Мудрый Юрист

Правовой статус депутата и выборного должностного лица (проблемы теории)

Варлен М.В., доцент кафедры конституционного и муниципального права России МГЮА, кандидат юридических наук.

Вследствие принятия Конституции России 1993 г. представительные органы власти советского типа прекратили свою работу как на общегосударственном уровне (Съезд народных депутатов, Верховный Совет), так и в субъектах Российской Федерации.

В стране активно началось формирование принципиально новой системы государственной власти на основе конституционно закрепленного принципа разделения властей.

Поиск оптимальной модели функционирования основных элементов новой российской государственности является чрезвычайно важной задачей, требующей серьезного теоретического исследования, в том числе через призму исторического развития законодательства и практики его применения. Данный процесс ставит своей целью нахождение таких форм организации этих элементов, которые дали бы возможность объединить все конструктивные условия, направленные на укрепление и повышение дееспособности институтов власти <1>.

<1> См.: Селиверстов Ю.И., Коробейников В.С. Народовластие и самоуправление - путь к возрождению России. Белгород, 1997. С. 3.

Не вызывает сомнений, что формы осуществления народовластия в Российской Федерации - одна из качественных характеристик современного демократического государства и важнейший объект исследования юридической науки, теория которого строится в том числе на понимании роли и места органов народного представительства в политической системе, статуса депутатов и выборных должностных лиц. Но последний производен от правового статуса человека и гражданина.

Характеристикой любого явления представляется содержание и объем его правового статуса <2>.

<2> См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 12 - 13; Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 1997. С. 231.

Понятие "правовой статус" употреблялось и употребляется в юридической науке и законодательстве весьма широко, хотя само понятие является спорной категорией <1>.

<1> См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 14, 27 - 38; Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 1997. С. 237; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право. М., 1998. С. 206.

Слово "статус" переводится с латинского как "положение или состояние кого-либо (чего-либо)" <2>, поэтому термины "правовой статус" и "правовое положение" обычно употребляются как синонимы и используются для обозначения места субъекта правового общения <3>. Так, Л.Д. Воеводин пишет: "Применительно к характеристике места гражданина, физического лица в правовом общении термины "статус", "положение", "состояние" чаще всего применяются в работах по общей теории государства и права в связи с рассмотрением вопроса о субъектах права..." <4> Таким образом, при использовании понятий "правовое положение" и "правовой статус" мы будем исходить из их совпадения этимологически и по существу (все основные стороны юридического бытия индивида и его взаимоотношений с государством).

<2> См.: Словарь юридических латинских терминов и выражений. М., 1999. С. 91.
<3> Например, в качестве синонимов указанные термины используют: Белов Г.А. Права человека. Политология. М., 1996; Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985; Топорнин Б.Н. Конституционный статус гражданина. М., 1989; Малинин М.С. Правда о правах человека. М., 1995 и др.
<4> См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 12.

Наиболее общим образом правовой статус можно определить как юридически закрепленное положение субъекта, поэтому иногда говорят также о юридическом статусе <5>. Признавая в целом различные определения указанного понятия, в данной работе будет использоваться термин "правовой статус".

<5> См.: Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 27.

Исследование вопроса о структуре правового статуса имеет большее значение, чем его понятие. Отметим, что этот вопрос также является дискуссионным <6>. Единого, универсального определения нет. Е.И. Козлова определяет его содержание следующим образом: "Правовые установления, связанные с принадлежностью к гражданству и регулированием отношений по поводу гражданства; юридически закрепленные общие принципы статуса личности, речь идет о таких принципах правового статуса, как равноправие, гарантированность, неотъемлемость прав и свобод и др.; основные права, свободы и обязанности. То есть те, которые неотделимы от человека, гражданина, принадлежат всякому лицу как субъекту права, независимо от реализации им своей правоспособности" <7>. Н.Л. Гранат по этому вопросу высказывается следующим образом: "В структуру конституционного статуса личности как интегративного понятия входят следующие компоненты: 1) гражданство; 2) правосубъектность, включающая правоспособность и дееспособность; 3) основные права, свободы, законные интересы и обязанности; 4) правовые принципы; 5) гарантии правового статуса, в числе которых особое значение имеет юридическая ответственность" <8>. М.В. Баглай пишет: "Совокупность основных прав, свобод и обязанностей образует конституционно-правовой статус человека и гражданина. Этот правовой статус является основой общей правоспособности человека, т.е. открывает ему возможность для любых законных действий" <9>.

