Мудрый Юрист

Финансовое право в современных условиях: традиции и инновации

Винницкий Д.В., доктор юридических наук, профессор Уральской государственной юридической академии, руководитель финансово-правовой специализации.

Финансовое право в государствах постсоветского пространства в конце XX - начале XXI в. переживало переломный период развития. Масштабные экономические преобразования и реформы законодательства кардинальным образом повлияли на его характер. Изменения коснулись большинства содержательных аспектов финансового права, в меньшей степени затронув его структуру. Можно утверждать, что в целом последние годы отмечены четким осознанием необходимости доктринального обновления финансового права, с учетом того, что экономические и социальные условия требуют развития финансово-правовой науки в контексте общемирового опыта.

Эта мысль прослеживается в работах многих авторов. В частности, Н.И. Химичева, предваряя учебник, подготовленный саратовской школой финансового права, уже сейчас пишет о "формировании нового по своему содержанию финансового права" <*>. Идею разработки "нового финансового права" в виде своеобразного лозунга вынесли в заголовок своей статьи Г.А. Тосунян и А.Ю. Викулин <**>. Таким же образом говоря о необходимости дальнейшего обновления методологии финансового права, С.В. Запольский обоснованно обращает внимание на "устарелость исходных, базовых позиций и некоторых методологических аксиом" <***>.

<*> Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд. М.: Юристъ, 2004. С. 13.
<**> Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. К новому финансовому праву // Финансовое право. 2003. N 6. С. 7.
<***> Запольский С.В. Финансы и право: проблемы соотношения // Ежегодник МАФП. 2004 / Под общ. ред. С.В. Запольского. М., 2005. С. 38 - 39.

Процессы изменения и трансформации коснулись и отдельных подразделений, включаемых в финансовое право. В последних изданиях ряда учебников используются, в частности, новые предложения по построению системы налогового права, раскрытию ключевых проблем бюджетно-правового регулирования <*> и иных институтов финансового права <**>. Кроме того, в свете различных аспектов глобализации выявляется необходимость не только переосмыслить понятие предмета финансового права, но и расширить некоторые институты финансового права <***>. Таким образом, реализуется общая потребность в системном осмыслении "нового" финансового права и его основных структурных элементов.

<*> См.: Предисловие в кн.: Финансовое право / Отв. ред. М.В. Карасева. 2-е изд. М.: Юрист, 2006. С. 17 - 18.
<**> См.: Финансовое право для экономических специальностей: Учебник / Под общ. ред. С.О. Шохина. М.: КНОРУС, 2006.
<***> Белов В.А. Глобализация права и финансовое право России // Ежегодник МАФП. 2003 / Под общ. ред. проф. С.В. Запольского. М., 2004. С. 19.
  1. Финансовое право, финансовая система и система законодательства. Современное финансовое право постсоветских государств построено преимущественно на основе предметного отраслевого подхода; соответственно, система финансового права с доктринальной точки зрения с большей или меньшей степенью точности повторяет рельеф финансовой системы государства. Хотя понятие "финансовая система" в законодательстве не определено и трактуется учеными не вполне однозначно <*>, оно в любой из интерпретаций основано на презумпции организационного единства налоговых, бюджетных, расходных, кредитно-банковских, страховых, расчетных, валютных и иных финансовых отношений <**>.
<*> Финансовая система определяется и как совокупность соответствующих государственных органов и учреждений (Финансовое право / Под ред. Е.А. Ровинского. М.: Юрид. лит., 1978. С. 9), и как система "относительно обособленных экономических отношений (бюджетных, налоговых, кредитных и иных), посредством которых происходит планомерное распределение общественного продукта и национального дохода..." (Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства. М., 1983. С. 6 - 7.).
<**> Основные позиции по проблемам структурного единства финансового права уже обозначились в отечественной науке. См., в частности, статьи по результатам конференции в Санкт-Петербурге "Финансовое право на рубеже веков" // Правоведение. 2002. N 5.

Между тем, в последние десятилетия усилились процессы, которые существенно изменяют финансовую систему в ее традиционном понимании. Назовем некоторые из них.

Во-первых, мировая экономика стремительно изменяется в сторону открытости, транспарентности; в то же время логика глобализирующейся жизни требует нового осмысления национальных финансов. Явление глобализации связано, в частности, с функционированием МВФ, группы Мирового банка, структур ЕС и иных подобных институтов, которые имеют свой бюджет, осуществляют финансирование международных проектов, оказывают помощь государствам. Появление таких международных институтов привело к концентрации финансов и потокам капитала, которые не контролируются правительствами и выходят за рамки государственных финансов. Кроме того, по мнению многих специалистов, возникновение международных рынков евровалют, капитала и денег окончательно сформировало архитектуру глобальных финансов; национальные рынки стали ее составной частью. В силу этого в экономической литературе делается обоснованный вывод о том, что представление о публичных (государственных) финансах как замкнутой системе отброшены тенденциями мировой экономики <*>.

<*> См., напр.: Шавшуков В.М. Формирование российского сегмента глобальных финансов. СПб.: Издательство СПбГУ, 2001. С. 10 и сл.

