Мудрый Юрист

Концептуальные аспекты муниципальной власти в России

Булатов Р.Б., докторант Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

Муниципальная (а равно иная) власть является сложной категорией. Если верно, что власть мыслится двояко, т.е. как способность и возможность воздействовать на поведение людей, а также в качестве механизма ее реализации, то и понятие власти двойственное: с одной стороны, она представлена людьми (должностным лицом, представительным составом); с другой же - муниципальная власть сочетает в себе признаки и муниципальных учреждений, и особые способы взаимодействия (например, корпоративные начала, т.е. объединение усилий для решения конкретных задач). В Санкт-Петербурге, скажем, муниципалы являются "командой" конкретного депутата законодательного органа города. Хорошо ли это? Как посмотреть. Пока фиксируем лишь факты. А их более чем достаточно... А ведь в основе корпоративных начал (в частности) - стремление (способность и возможность) добиться необходимого подчинения в конкретных целях. А это, как известно, не всегда правильно.

Муниципальная (а равно иная) власть есть многомерная категория с множеством свойств и особенностей, что предполагает различные способы и методы исследований.

Но есть особые категории - аксиоматические, т.е. положения, "применяемые без логического доказательства в силу непосредственной убедительности; истинное исходное положение теории" <*>. В концептуально-предметном варианте (применительно к муниципальной власти) аксиомы можно определить в качестве синтеза исходных положений, выражающих кредо муниципально-властного строительства в России.

<*> Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С. 32.

Предположительно речь идет о некотором, условно говоря, "реестре" аксиом муниципальной власти.

  1. Власть должна принадлежать достойным людям, обладающим необходимыми для этого качествами и способностями. Данная (а равно иная) аксиома - концептуального свойства. Вместе с тем ее сердцевину следует искать в человеке как биосоциальном явлении. Сердцевину, если проследить историю, сложившуюся из противоречивых проявлений. Человек по большому счету добрый, милосердный. Однако в нем "дремлют" качества, унаследованные от животного мира. Какова главная функция депутата-законодателя? Быть творцом законов во благо общества. В то же время бывают и драки в Госдуме. Они ничего общего не имеют с кодексом чести парламентария. Одно с другим не совмещается. Одним словом, "хождение во власть", изучаемое наукой, регулируемое (в меру необходимости) законодательством, должно базироваться на определенных канонах - священных и неприкосновенных во благо гражданского общества и правового государства.

Считается, что субъект властвования должен отвечать определенному духовному цензу (обладать высокоразвитым правосознанием, знать законы, обладать волей к власти). Вариации на тему духовного ценза властвующего возможны и иные. Главное же состоит в том, чтобы "хождение во власть", восхождение по ее ступеням было доступно только достойным людям и во благо интересов общества. В этом смысле виртуально можно предположить "школу" подготовки управленческих кадров с ее уровнями: начальная (муниципальная), средняя (на уровне субъектов Федерации), федеральная (высший уровень практического и теоретического образования) <*>. При таком подходе трудно переоценить начальную школу - своего рода "селекционную лабораторию подготовки кадров".

<*> Каратаев О.Г. Национальный подход к теории государства и права. СПб., 1997. С. 46.
  1. Власть должна осуществляться через право-, дееспособные механизмы. Правоспособность у физических лиц начинается с рождения, а дееспособность (полная) - с 18 лет (как тут не вспомнить конституционную норму: "основные права и свободы человека... принадлежат каждому от рождения" (ст. 17 Конституции РФ)). Что касается юридических лиц, то их право-, дееспособный статус начинается с момента создания (образования) юридического лица, предусмотренного законом.

В этом же ключе - нормативные положения о двояком характере полномочий власти, т.е. приобретенных конституционным (законным) или неконституционным (противозаконным) порядком.

Именно так и следует оценивать "хождение во власть", а также "выход из власти". На законном основании (в рамках право-, дееспособного механизма) или, например, в связи с законным привлечением должностного лица муниципальной администрации к судебной ответственности. Следовательно, осуществление муниципальной власти через право-, дееспособные механизмы напрямую связано с принципом обеспечения конституционной законности.

  1. Власть должна опираться на концептуальную основу функционирования. Не этому ли смыслу отвечает нормативное содержание заявления должностного лица, вступающего в должность: "Клянусь при осуществлении полномочий... уважать и охранять права и свободы человека и гражданина..." Продолжение, как говорится, следует на всех уровнях власти, и муниципальной также. Это концептуальное положение.

Власть должна иметь осуществимые программы реальных реформ, ресурсное их обеспечение с целью повышения качества материальной и духовной жизни населения муниципального образования, российского общества в целом. Поэтому в Конституции РФ записано: "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" (ст. 7).