<6> Заметим, что вопрос об элементах правового статуса в науке четко разработан только по отношению к юридическому положению личности.
<7> См.: Конституционное право. Учебник / Под ред. А.Е. Козлова. М., 1997. С. 154.
<8> См.: Там же. С. 57.
<9> См.: Баглай М.В. Конституционное право РФ. Учебник. М., 1998. С. 158.

Итак, сопоставляя трактовки содержания правового статуса личности, высказанные разными учеными, можно выделить несколько основных моментов. Во-первых, всеми авторами данная категория выделяется в качестве самостоятельного правового института. Во-вторых, несмотря на разнообразие и различие элементов, выделяемых в качестве составляющих правового статуса, некоторые из них с необходимостью присутствуют в характеристике большинства определений. Это права, свободы, обязанности, гарантии их реализации, общие предпосылки обладания правами, например гражданство. В этом контексте уместно привести замечание Л.Д. Воеводина: "При рассмотрении вопроса о месте российских граждан в обществе и государстве недостаточно ограничиться лишь анализом основных прав и обязанностей, а также гарантий. Необходимо вовлекать в этот анализ и другие, закрепленные Конституцией и законодательством, институты" <1>. В-третьих, очевидно, что рассматриваемое понятие некоторыми авторами трактуется излишне широко, другими же, напротив, неоправданно узко. Мы не склонны сужать границы определения правового статуса, сводя его содержание к правам, обязанностям и их гарантиям, и разделяем позицию Л.Д. Воеводина, который писал по этому поводу следующее: "В литературе наиболее распространено отождествление институтов прав и обязанностей с правовым статусом. Нередко и в законодательстве правовое положение (статус) стоит в одном ряду с правами и свободами. Тем самым как бы объединяются в единое понятие два соподчиненных института. Вместе с тем правовое положение личности представляет собой комплексный государственно-правовой институт, составной частью которого являются основные права, свободы и обязанности граждан" <2>. Таким образом, по мнению большинства авторов, правовой статус личности считается комплексным институтом конституционного права.

<1> См.: Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 13.
<2> См.: Воеводин Л.Д. Указ. соч. С. 13.

Основываясь на этих базовых конструкциях, мы рассматриваем производный конституционно-правовой институт: институт правового статуса выборного должностного лица, депутата. Сегодня институт представительства и один из его базовых составляющих - правовой статус депутата, выборного должностного лица интересует не только юристов.

Выводы, сделанные наукой о структуре правового статуса личности, справедливы и при определении элементов статуса депутата, выборного должностного лица.

Структура правового статуса представляет собой общее, а содержание правового статуса - частное явление. Содержание правового статуса субъекта права различает их между собой, в то время как его структура объединяет их всех.

Центром правового статуса субъекта является совокупность его прав, свобод и обязанностей. Это основной элемент комплексного института правового статуса депутата, выборного должностного лица. Различие между понятиями "право" и "свобода" в некоторой степени условно <3>, поскольку оба они означают признанную законодательством возможность субъекта избирать вид и меру своего поведения. Некоторые ученые (М.В. Баглай, Н.Л. Гранат) <4> рассматривают их как тождественные. Вместе с тем некоторое различие в данных понятиях все же имеется, поскольку "право чаще всего предполагает совершение каких-то положительных действий со стороны государства в пользу управомоченного субъекта, "свобода" же, скорее, обеспечивает защиту от вмешательства во внутренний мир лица, устанавливая свободу совести, вероисповедания, мысли, творчества и очерчивая границы его самостоятельности" <5>.

