Мудрый Юрист

К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих: понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения

Сурманидзе И.Н., аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Вятского государственного гуманитарного университета.

Аттестация (как, кстати, и присвоение классных чинов - квалификационных разрядов) государственных <1> и муниципальных служащих выступает одним из основополагающих элементов в построении карьеры служащего и определения необходимости его дальнейшего нахождения на службе.

<1> Здесь и далее речь пойдет о гражданских государственных служащих.

Существенные изменения, происходящие в настоящее время в институтах государственной и муниципальной службы в результате проводимых административной реформы, реформы государственной службы и местного самоуправления, заставляют несколько по-иному подойти к содержанию рассматриваемого понятия, а также к его правовым последствиям.

Рассмотрим некоторые определения аттестации, приводимые как в юридической литературе, так и в нормативно-правовых актах.

Следует заметить, что относительное разнообразие определений аттестации мы можем обнаружить лишь в специальной юридической литературе, посвященной рассматриваемой проблематике, в то время как законодательство не отличается особым разнообразием определений (особенно это касается регионального и местного законодательства, представляющего собой лишь простую компиляцию с федерального законодательства).

Рассмотрение вопроса начнем с определений, приводимых в специальной юридической литературе.

Так, Большой юридический словарь характеризует аттестацию (от лат. attestation - свидетельство) как свидетельство, определение квалификации работника, уровня знаний учащихся, отзыв или характеристику <2>.

<2> Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1998. С. 6.

Энциклопедический юридический словарь понимает под аттестацией "определение квалификации работника с целью проверки соответствия занимаемой должности" <3>.

<3> Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 26.

Толковый словарь терминов и понятий дает определение аттестации как процессу оценивания соответствия кого-либо или чего-либо некоторым критериям, степени наличия или отсутствия тех или иных признаков, в совокупности характеризующих качество объекта оценки <1>.

<1> Занятость, безработица, служба занятости // Толковый словарь терминов и понятий. М.: Нива России, 1996. С. 15.

Справочник по государственному и муниципальному управлению трактует аттестацию как определение, проверку, оценку профессиональных, деловых и личностных качеств государственного служащего, установление его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к государственной службе <2>.

<2> Государственное и муниципальное управление: Справочник. М.: Издательство "Магистр", 1997. С. 71.

В.Ф. Халипов и Е.В. Халипова определяют аттестацию как отзыв о способностях, знаниях, деловых и иных качествах какого-либо лица, характеристику <3>.

<3> Халипов В.Ф., Халипова Е.В. Власть, политика, государственная служба. Словарь. М.: Луч, 1996. С. 21.

В.И. Курилов рассматривает аттестацию в узком и широком смыслах: так, в узком смысле аттестация - это проводимая предприятием, учреждением, организацией с помощью аттестационной комиссии в целях постоянного повышения деловой квалификации и идейно-политического уровня работников, улучшения их подбора и расстановки периодическая проверка деловых, политических, организаторских, моральных и личных качеств работников определенной категории в специальной организационной форме; в широком - это определение квалификации, уровня знаний работника, учащегося, гражданина, соответствия его деловых и политических качеств определенной профессии, специальности, квалификации или должности <4>.

<4> Курилов В.И. Аттестация специалистов народного хозяйства. М., 1981. С. 8.

А.П. Жиров характеризует аттестацию как установленную государством форму периодической проверки специальной трудовой правоспособности определенной категории работников и качества выполнения ими своей трудовой функции с целью установления соответствия аттестуемых занимаемой должности, повышения их профессионального и морально-политического уровня, а также содействия администрации в улучшении подбора и расстановки кадров <5>.

<5> Жиров А.П. Правовые аспекты аттестации руководящих работников и специалистов в промышленности: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 1979. С. 7.

А.Г. Хныкин понимает под аттестацией периодическую комплексную проверку уровня деловых, личностных, а также соответствие моральных качеств работника его должности и выполняемой работе <6>.

<6> Хныкин Г. Аттестация работников: нормативные акты и практика их применения // Трудовое право. 1999. N 4. С. 11.

Ф.П. Негру отмечал, что аттестация - это проведение проверки квалификации работника путем периодической оценки его знаний, опыта, навыков, способностей, т.е. его соответствия занимаемой должности или выполняемой работе <7>.

<7> Негру Ф.П. Научно-технический прогресс и трудовой договор. Автореф. канд. дис. М., 1972. С. 10.

Д.М. Овсянко определял аттестацию как процедуру, способствующую совершенствованию деятельности по подбору, повышению квалификации, расстановке государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности, присвоению очередного квалификационного разряда <8>.