Во-вторых, современная экономическая наука доказывает, что финансовая система более сложна и многогранна, чем считалось ранее. В научных работах по проблемам финансов демонстрируется, что финансовая система включает в себя рынки, посредников, фирмы, представляющие финансовые услуги, и другие институты, с помощью которых домохозяйства, частные компании и правительственные организации реализуют принимаемые ими финансовые решения <*>. Кроме того, финансовая система (как система отношений и институтов) приобретает универсальный характер и не поддается по ряду своих параметров механическому разделению на публичные и частные финансы. Особенно это справедливо для страховых, банковских, валютных отношений и отношений в сфере ценных бумаг, где частноправовые и публичные начала регулирования оказываются тесно переплетенными <**>.

<*> См.: Боди З., Мертон Р. Финансы / Пер. с англ. М.: Издательский дом "Вильяме", 2005. С. 62.
<**> См. подробнее: Белых В. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России. М.: Изд-во "Проспект", 2005. С. 17 - 32, 164 - 266.

С другой стороны, сложившиеся представления о предмете и системе финансового права по значительному количеству позиций не стыкуются со сложившейся системой отечественного законодательства. Порой возникает ощущение, что финансово-правовая наука и законодательство развиваются параллельно и независимо друг от друга. Следует отметить, что, например, в некоторых публикациях обращается внимание на эти явления, но объясняются они как своеобразное и в определенной мере временное "отступление законодательства" от объективных потребностей жизни. Но возникает вопрос: что должно выступать в качестве критериев определения "объективных потребностей"? Например, вызывает сомнения, что российский законодатель отменит с таким трудом на протяжении последних десяти лет разрабатывавшиеся и совершенствовавшиеся Налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ и примет Закон "О финансах" или, более того, финансовый кодекс, исходя только из доктринально установленных потребностей <*>.

<*> Н.П. Кучерявенко справедливо отмечает, что "хотя финансовое право рассматривается как отрасль права, оно формируется через становление и развитие составных институтов: бюджетного права, налогового права и т.д. При этом очень туманна перспектива появления единого кодифицированного финансово-правового акта". См.: Кучерявенко Н.П. Место налогового права в системе финансово-правовой отрасли // Финансовое право. 2005. N 2. С. 11.

Следовательно, необходимо выработать согласованный взгляд на систему финансового права, гармонизированный прежде всего с системой действующего законодательства, требованиями Конституции государства и его международных обязательств. Безусловно, нельзя не учитывать и разрабатываемые экономистами современные концепции финансовой системы, помня при этом, что финансовое право как самостоятельная юридическая наука не обязано копировать в своей структуре строение финансовой системы.

  1. Формирование новых методологических подходов. В социологических, правовых и системных исследованиях, проведенных в последние десятилетия, весьма четко оформилась теория так называемых самоорганизующихся систем, которые создают и изменяют свои собственные структуры с помощью своих собственных операций, т.е. являются в этом смысле "автономными". Ранее считалось, что автономия системы заключалась исключительно в ее структуре, программах, принципах управления. Система трактовалась в качестве обозначающей для себя границы (по отношению к среде) лишь на уровне своей организации. Согласно вновь предлагаемому подходу <*> делается одно важное уточнение: система состоит из самовоспроизводящихся элементов (и только из них). Все, что существует в системе как целое - будь то последний неразложимый элемент (например, норма права), - производится в самой системе посредством сети таких элементов. Логическим следствием этого является тезис об оперативной закрытости таких систем <**>. Окружающая среда, если так можно выразиться, не соуправляет операциями в такой системе, но она может нарушить операции системы, мешать им, если (и только если) влияния окружающей среды проявляются в системе в качестве информации и могут быть переработаны системой как таковые <***>.
<*> Данный подход развернуто обоснован, в частности, Н. Луманом (признается одним из самых выдающихся социологов XX века). См., напр.: Социологическая теория: классические тексты и современные дискуссии. Русско-немецкая хрестоматия / Составитель - Н.А. Головин, 2001 (Soziologische Theorie: klassische Texte und moderne Diskussion. Russisch-Deutscher Reader Studienausgabe / Zusammenstellung Dr. N. Golovin, 2001).
<**> Предложен достаточно давно. См., напр.: von Foerter H. Principles of Self-Organization and their Environments // Yovits M.C., Cameron S. (Hrsg.) Principles of Self-Organization. New York, 1960. S. 270.
<***> Луман Н. Почему необходима "системная теория"? // Проблемы теоретической социологии / Под ред. А.О. Бороноева. СПб., 1994. С. 25 - 42. (Статья впервые опубликована на датском языке.)

Даже если не абсолютизировать теорию систем в ее современном изложении, к аналогичным выводам применительно к юридическим системам отдельных отраслей можно прийти на основе эмпирического анализа. Действительно, установить наличие некоторых потребностей в правовом воздействии на поведение индивидуумов - не значит обнаружить закономерность, детерминирующую содержание конкретных норм права, исходя из свойств определенных отношений между людьми. Можно предположить, что право - это все-таки самостоятельная система, развивающаяся, если так можно сказать, по собственным внутренним законам. Такой взгляд позволяет увидеть сущность и ценность права в нем самом, без поиска его первооснов за пределами права <*>; с этой позиции предмет правового регулирования - это исключительно объект правового воздействия.

<*> Заметим, что ни одна отраслевая наука не может претендовать на универсальность, одни явления и процессы она изучает и объясняет, другие находятся за пределами ее компетенции. Как известно, элементы научной теории, которые ею не объясняются, называют экзогенными, а объясненные теорией элементы носят название эндогенных.