<3> См. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2002. С. 257.
<4> См.: Баглай М.В., Гранат Н.Л. Указ. соч.
<5> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 214.

Итак, основным элементом правового статуса депутата, выборного должностного лица являются права, свободы и обязанности.

Поскольку право в этом смысле представляет собой гарантированную государством меру возможного поведения <6>, а обязанность - это вид и мера установленного государством должного поведения, обеспеченная мерами юридической ответственности <7>, то в состав правового статуса также входят как его элементы правовые гарантии.

<6> См.: Братусь С.И. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 3; Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. М., 1980. Т. 2. С. 117.
<7> См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 1997. С. 270.

Правовые гарантии представляют собой в данном смысле систему юридических условий и средств, создающих равные возможности субъектов (депутата, выборного должностного лица) для фактического осуществления своих прав, свобод и законных интересов и их охраны <8>.

<8> См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 1997. С. 279.

Однако и реализация прав, и осуществление гарантий базируются на определенных основополагающих правовых началах, определяющих общее направление развития правового статуса депутата, выборного должностного лица - на принципах правового статуса. Следовательно, данные принципы также являются элементом правового статуса депутата, выборного должностного лица.

При этом, для того чтобы депутат, выборное должностное лицо были признаны правом в качестве субъекта права и приобрели определенный объем прав и обязанностей, они должны обладать таким признаком, как правосубъектность <1>. Правосубъектность не только образует предпосылку субъективных прав и обязанностей, но и сама является субъективным правом особого рода. Это "право на право" <2>. Следовательно, правосубъектность также входит в состав правового статуса. Обычно под правосубъектностью понимают способность быть субъектом права, которая включает в себя правоспособность и дееспособность <3>. Поскольку в качестве элемента дееспособности как составляющей правосубъектности теоретической наукой выделяется деликтоспособность, то есть способность отвечать за неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязанностей, то в качестве элемента правового статуса выделяется и юридическая ответственность <4>. Юридическая ответственность представляет собой меру государственного принуждения, которая выражается в отрицательных последствиях для правонарушителя, наступающих в виде определенных ограничений <5>.

<1> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. М., 1994. Т. 2. С. 151.
<2> См.: Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1997. С. 188.
<3> См.: Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1962. С. 200 - 208.
<4> См.: Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1997. С. 187.
<5> См.: Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1962. С. 318.

Таким образом, под правовым статусом депутата, выборного должностного лица можно понимать комплексный самостоятельный конституционно-правовой институт, содержание которого составляют правосубъектность, правовые принципы, права, свободы и обязанности, юридические гарантии их реализации и юридическая ответственность депутатов, выборных должностных лиц.

Исследованию вопроса правового статуса депутатов посвятили свои работы некоторые современные авторы: И.С. Данилов <6>, И.П. Окулич <7>, И.В. Захаров <8>, А.В. Норкин <9>. Некоторые аспекты правового статуса депутатов исследовали в своих работах Т.А. Анчуткина <10>, Ю.В. Чепрасов <11>, С.А. Лихачев <12>. И тем не менее вопрос исследованным считать не представляется возможным.

<6> См.: Парламентский (депутатский) мандат в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук / Данилов И.С. М., 2002.
<7> См.: Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Правовой статус. Природа мандата. Проблемы ответственности: Дис. ... канд. юрид. наук / Окулич И.П. Челябинск, 2003.
<8> См.: Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления (проблемы теории и практики): Дис. ... канд. юрид. наук / Захаров И.В. Екатеринбург, 2001.
<9> См.: Норкин А.В. Представительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Теоретико-правовые аспекты перехода от Совета народных депутатов к законодательному (представительному) органу государственной власти (на примере Ивановской области). Дис. ... к.ю.н. М., 2002.
<10> См.: Правовой статус депутатских объединений в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук / Анчуткина Т.А. М., 2003.
<11> См.: Конституционно-правовой статус фракций и депутатских групп в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук / Чепрасов Ю.В. М., 2003.
<12> См.: Участие депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.