<8> Овсянко Д.М. Административное право. М.: Юристъ, 1997. С. 104.

Д.Н. Бахрах аналогично В.И. Курилову выдвинул двойственную трактовку аттестации. Так, Д.Н. Бахрах выделяет: общую аттестацию, проводимую в целях оценки работы государственных служащих, повышения у них чувства ответственности, и персональную аттестацию, проводимую в целях решения вопросов о присвоении государственному служащему очередного звания, о назначении государственного служащего на иную должность, об увольнении служащего, как следует из названия, персональная аттестация проводится в отношении отдельных государственных служащих <9>.

<9> Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2000. С. 249 - 253.

Часть 1 ст. 48 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" указывает, что аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы <10>.

<10> Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 31 июля.

Стоит заметить, что определение аттестации, приводимое в указанном выше Федеральном законе, хотя и значительно уже по своему содержанию, однако сохранило базовую сущностную характеристику определения ранее действовавшего Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" <11>, а также определений аттестации ряда иных подзаконных нормативно-правовых актов. Так, ч. 1 ст. 24 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" указывала, что аттестация проводится с целью определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда.

<11> См.: ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 31. Ст. 2990.

Аналогичные выводы можно сделать, проведя сравнительный анализ ранее действовавшего Положения об аттестации государственных служащих и нового Положения об аттестации, подготовленного на основе Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Так, ст. 1 Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего <1> указывала, что аттестация призвана способствовать совершенствованию деятельности государственного органа по подбору, повышению квалификации и расстановке федеральных государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой государственной должности, а также решению вопроса о присвоении федеральному государственному служащему очередного квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга).

<1> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 1996 г. N 353 "Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего" // Российская газета. 1996. 16 марта.

Статья 2 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации <2> указывает, что аттестация проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности.

<2> См.: Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации" // Российская газета. 2005. 3 февр.

Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.

Не наблюдается существенных отличий новейшего законодательства о государственной гражданской службе (разумеется, в вопросе, касающемся определения аттестации) по сравнению с одними из первых нормативно-правовых актов, регулирующих рассматриваемый вопрос.

Так, ст. 1 Положения о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти отмечает, что аттестация государственных служащих проводится в целях совершенствования деятельности аппарата государственных органов управления, улучшения подбора и расстановки кадров, стимулирования роста их квалификации и повышения ответственности за результаты принимаемых решений, предупреждения коррупции в аппарате государственного управления, развития инициативы и творческой активности <3>.

<3> Постановление Министерства труда РФ от 12 октября 1992 г. N 23 "Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти" // Бюллетень Минтруда России. 1993. N 1 - 2.

Статья 1 Положения о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти <1> определяет, что аттестация проводится в целях объективной оценки пригодности к дальнейшей работе и расстановки кадров, стимулирования роста их квалификации и повышения ответственности, исполнительской дисциплины, развития у них инициативы и творческой активности, предупреждения коррупции в системе государственной службы.

<1> Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 23 июля 1993 г. N 700 "Об утверждении Положения о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 32. Ст. 3010.

Как можно видеть, базовая цель аттестации прослеживается и в рассматриваемых нормативно-правовых актах, а именно: определение пригодности служащего к дальнейшей работе в занимаемой должности.

Что касается определений аттестации, содержащихся в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, а также актах органов местного самоуправления, то, представляя собой лишь простую компиляцию федерального законодательства, они мало чем отличаются от определений аттестации, приводимых как в действующем, так и в уже утратившем силу федеральном законодательстве.

Так, например, определения аттестации Законов Кировской области "О государственной службе Кировской области" <2>, "О муниципальной службе Кировской области" <3>, а также ряда актов органов местного самоуправления <4> не имеют существенных отличий от определения аттестации уже утратившего силу Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации", в то время как определение еще не вступившего в силу Закона г. Москвы <5> - от определения Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

<2> См., в частности: ч. 1 ст. 26 Закона Кировской области от 29 января 1997 г. N 37-ЗО "О государственной службе Кировской области" // Вестник Кировской областной Думы и администрации области. 1997. N 11.
<3> Часть 1 ст. 28 Закона Кировской области 26 сентября 1997 г. N 19-ЗО "О муниципальной службе Кировской области" // Вятский край. 1997. 9 окт.
<4> Положение о проведении аттестации муниципального служащего муниципальной службы г. Кирова, утв. распоряжением главы администрации г. Кирова от 5 марта 1998 г. N 597 (опубликовано не было).
<5> Постановление Правительства г. Москвы от 30 ноября 2004 г. N 833-ПП "О проекте Закона города Москвы "О государственной гражданской службе города Москвы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 70 (в частности, ч. 1 ст. 38 проекта).