Прагматичный подход, исходя из применяемых юридических конструкций и выполняемых ими функций, позволяет оттенить цели правового регулирования и более предсказуемыми средствами добиться необходимого результата.

Приведем лишь несколько примеров. В Российской Федерации не так давно была введена система страхования вкладов населения <1>. Формирование соответствующего страхового фонда обеспечивается за счет обязательных отчислений банков. Данные платежи по своей экономической природе относятся к страховым, они поступают Агентству по страхованию вкладов - государственной корпорации, которая владеет имуществом на праве частной собственности <2>. Однако, несмотря на все различия в предмете регулируемых отношений, учитывая выполняемые функции, к отношениям по взиманию соответствующих платежей в указанный страховой фонд может быть применена конструкция, характерная для налога и сбора (конструкция элементов налогообложения / обложения) <3>; опыт взимания парафискальных платежей во многих странах показывает, что это вполне возможно в практическом плане <4>.

<1> См.: Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (в ред. от 20 октября 2005 г.).
<2> См.: ст. 7.1 Федерального закона 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", статью 14 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц..."(в ред. от 2 февраля 2006 г.). См. также: Лялин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 6 - 7.
<3> Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин отмечают, что соответствующие страховые взносы - "...это обязательные, безвозмездные платежи, взимаемые с банка в форме отчуждения принадлежащих ему на праве собственности денежных средств, уплата которых является одним из условий совершения в отношении данного банка Банком России и Агентством юридически значимых действий, включая предоставление права на привлечение во вклады денежных средств физических лиц". И далее данные авторы подчеркивают: "Страховые взносы как основной источник формирования фонда страхования вкладов являются парафискальными платежами, которые по своей природе представляют собой нечто среднее между налогами и сборами". См.: Комментарий к Федеральному закону "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". М.: Юристъ, 2004. (Комментарий к ст. 35.)
<4> См. по парафискальным (квазиналоговым) платежам соответственно во Франции и ФРГ: Querol F. La parafiscalite. Paris: CNRS Droit, 1997; Simon S. Der Rechtsgrund der Sonderabgaben // Die Offentliche Verwaltung (DOV). 2001. S. 63.

Аналогичная ситуация складывается и при взимании обязательных отчислений в резерв универсального обслуживания в соответствии с Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ (ред. от 2 февраля 2006 г.) "О связи" <*>. Таким образом, часто не принципиально, насколько различна экономическая природа соответствующих отношений, если они в силу единства преследуемых целей правового регулирования способны быть эффективно организованными при помощи однотипных юридических конструкций.

<*> В практической литературе и комментариях обоснованно отмечается, что предусмотренные данным Законом платежи обладают некоторыми признаками налогового обязательства. См., напр.: Терещенко Л.К. Комментарий к Федеральному закону "О связи". М.: Юстицинформ, 2005 (комментарий к ст. ст. 59 и 60). Уточним, эти платежи обладают лишь отдельными признаками налогового обязательства и также могут взиматься в рамках режима парафискальных сборов.

Напротив, иногда однотипные общественные отношения по причине особых задач правового регулирования могут нуждаться в обособленном правовом регулировании. Именно эти обстоятельства, например, обусловили появление в правовых системах ряда государств особых областей права - налогового уголовного права и налогового уголовно-процессуального права.

В то же время, несмотря на догматическую "чистоту" в регулировании этих отношении в России, нельзя признать эффективным регулирование, в частности, Уголовно-процессуальным кодексом РФ и Федеральным законом от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (в ред. от 22 августа 2004 г.) отношений по инициированию уголовного преследования по налоговым делам.

Сложившийся правовой режим, с одной стороны, не содержит разработанных процедурных правил осуществления доследственной проверки фактических обстоятельств на предмет наличия в них признаков налоговых преступлений; с другой стороны, не позволяет налогоплательщику по четкой процедуре эффективно защищать свои права в независимом суде, если он полагает, что уголовное преследование по налоговому делу инициировано в отношении его незаконно и (или) безосновательно. Заметим, далеко не во всех правовых системах считается в данном случае достаточной гарантией последующее (возможно, через длительный период) рассмотрение уголовного дела в суде.

Французские ученые Дж. Гроклод, Ф. Маршессу отмечают, что заявление об уклонении от уплаты налогов в отношении налогоплательщика может быть подано по французскому законодательству только по инициативе налоговой администрации. Специфика фискального уголовного дела в данном случае значительна. Для того чтобы ограничить существенные полномочия налоговой администрации, ст. L 228 Свода фискальных процедур Франции допускает подачу указанного заявления лишь с согласия так называемой Комиссии по фискальным правонарушениям (организована в соответствии со ст. А 1741 Общего налогового кодекса Франции). Рассмотрение данной Комиссией заявления налоговой администрации сопровождается анализом письменных замечаний, представленных налогоплательщиком, которому инкриминируется преступление. Негативное заключение Комиссии по фискальным правонарушениям исключает продолжение уголовного преследования (бывает в среднем в 5 - 10% случаев, что считается высоким показателем с учетом ограниченного числа направляемых налоговой администрацией заявлений). Любое заключение Комиссии не может нанести ущерб налогоплательщику, так как не предрешает вопрос о виновности лица <*>.

<*> Grosclaude J. Marchessou Ph. Procedures fiscales. Paris: Dalloz, 1998. N 210 - 212.