На правовой статус депутатов и выборных должностных лиц влияет множество факторов. Например, уровень представительства и субъект представительства.

Решающее значение играет основополагающий принцип правового статуса выборного должностного лица, модели взаимоотношений депутата с избирателями - свободный или императивный мандат.

Императивный мандат предполагает возможность отзыва депутата избирателями, если он по ряду причин утратил их доверие (не исполняет наказы избирателей и свою предвыборную программу, не поддерживает связи с избирателями, недостаточно эффективно представляет их интересы, совершил действия, порочащие звание депутата, и т.п.). Достоинство этой модели состоит в поддержании связи депутата с избирателями и возможности контроля со стороны избирателей за деятельностью депутатов <1>.

<1> Императивный мандат наиболее органично соответствовал концепции организации представительных органов власти в социалистических странах ("Советы как работающая корпорация"), одной из важных черт которой было сочетание депутатских функций с производственной деятельностью. Депутаты сохраняли тесную связь с основным местом работы, со своими избирателями и могли быть отозваны при неисполнении наказов избирателей. Императивный мандат был закреплен в Конституциях большинства социалистических стран (в СССР - начиная с Конституции 1936 г.; в 1959 г. в СССР и РСФСР были приняты Законы об отзыве депутата). До принятия Конституции 1993 г. действовал Закон РСФСР от 15 мая 1991 г. "О порядке отзыва народного депутата РСФСР". В настоящее время отзыв депутата сохраняется в Основных Законах КНР, Вьетнама, Кубы. В современных демократических государствах императивный мандат на общегосударственном уровне, как правило, не устанавливается. Институт отзыва может быть предусмотрен в субъектах федерации (в федеративных государствах), на уровне местного самоуправления (США, Япония и др.), где иногда может выступать и как форма непосредственной демократии. Однако на общегосударственном уровне депутат органа законодательной власти рассматривается как представитель всего народа и обладает свободным мандатом, который позволяет депутатам сконцентрироваться на общегосударственных интересах и предотвращает преобладание интересов отдельных территорий в общегосударственной законотворческой деятельности.

Согласно модели свободного мандата депутат рассматривается как представитель всего народа, а не только своего избирательного округа и потому не может быть отозван избирателями своего округа; их наказы не имеют для него обязательного значения. Независимость депутата не является абсолютной и существует постольку, поскольку способствует его эффективной деятельности в общегосударственных интересах. При свободном мандате остается ряд форм взаимодействия депутата и избирателей (посещение избирательных округов, информирование депутатом избирателей о своей работе и др.). В случае утраты поддержки избирателей депутат может быть не избран на очередных выборах. Кроме того, при свободном мандате к депутату могут быть применены и меры конституционной ответственности, но не избирателями, а непосредственно органом народного представительства (например, он может быть лишен мандата по решению парламента) <2>.

<2> Модель свободного мандата применяется в большинстве современных демократических государств, получая закрепление в их конституциях (ФРГ, Франция, Италия и др.).

По мнению некоторых авторов, право отзыва выступает составным элементом совсем иной концепции власти, нежели парламентарная демократическая республика <3>. Эта концепция мыслилась как в корне противоположная по своим несущим конструкциям либеральному государству Дж. Локка и Ш. Монтескье. Свидетельством тому выступает положение К. Маркса о необходимости слома старой буржуазной государственной машины, "преодолении" парламентаризма, в пользу так называемых работающих корпораций, одновременно и законодательствующих, и исполняющих законы. Поэтому в советской литературе с полным основанием был сделан вывод: "Ломая старый аппарат власти, Коммуна строила государство нового типа, еще неведомого в истории" <4>.