Таким образом, мы наблюдаем сохранение практики законодательных собраний субъектов Российской Федерации в части, касающейся принятия законов о государственной гражданской службе, простой компиляции и минимального внесения изменений.

Что касается муниципальной службы, в сути своей не отличающейся от гражданской государственной службы, то, следуя наметившейся в последнее время тенденции централизации и унификации служебной деятельности на всей территории Российской Федерации, можно ожидать, что и законодательство о муниципальной службе будет иметь аналогичные черты, что и законодательство о государственной гражданской службе в соответствии с новым Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в том числе и в вопросах, касающихся аттестации.

Таким образом, происходящие в законодательстве о государственной и муниципальной службе изменения тем не менее не меняют базовую сущностную характеристику аттестации, коей по-прежнему остается определение соответствия государственного или муниципального служащего замещаемой должности.

В то же время нельзя не отметить, что стимулирующая составляющая аттестации если и не отменена вовсе, то, по крайней мере, существенно сокращена. В соответствии с новым законодательством о государственной гражданской службе при аттестации более не решается вопрос присвоения служащему квалификационного разряда - классного чина. Вопросы присвоения гражданскому государственному служащему классного чина регулируются отдельной статьей (ст. 49) Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" лишь на основании самостоятельной процедуры - квалификационного экзамена. Следовательно, мы можем вести речь об усложнении процесса карьерного продвижения служащего: вместо единой процедуры аттестации, на которой решались как вопросы соответствия служащего замещаемой должности, так и присвоения ему очередного классного чина (квалификационного разряда), вводятся две самостоятельные - аттестация и квалификационный экзамен.

Кстати, изменился статус самого квалификационного экзамена: из дополнительного механизма присвоения служащему классного чина (квалификационного разряда), применяемого лишь в следующих случаях: при назначении впервые на государственную должность; при переводе государственного служащего на государственную должность иной группы и иной специализации; по инициативе федерального государственного служащего без последующего перевода его на другую государственную должность, при назначении впервые на государственную должность, квалификационный экзамен превратился в основное и единственное средство дальнейшего продвижения гражданского служащего по лестнице классных чинов.

С учетом законодательных нововведений единственной стимулирующей составляющей аттестации согласно п. 2 ч. 15 ст. 48 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" остается лишь рекомендация к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. Следовательно, новый Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", по сути дела, повторил ошибку Федеральных законов "Об основах государственной службы Российской Федерации" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", сохранив неопределенность карьерно-должностного продвижения. Действительно, если, проходя квалификационный экзамен, государственный служащий в случае успешного его прохождения гарантированно получает очередной классный чин, то, успешно пройдя аттестацию, единственное, что гарантированно будет подтверждено, - это существующая должность государственного служащего.

Таким образом, для решения указанной проблемы необходимо:

Анализ законодательства о государственной и муниципальной службе не выявил существенных отличий в определениях аттестации государственных и муниципальных служащих. Разумеется, с учетом вступления в силу нового Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ряд характеристик аттестации гражданских государственных служащих и муниципальных служащих, аттестуемых в соответствии с Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", принятом на основании утратившего силу Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации", будут отличаться, однако с учетом тенденций унификации и единообразия законодательства, а также существующей практики построения законодательства о муниципальной службе на основе законодательства о государственной службе, можно утверждать, что и законодательство о муниципальной службе, в частности в вопросах, касающихся интересующей нас проблемы аттестации, будет построено аналогично Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Рассмотрев понятие и составляющие аттестации гражданских государственных служащих и муниципальных служащих и определив, что существенных отличий в понятии аттестации двух видов служебной деятельности не существует, остановимся на некоторых наиболее важных нововведениях Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", касающихся проведения аттестации. К сожалению, параллельно вести речь о муниципальной службе в данном случае не представляется возможным, так как она продолжает функционировать на основании "старого" законодательства.

Наиболее существенным изменениям, на наш взгляд, подверглись следующие положения аттестации:

<1> Как действующее в настоящее время, так и уже утратившее силу, в первую очередь Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", и действовавшие на его основе положения.
<2> В частности, ст. 8 Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего; ч. 2 ст. 4 Закона Кировской области "Об аттестации государственных служащих государственной службы Кировской области"; ст. 11 Положения о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации; ст. 3.1 Положения о проведении аттестации муниципального служащего муниципальной службы Кировской области и т.д.

Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ч. 14 ст. 48) определяет, что в случае неявки гражданского служащего на аттестацию без уважительных причин или отказа гражданского служащего от аттестации гражданский служащий привлекается к дисциплинарной ответственности, а аттестация переносится. Об этом же указывает и ст. 16 Положения о проведении аттестации гражданских государственных служащих.

Таким образом, новейшее законодательство о государственной службе полностью исключает возможность проведения аттестации в отсутствие служащего, кроме того, устанавливает обязанность для государственного органа применения к служащему, намеренно не явившемуся на аттестацию, мер дисциплинарного воздействия;

<1> Речь в данном случае идет исключительно о государственных гражданских служащих, так как законодательство о муниципальной службе пока не претерпело существенных изменений.

Кардинальные изменения затронули вторую группу правовых последствий, а именно: окончательное решение, принимаемое в отношении служащего конкретным должностным лицом. Так, ч. 16 ст. 48 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", ст. 23 Положения о проведении аттестации гражданских государственных служащих Российской Федерации указывают, что по результатам аттестации принимается решение о: 1) включении гражданского служащего в кадровый резерв для замещения вакантной должности в порядке должностного роста; 2) направлении служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации; 3) понижении служащего в должности гражданской службы, тогда как ст. 14 Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего указывала: 1) о повышении федерального государственного служащего в должности; 2) о присвоении федеральному государственному служащему в установленном порядке очередного квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга); 3) об изменении федеральному государственному служащему надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы); 4) о включении федерального государственного служащего в резерв на выдвижение на вышестоящую государственную должность. Налицо четкое смещение целей и задач и последствий аттестации: во-первых, аттестация более не является одним из основных стимулирующих карьерных факторов, так как более не решает вопроса дальнейшего карьерного продвижения служащего и присвоения ему классного чина; во-вторых, налицо снижение положительных последствий аттестации - единственным положительным эффектом для служащего является лишь подтверждение замещения конкретной гражданской государственной должности; и наконец, в-третьих, налицо смещение акцентов - аттестация для служащего (в соответствии с утратившим силу законодательством), аттестация для государственного органа (в соответствии с новым законодательством), аттестация в соответствии с новым законодательством необходима в первую очередь самому государственному органу, заинтересованному в избавлении от "лишних" служащих, нежели самому служащему, получающему от аттестации единственный стимулирующий момент - подтверждение замещения государственной гражданской должности.

Таким образом, с учетом вышеизложенного можно констатировать, что:

Библиографический список Нормативно-правовые акты

  1. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 31. Ст. 2990.
  2. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 31 июля.
  3. Постановление Министерства труда РФ от 12 октября 1992 г. N 23 "Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти" // Бюллетень Минтруда России. 1993. N 1 - 2.
  4. Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 23 июля 1993 г. N 700 "Об утверждении Положения о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 32. Ст. 3010.
  5. Указ Президента РФ от 9 марта 1996 г. N 353 "Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего" // Российская газета. 1996. 16 марта.
  6. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации" // Российская газета. 2005. 3 февр.
  7. Закон Кировской области от 29 января 1997 г. N 37-ЗО "О государственной службе Кировской области" // Вестник Кировской областной Думы и администрации области. 1997. N 11.
  8. Закон Кировской области от 26 сентября 1997 г. N 19-ЗО "О муниципальной службе Кировской области" // Вятский край. 1997. 9 окт.
  9. Положение о проведении аттестации муниципального служащего муниципальной службы г. Кирова, утв. распоряжением главы администрации г. Кирова от 5 марта 1998 г. N 597 (опубликовано не было).
  10. Постановление Правительства г. Москвы от 30 ноября 2004 г. N 833-ПП "О проекте Закона города Москвы "О государственной гражданской службе города Москвы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 70.

Фундаментальные и периодические издания

  1. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2000.
  2. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1998.
  3. Государственное и муниципальное управление: Справочник. М.: Издательство "Магистр", 1997.
  4. Жиров А.П. Правовые аспекты аттестации руководящих работников и специалистов в промышленности: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 1979.
  5. Занятость, безработица, служба занятости // Толковый словарь терминов и понятий. М.: Нива России, 1996.
  6. Курилов В.И. Аттестация специалистов народного хозяйства. М., 1981.
  7. Негру Ф.П. Научно-технический прогресс и трудовой договор. Автореф. канд. дис. М., 1972.
  8. Овсянко Д.М. Административное право. М.: Юристъ, 1997.
  9. Халипов В.Ф., Халипова Е.В. Власть, политика, государственная служба. Словарь. М.: Луч, 1996.
  10. Хныкин Г. Аттестация работников: нормативные акты и практика их применения // Трудовое право. 1999. N 4.
  11. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984.