Уместно привести также следующие красноречивые слова итальянского ученого, специализирующегося в области уголовного налогового права, Андреа Перини: "Законодатель, который желает установить наказание за уклонение от уплаты налогов (evasione fiscale), должен решить сложную проблему, прежде чем допускать применение уголовной санкции: необходимо точно определить того, кто уклонился от уплаты налогов. Проблема на первый взгляд кажется очевидной, но тем не менее возникают различные спорные моменты... Действительно, для того чтобы узнать, уклонился ли некто (Tizio) от выполнения собственных фискальных обязанностей, необходимо: 1) знать, сколько этот некто заплатил налогов; 2) знать, сколько он должен был заплатить; 3) определить разницу между надлежащим и заплаченным; и если результат окажется положительным, это даст возможность утверждать, что данное лицо может быть признано уклоняющимся от уплаты налогов. Только с учетом этих трех предварительных условий уголовный судья может заменить фискального судью, для того чтобы (возможно) применить уголовную санкцию". "Немыслимо, - резюмирует А. Перини, - чтобы судье, не специализирующемуся в фискальной сфере, было поручено деликатное задание - установить наличие и степень уклонения <*> от уплаты налогов, не принимая во внимание проблем координации правоприменения, которые установлены в рамках обычных процедур разрешения фискального спора" <**>.

<*> Автор подразумевает "установление самого факта и суммы сокрытого в результате уклонения налога" ("accertare l'esistenza e l'entita dell'evasione fiscale"). P. 6.
<**> См. Perini A. Elementi di diritto penale tributario. Terza edizione. Torino: G. Giappichelli editore, 1999. P. 6 - 7.

Последний актуальный для нашей правовой системы пример демонстрирует то, что определенная функциональная потребность в создании логичной и законченной цепочки правового регулирования, способной обеспечить права граждан и защиту конституционно-правовых ценностей, в полной мере превалирует над соображениями построения правовых отраслей по предметному критерию. Необходимость реализовать определенную функцию и достижения требуемого юридического результата трансформирует традиционную систему отраслевого деления, заставляя налоговое право в данном случае вторгаться в чужеродную для него область отношений - уголовно-правовых и уголовно-процессуальных. Усложнение социальной жизни и опосредующих ее систем правового регулирования увеличивает число подобных примеров в геометрической прогрессии. Предмет регулирования все в большей степени утрачивает свое значение как критерий систематизации, особенно в "пограничных" областях. Напротив, возрастает значение иных (собственно юридических) факторов, обеспечивающих логичность и предсказуемость права: это конституционно установленные функции определенных структурных элементов (отраслей, институтов), базовые юридические конструкции, принципы, понятия.

  1. Возможные модели развития общей части финансового права. Целесообразно остановиться на вопросах совершенствования действующего финансово-правового регулирования, которые, на наш взгляд, могут быть признаны реализуемыми в обозримой перспективе в контексте сложившейся системы законодательства и предписаний Конституции.

Напомним, Конституция РФ использует термин финансовый(-ая, -ые)(а в двух случаях иные однокоренные словообразования) с различной смысловой нагрузкой. В частности, встречаются следующие выражения: "финансовое регулирование" (ст. ст. 71, 106), "финансовая политика" (ст. 114), "финансовые средства" (ст. ст. 8, 74, 132), "финансирование" и "финансироваться" (ст. ст. 41, 124), "финансовые обязательства" (ст. 104). Не все из этих терминов, несмотря на соответствующее лексическое значение, имеют прямое отношение к финансовому праву, поскольку толкование их значения должно осуществляться с учетом их места в системе конституционно-правового текста. Для решения вопроса о совершенствовании общей части финансового права необходим, по нашему мнению, анализ значения прежде всего двух конституционно-правовых понятий: "финансовое регулирование" и "финансовая политика", в то время как используемые в Конституции РФ выражения "финансовые средства" <*>, "финансирование" <**>, "финансовое обязательство" <***> имеют с рассматриваемой проблемой только косвенную связь.

<*> Действительно, ст. 8 Конституции РФ закрепляет, что в РФ гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ч. 1). Статья 74 развивает это положение: на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1). Иным вопросам посвящена ст. 132, в которой указывается, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2). Таким образом, ст. ст. 8 и 74 Конституции РФ предполагают обеспечить принцип свободы перемещения финансовых средств, т.е. денежных активов, а также ценных бумаг и иных финансовых инструментов; в то время как ст. 132 подразумевает под финансовыми средствами непосредственно денежные средства (предоставляемые, как правило, в виде субвенций из фондов компенсаций в соответствии с действующим бюджетным законодательством - ст. ст. 133, 140 БК РФ).
<**> В ст. 41 Конституции РФ указывается, что в РФ финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения (ч. 2). В ст. 124 по другому поводу уточняется, что финансирование судов производится только из федерального бюджета. В данном контексте слова "финансирование", "финансироваться" не несут специальной смысловой нагрузки и просто обозначают необходимость несения государственных расходов на определенные цели.
<***> Следует отметить, что понятие "финансовое обязательство" является достаточно интересным и перспективным в плане его дальнейшей разработки. Так, ст. 104 Конституции РФ закрепляет, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3). Заметим, что в Определениях Конституционного Суда РФ от 5 июля 2005 г. N 303-О и N 246-О, от 22 апреля 2005 г. N 206-О (и ряде других) со ссылкой на Постановление от 23 апреля 2004 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним" выражена определенная позиция относительно понятия "финансовое обязательство". Конституционный Суд РФ, в частности, отметил, что федеральный закон о бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства. При этом поясняется, что нормы иных федеральных законов, предусматривающие финансовые обязательства государства, - это нормы законов, предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Таким образом, финансовые обязательства, в контексте ст. 104 Конституции РФ, трактуются как расходные обязательства государства, вытекающие из положений различных законов (см. соответствующее определение и трактовку расходных обязательств, содержащиеся в ст. 6 и гл. 11 БК РФ).