<3> См.: Малько А.В., Синюков В.Н. Императивный мандат: прошлое и настоящее // Правоведение. 1992. N 2.
<4> См.: История Франции. М., 1973. Т. 2. С. 428.

Согласимся, то, что идет на пользу организации местной власти, не всегда приемлемо в строительстве государства как целого. Так, если сменяемость депутата - возможно, хорошее средство решения проблемы поддержания эффективности управления на местах, требующего ежедневного вмешательства, где избиратели могут непосредственно знакомиться с работой должностного лица или депутата, то использование аналогичного принципа в отношении представительного органа страны не может не влечь опасной нестабильности парламента и лихорадки политической жизни, политизации управления и законотворчества, стимулирования закулисных политических манипуляций волей избирателей. Принципы и организация власти не могут быть шаблонными на всех ее уровнях и во всех без исключения отраслях государственной деятельности. Трудно не согласиться с мнением П.А. Астафичева <5> о характеристике наказов, как института, отвечающего критериям демократического общества. Но вместе с тем нельзя воспринять вывод исследователя о необходимости установления запрета наказов избирателей, не относящихся к компетенции представительного органа государственной власти, так как данным тезисом автор допускает существование наказов, относящихся к компетенции представительного органа, что не вытекает из правовых норм.

<5> См.: Астафичев П.А. Социально-правовая природа народного представительства // Государство и право. 2001. N 11. С. 33.

Отдельные ученые-государствоведы предлагают рассматривать институт отзыва депутата в качестве разновидности юридической ответственности в сфере государственного права (С.А. Авакьян, Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская) <1>. Некоторые - как способ народовластия <2>.

<1> См.: Авакьян С.А. Санкции в советском государственном праве // Советское государство и право. 1973. N 11. С. 34 - 35; Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву // Правоведение. 1975. N 3. С. 83 - 84; Боброва Н.А. Ответственность как средство укрепления законности в государственно-правовых отношениях // Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности в СССР. Ярославль, 1977. С. 56.
<2> См.: Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. М., 1998. С. 251; Региональная регламентация форм непосредственной демократии (отзыв) // Юрист. 1997. N 5; Народовластие на местном уровне - переход к демократическому государству в России // Черные дыры в Российском законодательстве. 2005. N 1.

Возвращаясь к правовому статусу депутата, следует отметить следующее. Несмотря на преимущества свободного мандата, такие как дальнейшая профессионализация депутатов, снижение регионального лоббизма, независимость мнений, указанные общепризнанными теоретиками парламентского права М. Прело, М. Амеллером, Б.Н. Чичериным, С.А. Котляревским и другими, представляется, что идеальная формула свободного мандата абсолютно нереальна. Частично это связано с зависимостью депутата от партии, по спискам которой он баллотировался в парламент. Именно партии предписывают депутату линию его политического поведения в парламенте, поскольку партии обладают всеми средствами принуждения в отношении депутатов, если последние отступают от этой линии. Таким образом, не приходится говорить о независимости депутата, имеющего свободный мандат, поскольку депутаты находятся в полной зависимости от политических партий. Таким образом, депутат, имея свободный мандат, становится полностью неподконтрольным избирателям своего округа и полностью зависимым от партийной линии или интересов поддержавшей его на выборах группы. Думается, что решение этой проблемы заключается в уходе от крайностей императивного мандата и свободного мандата и разработке смешанной модели депутатского мандата, совмещающей положительные стороны обоих видов мандата. Анализ положений Конституции Российской Федерации 1993 г. и федерального законодательства показывает, что в России на федеральном уровне установлена модель свободного мандата депутата. В России в настоящее время императивный мандат установлен в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. До недавнего времени институт отзыва использовался и как средство контроля за деятельностью выборных должностных лиц - глав субъектов Российской Федерации.

В динамичном правовом пространстве России вопрос о правовом статусе депутатов и выборных должностных лиц продолжает быть актуальным.