  1. Власть должна быть конкурентоспособной. Конечно, властным структурам не нужна конкуренция для "получения высшей прибыли". А вот поиски новых решений, методы взаимодействия муниципальной власти и малого бизнеса в рамках закона для развития экономического потенциала муниципальных территорий - крайне необходимы, в частности, путем организации корпоративных объединений. А всякое совершенствование в угоду интересам населения, поднятие его жизненного уровня, стабильная устойчивость наработанного опыта (и все это в рамках разумной конкуренции) как нельзя лучше скажутся на повышении авторитета власти. Это, в свою очередь, безусловно, благоприятно отразится на взаимодействии населения и власти, приумножении инициатив людей.
  2. Власть должна быть социально-этнически ориентирована. Стратегическая цель ее - обеспечение и развитие духовной самодостаточности наций, народов, иных этносов. Особенно - на уровне субъектов Федерации, напрямую реализующих государственную национальную политику.

Социально-этническая ориентация, во-первых, предполагает государственную и муниципальную заботу о благоприятном состоянии духовной жизни народа, многонационального по социально-этническому составу. Во-вторых, многонациональный российский народ изначально легитимен. Он - носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации (ст. 3 Конституции РФ). Данная формула распространяется на федеральный, региональный и муниципальный уровни. Как установлено в этой же статье Конституции, "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". В подобном ключе предстает и федеративное устройство. В числе субъектов РФ: социально-территориальные и национально-территориальные единицы. Следовательно, проблема совершенствования федеративного устройства обязательно "упрется" в проблему модернизации муниципальной власти.

  1. Власть должна быть единой и функционально разделенной. Муниципальная власть, если говорить в общем смысле, представляет собой децентрализованные структуры, которым передана определенная часть административных функций, установленных законом. И муниципальной власти свойственны элементы единства. Признаком этого является единый Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ с его основными положениями о прямой (непосредственной), а также - представительной демократии <*>.
<*> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Таким образом, конструкция муниципальной власти находится как бы на стыке единства и децентрализации с явным акцентом на автономное функционирование. Как следствие - данная власть базируется на автономном правосознании. Если принять тезис: норма есть не что иное, как суждение о возможном или должном поведении, то в правосознании можно усмотреть культуру отношений в плане понимания предписанного (нормативными актами), разрешенного и запрещенного, а также совокупность нормативных предписаний, составляющих предмет муниципального права. Иначе говоря, правосознание есть нравственная основа нормативно-муниципального регулирования общественных отношений. Правосознание можно считать ключевым мотивом относительной автономии муниципальной власти, суждения о соотношении централизации (самых минимальных параметров) и децентрализации.

  1. Власть, наделенная необходимыми полномочиями в интересах подвластного населения, в случае необходимости обязана поддержать властные функции в защиту муниципального строя. Это прямая обязанность муниципальной власти, обусловленная ответственностью перед населением (об этом необходимо говорить отдельно и подробно).

Таким образом, рассмотрев "реестр" аксиом муниципальной власти, уяснив варианты ее составляющих и каждой в отдельности, мы лучше представляем целостность и многогранность концептуальных начал муниципально-властного устройства. Более того, предметнее представляются производные от него институты, отвечающие нашей теме, - об организации муниципальной власти.

Властеотношения, будучи разновидностью муниципальных общественных отношений, представляются как фактические реально существующие взаимосвязи людей, а урегулированные юридическими нормами, они становятся юридическими отношениями (муниципальными правоотношениями). В этом смысле они вписываются в понятие муниципального права как науки и как правовой отрасли.

Предмет науки муниципального права весьма разнообразен и охватывает изучение целого ряда муниципально-правовых институтов. В их числе - нормы муниципального права и правоотношения. В частности, устройство муниципальной власти.

Попытаемся сделать общий вывод. Муниципальная власть есть особая категория организации социальных сообществ, которой свойствен целый ряд свойств. Из существенных, на наш взгляд, выделяются следующие.

  1. Социальными носителями, субъектами муниципальной власти является население (социальная общность) муниципальных образований.
  2. Эта власть носит публичный характер, является первичным (низовым горизонтальным) видом в публично-властной системе России.
  3. Концепция муниципальной власти сконструирована в угоду общности потребностей и биосоциальной жизнедеятельности населения муниципального образования.
  4. Муниципальная власть конструируется с учетом конституционного принципа разделения властей.
  5. Муниципальная власть строится по закону как дееспособная в природе хозяйственной и финансовой сферы (природные ресурсы, муниципальная собственность, бюджет, налоги и сборы).
  6. В системе органов, осуществляющих муниципальную власть, предусмотрены, в частности, органы представительной и исполнительной власти.
  7. Над муниципальной властью современной России по Конституции нет других подобных властей с соответствующими императивными полномочиями (т.е. отсутствие вертикали власти).
  8. Для муниципальной власти изначально характерны демократические формы ее реализации, напрямую доступные населению муниципального образования.
  9. Муниципальная власть есть олицетворение муниципального строя на территории субъекта РФ.