Мудрый Юрист

Обращение прокурора в суд в защиту конституционных прав граждан как средство прокурорского реагирования

Крутиков М.Ю., соискатель кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина.

В целях реализации правозащитной функции прокурор в соответствии с действующим законодательством наделен правом применения различных актов прокурорского надзора.

В соответствии с гл. 2 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор при выявлении нарушений прав и свобод человека вправе использовать: уголовное преследование при наличии оснований полагать, что нарушение имеет характер преступления; возбуждение производства об административном правонарушении; опротестование акта, нарушающего права человека; внесение представления об устранении нарушений прав и свобод.

Кроме того, ч. 4 ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предусматривает в качестве надзорного правомочия прокурора право на обращение в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд для защиты прав и свобод граждан. Закон, в частности, определяет, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Положения ч. 4 ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" были приняты в условиях действия Конституции СССР 1977 г., которая в отличие от Конституции РФ не гарантировала судебную защиту любых конституционных прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со ст. 57 Конституции СССР 1977 г. гражданам СССР гарантировалось право на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество. Как видим, иные виды прав и свобод выпадали из круга защищаемых в судебном порядке прав и свобод. В этом заключается причина, по которой законом прокурору было предоставлено правомочие на защиту только тех прав и свобод, которые "защищаемы в порядке гражданского судопроизводства".

Статья 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" четко очерчивает случаи, когда у прокурора возникает право на обращение в суд: невозможность гражданина самостоятельно обратиться в суд; нарушение прав и свобод значительного числа граждан (причем категория "значительность" Законом не раскрывается); приобретение нарушением особого общественного значения. Наличие в данной статье фразы: "...либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение", указывает на то, что два первых случая обращения прокурора в суд расцениваются законодателем в качестве обстоятельств "особого общественного значения". Из чего можно сделать вывод, что разработчики первоначальной редакции Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" руководствовались категориями советского права, поскольку выявленными прокурором нарушениями прав и свобод отдельной личности должен затрагиваться приоритетный "общественный интерес". Кроме того, сказалось влияние положений Концепции судебной реформы в РСФСР, предлагавшей ограничить случаи участия прокурора в гражданском процессе только защитой "безгласного" или "неперсонифицированного" интереса.

Таким образом, нормы ч. 4 ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" во многом устарели и не могут быть в полном объеме применимы к регулированию правоотношений по поводу обращения прокурора в суд.

Статья 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" указывает на необходимость соблюдения требований процессуального законодательства Российской Федерации при реализации прокурором права на обращение в суд с заявлением. Статья 41 ГПК РСФСР не предусматривала каких-либо ограничений для обращения прокурора в суд в интересах граждан. Вплоть до принятия ГПК РФ право прокурора на обращение в суд регулировалось противоречащими друг другу нормами ч. 4 ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и ст. 41 ГПК РСФСР. Однако с принятием ГПК РФ данное противоречие устранено не было.

Право прокурора на обращение в суд предусмотрено Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", в связи с чем указанное право следует рассматривать в качестве одного из средств прокурорского реагирования. Заявление прокурора является актом прокурорского надзора особой разновидности, поскольку в реализации правозащитной функции им используются судебно-процессуальные средства. При этом возникают особые прокурорско-надзорные правоотношения, представляющие собой стадийно развивающуюся правовую связь нескольких субъектов. В развитии данных правоотношений можно выделить такие стадии, как: а) обращение гражданина в органы прокуратуры; б) реализация актов прокурорского реагирования (стадия проверки сообщения о правонарушении); в) внесение акта прокурорского надзора - заявления в суд в интересах гражданина; г) судебное разбирательство с вынесением обязательного для исполнения решения; д) контроль принудительного исполнения решения.

Стадия обращения граждан в органы прокуратуры предусмотрена ст. 10 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которой в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Обратившись в органы прокуратуры с заявлением, гражданин вступает с ней в правоотношение, поскольку гражданин наделен субъективным правом на обращение в органы прокуратуры за защитой нарушенных прав, а прокурор несет взаимную обязанность по принятию обращения, его рассмотрению и принятию мер в пределах компетенции.

В стадии проверки сообщения о нарушении прав и свобод прокурором принимаются все необходимые меры, предусмотренные Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", направленные на установление фактических обстоятельств дела. При этом прокуратурой могут приниматься акты прокурорского реагирования, которые, играя роль юридических фактов, являются основанием возникновения прокурорско-надзорных правоотношений императивного характера с поднадзорными органами, связанные с обязательным исполнением требований прокурора, направленных на установление характера, причин и условий нарушения. В ходе установления данных правоотношений основное правоотношение, возникшее между обратившимся гражданином и прокурором, не прекращается. У гражданина в ходе проведения прокурором проверочных действий возникает дополнительное субъективное право на ознакомление с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения.

