд (в 1964 г. само название изменилось на "Ньюфаундленд и Лабрадор" <*>, 6 декабря 2001 г. соответствующее изменение было внесено в Конституцию Канады). Ньюфаундленд получил статус доминиона 26 сентября 1907 г., но в 1934 г. в связи с экономическими трудностями отказался от самоуправления (оставшись по наименованию доминионом). После Второй мировой войны началось продолжительное обсуждение дальнейшей судьбы Ньюфаундленда. В 1948 г. этот вопрос дважды выносился на референдум. По результатам второго референдума с небольшим перевесом победили сторонники присоединения к Канаде. Между Канадой и Ньюфаундлендом было подписано Соглашение об условиях объединения, утвержденное Актом британского парламента от 18 февраля 1949 г. (Акт об утверждении условий объединения Ньюфаундленда с Канадой, содержавший Соглашение в качестве приложения). Наконец, 23 марта 1949 г. был подписан Акт о подтверждении и введении в действие условий объединения, согласованных между Канадой и Ньюфаундлендом (Акт о Британской Северной Америке 1949 г.) <**>, вступивший в силу 31 марта.

<*> Принадлежность части Лабрадора с XIX в. была предметом вялотекущего территориального спора между Канадой и Ньюфаундлендом. В 1925 г. данный вопрос был передан на рассмотрение имперского Тайного совета и 1 апреля 1927 г. решен был в пользу Ньюфаундленда (к последнему отошла часть территории Квебека).
<**> Statutes of Canada 1949. V. I. C. 1. P. 1.

Последнее крупное изменение в территориальном устройстве Канады относится к 1990-м гг. Давние конфликты между индейским населением Северо-Западных территорий и инуитами привели к разделению Северо-Западных территорий на два самостоятельных образования. 10 июня 1993 г. парламентом были приняты два Акта: Акт о Соглашении между инуитами, проживающими на территории Нунавута, и Ее Величеством Королевой (Акт о Соглашении о земельных требованиях Нунавута) <*> и Акт о Нунавуте. В соответствии с последним восточная часть Северо-Западных территорий 1 апреля 1999 г. была выделена в самостоятельную территорию Нунавут. Данное территориальное изменение является уникальным для Канады: впервые образование нового региона произошло по инициативе коренного народа. Причем Нунавут получил большую часть Северо-Западных территорий и теперь является самым крупным территориальным образованием Канады.

<*> Statutes of Canada 1993. V. II. C. 29. P. 1259.

Итак, в настоящее время Канада состоит из десяти провинций и трех территорий. Они существенно различаются по размерам территории (например, Остров Принца Эдуарда меньше провинции Квебек в 270 раз, а территории Нунавут - в 370 раз) и численности населения (например, население Онтарио превышает население Острова Принца Эдуарда в 90 раз, а территории Нунавут - в 440 раз). В Канаде имеется 31 город, население которого превышает население Острова Принца Эдуарда (13 из них расположены в провинции Онтарио). При этом все без исключения регионы зависят от федеральных трансфертов, правда, их доля в соответствующих бюджетах, естественно, варьируется: от 15 - 17% (провинция Альберта) до более чем 90% (территория Нунавут).

4. Порядок изменения территориального устройства

Допущение других колоний в союз изначально регламентировалось ст. 146 Акта 1867 г., в котором говорилось: "По заслушании и на основании мнения Тайного совета Ее Величество Королева может по представлению посланий палат Парламента Канады и палат соответствующих законодательных собраний колоний или провинций Ньюфаундленд, Остров Принца Эдуарда и Британская Колумбия принять эти колонии или провинции или некоторые из них в Союз, а по представлению Парламента Канады принять в Союз Землю Руперта и Северо-Западную территорию или одну из них на таких условиях и в такое время, в какое в каждом случае будет указано в посланиях и которые Королева найдет подходящими в соответствии с положениями настоящего Акта; и положения любого приказа в Совете на этот счет будут иметь такую силу, как если бы они были изданы Парламентом Соединенного королевства Великобритании и Ирландии".

Принятие в состав Канады новых провинций и территорий, упомянутых в ст. 146, было осуществлено посредством королевских указов, за исключением Ньюфаундленда, присоединение которого было оформлено Актом британского парламента.

Согласно Конституционному акту, принятому британским парламентом 29 июня 1871 г., парламент Канады был вправе образовывать новые территориальные образования из земель, не входящих в состав существующих провинций. Так были образованы провинции Манитоба, Альберта и Саскачеван, территории Юкон и Нунавут.

С принятием в декабре 1981 г. британским парламентом Акта о Канаде (Акта о Конституции Канады), вступившего в силу в 1982 г. <*>, порядок внесения изменений в территориальное устройство существенно изменился. Теперь расширение территории существующих провинций и учреждение новых провинций осуществляется по процедуре принятия поправок к Конституции Канады. В соответствии с Актом 1982 г. для принятия поправок в федеральную Конституцию в общем случае требуется одобрение парламента Канады и легислатур двух третей провинций при условии, что в них проживает не менее половины населения всех провинций. Поправка, не ратифицированная достаточным числом провинций в течение трех лет с момента инициативы, считается отклоненной. По вопросам изменения границ между провинциями поправки принимаются с одобрения парламентов Канады и провинций, которые ими затрагиваются.

<*> A Consolidation of the Constitution Acts 1867 to 1982. Ottawa, 1999. P. 58 - 80.

5. Заключение

Рассмотренные факты позволяют сделать несколько выводов.

Во-первых, внешнеполитическая обстановка и межнациональные отношения являются важнейшими факторами трансформации территориального устройства. В определенных условиях в жертву этим факторам могут быть принесены экономические и финансовые интересы.

Во-вторых, российскому законодателю необходимо предусмотреть возможность образования новых субъектов Федерации посредством разделения существующих. Это может сыграть важную роль в решении потенциальных конфликтов в многонациональных регионах.

Наконец, в-третьих, политическому руководству страны следует более тщательно оценивать целесообразность выравнивания региональных диспропорций посредством объединения субъектов Федерации. Несмотря на наличие схожих с отечественными проблем, в Канаде такое "арифметическое" выравнивание никогда не практиковалось.