Термин "финансовое регулирование" используется по тексту Конституции РФ дважды. Важно отметить при этом, что финансовое регулирование четко не отграничено по тексту Конституции от других видов регулирования. Так, согласно п. "ж" ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование. В п. "в" ст. 106 Конституции РФ финансовое регулирование упоминается таким же образом, наряду с другими видами регулирования. В итоге с формальной точки зрения финансовое регулирование по тексту Конституции РФ обозначается как самостоятельное от валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии. Содержание этого понятия оказывается еще более неопределенным, если учесть, что вопросы регулирования налоговых отношений и принятия бюджета изложены в тексте Конституции РФ обособленно.

Термин "финансовая политика"используется в Конституции РФ также без раскрытия его точного значения. Часть 1 ст. 114 Конституции РФ устанавливает, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики ("б").

Между тем, в ряде постановлений и определений последнего времени Конституционный Суд РФ (далее - КС РФ) стремился практически применить два указанных термина для обоснования своих выводов по конкретным делам.

Применение данных терминов потребовало определенной конкретизации содержания обозначаемых ими понятий. Данная конкретизация осуществлялась по двум направлениям. Во-первых, с точки зрения того, что охватывается финансовым регулированием (финансовой политикой); во-вторых, с точки зрения их целей и назначения.

Если взять первое направление, то следует отметить, что финансовое регулирование (финансовая политика) в интерпретации КС РФ охватило бюджетное, налоговое, банковское регулирование (политику); была установлена его тесная связь с бухгалтерским учетом, обязательным аудитом, оценочной деятельностью, а также правовой регламентацией несостоятельности (банкротства).

Так, в Постановлении КС РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П <1> признано, что финансовое регулирование включает бюджетное регулирование. В п. 3 этого же Постановления к финансовому регулированию отнесено банковское. В п. 4 Постановления КС РФ от 1 апреля 2003 г. N 4-П <2> к финансовой политике отнесена налоговая. В Постановлении КС РФ от 18 июля 2003 г. N 14-П <3> и вышеупомянутом Постановлении от 1 апреля 2003 г. N 4-П указано, что официальный бухгалтерский учет служит инструментом финансового регулирования и проведения единой финансовой политики. В п. 5 Постановления КС РФ от 1 апреля 2003 г. N 4-П отмечено, что обязательный аудит относится к финансовому регулированию и имеет публично-правовой характер. В Определении КС РФ от 20 ноября 2003 г. N 407-О <4> установлено, что правовые основы регулирования оценочной деятельности базируются на общих принципах государственной финансовой политики. В Определении КС РФ от 25 декабря 2003 г. N 455-О <5> констатируется зависимость между финансовой и денежной политикой и проведением государственной политики в сфере финансового оздоровления и банкротства (п. 4).

<1> Постановление "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и арбитражного суда республики Хакасия".
<2> Постановление "По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона "Об аудиторской деятельности" в связи с жалобой гражданки И.В. Выставкиной".
<3> Постановление "По делу о проверке конституционности положений статьи 35 Федерального закона "Об акционерных обществах", статей 61 и 99 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 31 Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданина А.Б. Борисова, ЗАО "Медиа-Мост" и ЗАО "Московская независимая вещательная корпорация".
<4> Определение "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мамиева Евгения Владимировича на нарушение его конституционных прав частью второй пункта 4 статьи 4 Закона РФ "О Государственной пошлине".
<5> Определение "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса правительства Москвы о проверке конституционности абзаца девятого статьи 2 и пункта 3 статьи 29 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)".

Отмеченное расширение смыслового значения понятий финансового регулирования и финансовой политики небесспорно, исходя из буквального толкования Конституции РФ. Например, официальный статистический и бухгалтерский учет помещен в п. "р" ст. 71 Конституции РФ наряду с вопросами метеорологической службы, стандартами, эталонами, метрической системой и исчислением времени; геодезией и картографией; наименованием географических объектов. Такое местоположение в тексте Конституции РФ логически отрывает его от вопросов финансовой политики. И стоит заметить, что КС РФ преодолел это противоречие преимущественно с опорой на смысл действующих федеральных законов и выявление назначения экономических институтов. К такому выводу сложно было бы прийти путем буквального толкования Конституции РФ.

Но расширительное толкование рассматриваемых понятий, предложенное КС РФ (и осуществленное, кстати говоря, попутно с рассмотрением основных вопросов соответствующих постановлений или определений), контрастирует не только с буквальным прочтением Конституции РФ. В качестве примеров возникающих нестыковок можно также привести международные акты и внутригосударственные документы. Так, в ст. 25 Договора от 26 февраля 1999 г. "О таможенном союзе и едином экономическом пространстве" отдельно обозначены налоговая и финансовая политика; в Заявлении Правительства РФ N 983п-П13, Центрального банка РФ N 01-01/1617 от 5 апреля 2005 г. "О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года" отдельно выделены денежно-кредитная и финансовая политика.