Стадия подготовки и направления заявления в суд в интересах гражданина знаменует собой завершение проверочных действий и возникновение процессуальных правоотношений между прокурором и судом. При принятии судом иска прокурора к своему производству первоначально возникшее правоотношение между прокурором и гражданином не прекращается и продолжается наряду с процессуальным правоотношением с судом. В соответствии с нормами гражданского процессуального законодательства в возбужденном по иску прокурора гражданском процессе участвуют и прокурор, и лицо, в чьих интересах он обратился в суд.

В стадии судебного разбирательства гражданин и прокурор наделяются определенным объемом процессуальных прав и обязанностей. При этом полнота и качество использования прокурором процессуальных правомочий контролируются гражданином. Наряду с правом на обжалование действий и решений суда гражданин также сохраняет право и на обжалование действий (бездействия) прокурора в процессе. Факт направления прокурором заявления в суд не может служить основанием к прекращению прокурорско-надзорного правоотношения, инициированного первоначальным обращением гражданина, поскольку конечная цель прокурорского надзора - это защита прав и свобод человека и гражданина.

С вступлением решения суда, вынесенного в пользу гражданина, в законную силу оно направляется в службу судебных приставов для принудительного исполнения. Контроль прокурором исполнения судебного решения является завершающей стадией надзорно-правозащитной деятельности прокурора с использованием права на обращение в суд. Между прокурором и судебным приставом-исполнителем в случае допущения последним нарушений норм Федерального закона "Об исполнительном производстве" могут возникать прокурорско-надзорные правоотношения. При этом правовая связь гражданина и прокурора не утрачивается. Вместе с тем в исполнительном производстве гражданин приобретает самостоятельный статус стороны (взыскателя).

В гражданском процессе прокурор продолжает осуществлять функции по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, которые возложены на него Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". По мнению Л. Егоровой, "не являясь в материально-правовом смысле субъектом спора о праве, прокурор защищает права и законные интересы других лиц, государства и организаций и является носителем лишь процессуального интереса в решении спорного правоотношения, а интерес этот сосредоточен на реализации одной государственной функции - надзора за соблюдением законности. <...> Участие прокурора в суде, как правило, является частью его основной деятельности по надзору за точным и безусловным исполнением законов" <1>. А.А. Власов полагает, что "прокурор как субъект конкретного гражданского процессуального правоотношения одновременно выступает субъектом государственного правоотношения, определяющего его полномочия" <2>. Приведенные точки зрения не противоречат позиции Н.Б. Зейдера, предложившего широкое понимание гражданского процесса, в силу которого в гражданский процесс включается деятельность по разрешению гражданско-правовых споров не только судебных органов, но и других органов, не входящих в судебную систему <3>.

<1> Егорова Л. Процессуальные противоречия судебной защиты публичных интересов // Законность. 2006. N 1. С. 14 - 15.
<2> Власов А.А. Гражданский процесс. Учебное пособие. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 111.
<3> Зейдер Н.Б. Предмет и система советского гражданского процессуального права // Правоведение. 1962. N 3.

Возможно, имело бы смысл лишение прокурора права на обращение в суд за счет придания иным актам прокурорского надзора (протестам, представлениям) статуса исполнительных документов. При этом подобная перестройка прокурорской компетенции способствовала бы повышению эффективности надзора за соблюдением законности с использованием традиционных актов прокурорского надзора. Но, к сожалению, законодательство в области прокурорского надзора, не укрепив действенности традиционных форм прокурорского реагирования, пошло по пути сокращения прокурорских возможностей в гражданском судопроизводстве.

Судебно-правовая реформа изначально была нацелена на процессы возвышения роли судебной власти в Российской Федерации и стимулирования развития институтов гражданского общества. Однако те теоретические конструкции, которые легли в основу данных процессов, подгоняемых радикальными изменениями законодательства, были скопированы у стран с развитой демократией без учета специфики современного российского общества. Уделив огромное внимание совершенствованию статуса судебной власти, законодатель практически упустил из вида возможность граждан самостоятельно использовать право судебной защиты. Возможности прокуратуры приблизить граждан к суду, обеспечить реализацию судебной защиты их прав оказались значительно урезаны, хотя научная общественность разделяет точку зрения о том, что "затянувшаяся фаза переходного состояния приумножает меру социальной напряженности внутри общества и что на сегодня система обеспечения прав человека разрушена. <...> При реализации защиты прав граждан акцент должен быть сделан на... государственное обеспечение реализации прав и свобод личности" <1>.