Все эти расхождения можно было бы признать простыми терминологическими неточностями, если бы не одно обстоятельство. Используемые при обосновании ряда решений КС РФ термины "финансовая политика" и "финансовое регулирование" нередко называются в этих же решениях в качестве гарантий основ конституционного строя России. Логично было бы иметь более четкое представление о вещах, которые призваны поддерживать стабильность всего конституционного строя Российской Федерации. Решению этого вопроса было посвящено второе направление (из обозначенных выше) конкретизации указанных понятий.

Действительно, в упоминавшемся Постановлении КС РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П отмечено, что к основам конституционного строя РФ относится принцип единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8), одной из гарантий которого является осуществление единого финансового регулирования. В п. 4 Постановления КС РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П <*> в таком же русле обращается внимание на то, что закрепленный Конституцией РФ принцип единства экономического пространства предопределяет проведение единой финансовой политики (п. "б" ч. 1 ст. 114). Но данные сентенции, встречающиеся в ряде определений и постановлений КС РФ, еще не раскрывают содержание соответствующих понятий <**>.

<*> Постановление "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда".
<**> Более того, в некоторых решениях КС РФ, например в Определении от 12 мая 2003 г. N 186-О, единая финансовая политика трактуется иначе, в частности как принцип налогообложения и сборов (п. 2). См.: Определение "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества "Северо-западный колхозный рынок" на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 17 Закона Российской Федерации "О плате за землю", Федерального закона "Об индексации ставок земельного налога" и статьи 14 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" (данное Определение развивает правовую позицию КС РФ, обозначенную в Постановлении от 21 марта 1997 г. "По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации").

Однако в Постановлении КС РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П имеются следующие заслуживающие внимания положения. Отмечается, что государственное единство и государственная целостность РФ предполагают осуществление РФ определенного законодательного регулирования экономических, в том числе финансовых, отношений, которое способствовало бы поддержанию единства финансово-экономической основы реализации публичных функций РФ, субъектов РФ и местного самоуправления. Указывается, что конституционно-правовое содержание полномочий РФ по финансовому регулированию (п. "ж" ст. 71 Конституции РФ) не сводится лишь к нормативно-правовому регулированию финансовых отношений. Финансовое регулирование коррелирует с отнесенным также к ведению РФ установлением основ федеральной политики в области экономического развития РФ и проведением единой финансовой политики. При этом нормы права, в том числе финансового, проявляют свое регулятивное воздействие, в частности, на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле (п. 2.1 данного Постановления).

Представляется, что данные формулировки Постановления КС РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П позволяют предложить более четкую схему, раскрывающую содержание финансового регулирования (финансовой политики). Итак, предположим, что финансовое регулирование воздействует на финансовые отношения не через соответствующие нормы права "сами по себе". Можно было бы рассмотреть финансовое регулирование как своеобразное "регулирование регулирования". Финансовое регулирование при таком подходе - это не объединение налогового, бюджетного, банковского, валютного и иного; это регулирование другого порядка, которое должно опосредоваться самостоятельной нормативной системой. С этой точки зрения финансовое право в точном смысле можно было бы представить как некоторый аналог конституционного права для группы отраслей финансово-правового цикла. При таком подходе финансовое право не объединяет налоговое, бюджетное, банковское, валютное право (и иные области) путем механического поглощения по предметному критерию, оно самостоятельно по отношению к ним и интегрирует их на основе общности их функциональных задач, скоординированных принципами единой финансовой политики.

Развивая эту концепцию, следовало бы признать, например, что отдельные налогово-правовые, бюджетно-правовые, банковские нормы и конструкции сохраняют юридическое своеобразие и могут не иметь каких-либо общих юридических признаков. Однако их общность проявляется на ином уровне, а именно в единстве целей финансовой политики, которую они обеспечивают. Кроме того, выработка этих норм является результатом финансового регулирования, которое выступает как макроюридическое регулирование, поскольку оно опосредует формирование уже конкретных видов регулирования, закрепляемых в отраслях российского законодательства (бюджетного, о налогах и сборах, банковского, валютного и других) исходя из целей финансовой политики.

Весьма показательны в этом отношении некоторые нормы БК РФ, в которых упоминается понятие "финансовая политика". Так, в гл. 20 "Основы составления проектов бюджетов", а именно в ст. 174, регламентируется разработка перспективного финансового плана <*> и отдельно подчеркивается, что перспективный финансовый план разрабатывается (в частности) в целях: информирования законодательных (представительных) органов о предполагаемых тенденциях развития экономики и социальной сферы; комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов; выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики. И далее ст. 184 (о порядке составления проекта федерального бюджета) БК РФ в п. 9 устанавливает, что до очередного финансового года Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития РФ и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития РФ, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов, проект перспективного финансового плана и другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу. Таким образом, из этих нормативных предписаний мы видим, что финансовая политика выступает в качестве ориентира при формировании конкретных видов юридического регулирования, в данном случае бюджетно-правового. Однако данный процесс реализации финансовой политики на макроуровне путем создания отдельных видов регулирования (бюджетного, налогового и других) сам по себе нуждается в регламентации средствами финансового права. В этом и состоит его основная функция.

<*> Согласно п. 1 ст. 174 БК РФ перспективный финансовый план - документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

Впрочем, иногда мы наблюдаем на практике стремление придать термину "финансовое регулирование" весьма конкретное, "приземленное" значение, обосновывая, например, при его помощи наличие компетенции в той или иной области у отдельного государственного органа. Так, в Определении КС РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О <*> был сделан вывод о том, что делегирование Правительству РФ федеральным законом полномочий по установлению порядка платы и ее размеров за загрязнение окружающей природной среды и другие виды вредного воздействия не может рассматриваться как нарушение конституционного предписания о законно установленных налогах и сборах и установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ. Обосновано это было тем, что предоставление указанного правомочия Правительству РФ не может рассматриваться как произвольное и ничем не мотивированное, так как именно Правительство РФ согласно Конституции РФ, осуществляя исполнительную власть РФ, обеспечивает проведение в РФ единой финансовой политики. Таким же образом в Определении КС РФ от 14 мая 2002 г. N 94-О <**> обоснована компетенция Правительства РФ на установление платы за проведение государственного технического осмотра транспортных средств <***>, а в других определениях КС РФ - возможность регулирования Правительством РФ платы за провоз тяжеловесных грузов, патентных пошлин и иных платежей, квалифицированных как фискальные (неналоговые) сборы.

<*> Определение "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещения отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации".
<**> Определение "По жалобе гражданина Смирнова Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 17 Федерального закона "О безопасности дорожного движения".
<***> См. также: Определение КС РФ от 14 мая 2002 г. N 88-О. Ранее аналогичные выводы были сформулированы в Постановлении от 17 июля 1998 г. по делу о проверке конституционности Постановлений Правительства РФ от 26 сентября 1995 г. N 962 и от 14 октября 1996 г. N 1211, касающихся взимания платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам.

Нам представляется, что подобная интерпретация конституционно-правового понятия "финансовая политика" ("финансовое регулирование") неудачна уже по системным соображениям (в данном случае мы не касаемся существа вопросов, рассмотренных в перечисленных определениях). Наличие полномочий на разработку мер, обеспечивающих проведение финансовой политики, а значит, и формирование финансового регулирования, не свидетельствует о наличии полномочий на осуществление конкретных видов регулирования в форме принятия нормативно-правовых решений в рамках отдельных отраслей законодательства (бюджетного, о налогах и сборах и других). Как точно отметил КС РФ в Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П <1>, в соответствии с п. "з" ст. 71 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. ст. 10 и 106 (п. "а") федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения деятельности публичной власти и выполнения ее функций - самостоятельная сфера правового регулирования, а потому юридической формой, в которую облачается федеральный бюджет, служит специальный федеральный закон о федеральном бюджете, который в силу ст. 76 (ч. 1) Конституции РФ имеет прямое действие на всей территории РФ (п. 2 данного Постановления) <2>. Также ранее в Постановлении КС РФ от 18 февраля 1997 г. N 3-П <3> указано, что в соответствии с Конституцией РФ (ст. 71, п. "з") федеральные налоги и сборы и федеральный бюджет - самостоятельные сферы правового регулирования, что требует, в частности, установления федеральных налогов и сборов федеральными налоговыми законами <4>. В Определениях КС РФ от 8 июня 2000 г. N 165-О <5> и N 118-О <6> закрепляется, что в соответствии со ст. 71 Конституции РФ таможенное регулирование и федеральные налоги являются самостоятельными сферами правового регулирования (п. п. "ж", "з"). Примечательно, что в одном из своих Постановлений от 29 июня 2004 г. N 13-П КС РФ напрямую провел параллель между наличием самостоятельной сферы правового регулирования и формированием отдельной отрасли в системе законодательства РФ (п. 2.2 данного Постановления).

<1> Постановление "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского".
<2> Аналогичный вывод содержится в п. 1.2 Постановления КС РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти" в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО "Хабаровскэнерго".
<3> Постановление "По делу о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 года "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции".
<4> Неслучайно в данном Постановлении далее подчеркивается, что ежегодные федеральные законы о порядке принятия бюджета предусматривают, что, прежде чем в федеральный бюджет включается доходная статья, должен быть принят отдельный закон об установлении данного налога.
<5> Определение "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ЗАО "Реинфор плюс" на нарушение конституционных прав и свобод применением положений статей 31 и 126 Таможенного кодекса Российской Федерации".
<6> Определение "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО "Твин холдинг интернешнл" на нарушение конституционных прав и свобод применением положений статей 31 и 126 Таможенного кодекса Российской Федерации".

Таким образом, следует прийти к выводу о том, что полномочия в области общего финансового регулирования и финансовой политики не могут подменять или восполнить отсутствие соответствующих полномочий в конкретных сферах регулирования (налоговом, бюджетном и иных), складывающихся в рамках самостоятельных отраслей законодательства. Иной подход, как свидетельствует, например, небесспорная аргументация, содержащаяся в ряде определений КС РФ по так называемым фискальным сборам, ведет, в частности, к таким последствиям, как неоправданное расширение нормотворческой компетенции исполнительных органов власти (без четких границ) и эрозия законодательного регулирования ряда фискальных повинностей квазиналоговой природы.

В свете отмеченного обеспечение дальнейшего развития системы финансового регулирования как самостоятельной сферы, координирующей и управляющей системами налогового, бюджетного, банковского и иных видов регулирования, нуждается в неординарных подходах. Можно предположить, что один из возможных путей реализации регулятивного потенциала единого финансового права в современных условиях - развитие его как макроотрасли, содержащей элементы коллизионного права, а именно федерального коллизионного права, закрепленного Конституцией РФ в исключительном ведении Федерации (п. "п" ст. 71 Конституции РФ).