<1> Права человека и правозащитная функция прокуратуры: к 50-летию Всеобщей декларации прав человека // Правоведение. 1999. N 1.

Согласно ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина только в том случае, если он по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Статья 45 ГПК РФ развивает норму ч. 3 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которой прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан. Статья 35 не содержит каких-либо изъятий из общей обязанности прокурора обратиться в суд в защиту любых граждан. Прокурор, обращающийся в суд, реализует единую цель - восстановление нарушенных конституционных прав. Исходя из требований закона, прокурор, признав необходимым обращение в суд, движим не личным волеизъявлением, а обязанностью, возложенной на него государством. Кроме того, ст. 35 указывает на обращение прокурора в суд "в соответствии с процессуальным законодательством", что следует понимать как "в порядке, установленном процессуальным законодательством", а не "в случаях, установленных процессуальным законодательством". Случаем обращения прокурора в суд должно служить единственное основание - установление нарушений прав и свобод гражданина. По словам В. Ломовского, "непонятно, почему прокурор, приходя в суд, должен изменить свой правовой статус, другими словами, забыть о том, что он прокурор, орган надзора за исполнением законов, причем на всей территории Российской Федерации" <2>. На наш взгляд, суд не должен оценивать правомочность действий прокуратуры, функционирующей от суда абсолютно независимо. При установлении порядка обращения прокурора в суд законодатель должен исходить из основополагающей нормы ст. 19 Конституции РФ, согласно которой все равны перед законом и судом. Введение ограничений на обращение прокурора в суд нарушает указанную норму Конституции РФ, поскольку прокурор как субъект права оказывается в неравном положении перед остальными субъектами. Прокурор вынужден доказывать перед судом свое право на обращение в суд, вытекающее из его обязанностей по осуществлению надзора за соблюдением законности.

<2> Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. 2001. N 9. С. 21.

На наш взгляд, ч. 1 ст. 45 ГПК РФ не должна содержать никаких изъятий из права прокурора на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Ограничение права на обращение прокурора в суд сказывается на состоянии защищенности (обеспеченности) основных прав и свобод человека и гражданина в России. Прокурорский надзор, направленный на защиту прав и свобод, в том числе и с привлечением средств судебной власти, - это путь к укреплению и гарантированности конституционно-правового статуса личности. Указанная мысль поддерживается некоторыми депутатами Государственной Думы. Так, согласно проекту Федерального закона N 152449-4 "О внесении изменения в статью 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" <1>, внесенному депутатом Г.И. Райковым, из ч. 1 ст. 45 ГПК предлагается исключить фразу об ограничении права прокурора на обращение в суд случаями, когда гражданин не может обратиться в суд самостоятельно. Аналогичное предложение содержится и в проекте Федерального закона N 164814-4 "О внесении изменений в статьи 45, 254, 281, 286, 376, 377, 380, 381, 382, 383 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" <2>, внесенном депутатами Г.В. Гудковым, А.Е. Хинштейном, В.В. Бобыревым, А.Н. Харитоновым. Приведенная позиция поддерживается практическими работниками как органов прокуратуры, так и суда. Так, по мнению прокурора Калужской области В.Н. Давыдовой и заместителя прокурора Петроградского района Санкт-Петербурга Б.В. Бабкина, "ослаблять и сужать надзорную функцию прокурора в сфере гражданского судопроизводства недопустимо, а тем более ее упразднять, не заменив адекватными функциями государства либо общества" <3>. По мнению судьи Курского областного суда Н. Колоколова, "участие органов прокуратуры в отправлении правосудия нуждается не в свертывании, а в совершенствовании... В нашем государстве исторически сложилось, что значительная роль в защите прав, свобод человека и гражданина отводилась прокуратуре" <4>.

<1> www.base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?reg=doc;base=PRJ;n=31901;div=PRJ;mb...
<2> www.base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?reg=doc;base=PRJ;n=32504;div=PRJ;mb...
<3> Права человека и правозащитная функция прокуратуры: к 50-летию Всеобщей декларации прав человека // Правоведение. 1999. N 1.
<4> Колоколов Н. Судебная власть и государственное управление // Законность. 1999. N 7. С. 5.