Действительно, как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, в современных условиях оправданно формирование коллизионного права, охватывающего, в частности, юридические коллизии во внутреннем праве <*>. Коллизионные нормы специфичны по структуре и содержат либо юридические приоритеты, либо запреты, либо критерии правового выбора, сочетаемые с процессуальными нормами. Считается, что коллизионные нормы можно классифицировать следующим образом: нормы-доминанты, выражающие юридический приоритет в случае "столкновения" разных норм; нормы - запреты и ограничения, когда с их помощью предотвращаются коллизионные ситуации; нормативно установленные процедуры преодоления разногласий и разрешения споров <**>. В литературе также указывается, что от коллизий правовых норм следует отличать их конкуренцию, когда не противоречащие друг другу две, три и более норм регулируют один и тот же круг родственных общественных отношений, только с разной степенью конкретизации, детализации, объема и т.д. Это, как правило, нормы разной юридической силы, уровня, исходящие от неравнозначных правотворческих органов. Негативным же и, безусловно, нежелательным явлением выступают именно коллизии, когда сталкиваются друг с другом не просто несогласующиеся, а нередко взаимоисключающие предписания <***>.

<*> См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М.: Манускрипт, 1994; Он же. О коллизионном праве // Журнал Российского права. 1997. N 2; Он же. Юридические противоречия и "нормы-посредники" // Право и экономика. 1999. N 5.
<**> Тихомиров Ю.А. Юридические противоречия и "нормы-посредники" // Право и экономика. 1999. N 5.
<***> Теория государства и права: Учебник / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.: Юристъ, 2004. (См. гл. 16).

Итак, финансовое регулирование как направленное на устранение коллизий между самостоятельными сферами законодательства (о налогах и сборах, бюджетного, банковского, валютного и иных) с конституционно-правовой точки зрения может быть отнесено к федеральному коллизионному праву (п. "п" ст. 71 Конституции РФ) <*>. Такой подход позволит сохранить для финансового права традиционный для него единый предмет регулирования и обеспечит научную преемственность при осмыслении возникающих юридических проблем. С другой стороны, появляется основа для формирования реального механизма финансово-правового регулирования, вписывающегося в действующую конституционную модель и не требующего коренной перекройки функционирующей законодательной системы.

<*> Такой подход должен учитывать, что строение федерального коллизионного права не обязано следовать модели международного частного права, содержащего коллизионные нормы, направленные на установление порядка применения норм права, происходящих из различных правовых систем. (См. также по этой проблеме: Толстых В.Л. Применение права страны с множественностью правовых систем в международном частном праве // Международное публичное и частное право. 2003. N 2).

Финансовое право в новом виде, содержащее в своей Общей части конкретные коллизионные нормы, направленные на согласование регулирования налоговых, бюджетных, банковских, страховых, расчетных, валютных и иных отношений, обретает нишу для самостоятельного правового воздействия в рамках существующей законодательной системы. Кроме того, эффективность целенаправленного финансового регулирования может быть усилена принятием Федерального конституционного закона "Об основах финансовой политики" (исходя из того что функцией финансового регулирования является проведение в жизнь целей финансовой политики) <*>.

<*> Это предложение уже обосновывалось нами ранее. См.: Российское налоговое право: Проблемы теории и практики. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.

Более того, в качестве закономерного результата развития финансового права в государствах постсоветского пространства следовало бы предложить разработку и принятие общих Основ финансового законодательства в рамках Евразийского Экономического Сообщества (ЕврАзЭС).

Данный документ, имея силу международного договора для стран ЕврАзЭС, мог бы обеспечить реализацию согласованной финансовой политики на международном уровне.

Отметим, что ЕврАзЭС на сегодняшний день является одним из самых эффективных механизмов обеспечения экономической интеграции на постсоветском пространстве. При этом в качестве перспективной формы унификации порядка регулирования правоотношений в рамках ЕврАзЭС на основании Договора об учреждении ЕврАзЭС от 10 октября 2000 г. и Соглашения о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства от 26 октября 1999 г. в настоящее время рассматриваются именно Основы законодательства. Проект Договора "О статусе Основ законодательства ЕврАзЭС, порядке их разработки, принятия и реализации" обсуждался в течение весьма длительного времени. Важно отметить, что в первоначальном виде ст. 3 отмеченного проекта предусматривала, что к числу приоритетных сфер регулирования, по которым могут разрабатываться и приниматься основы законодательства, относятся, в частности, налогообложение (п. "г"), бюджетное регулирование (п. "д"), валютное регулирование и валютный контроль (п. "з"), страхование (п. "к"), рынок ценных бумаг (п. "р"), банковская деятельность (п. "ф") <*>. Все эти сферы регулирования, как отмечалось выше, могли бы быть скоординированы в рамках определенных целей единой финансовой политики посредством общих подходов к построению механизмов финансового права.

<*> В настоящее время, в частности, разработаны проекты Основ бюджетного законодательства государств - членов ЕврАзЭС. (См.: приложение к Постановлению совместного заседания постоянных комиссий Межпарламентской Ассамблеи (МПА) ЕврАзЭС от 13 апреля 2005 г. N 12 и приложение к Постановлению МПА ЕврАзЭС от 14 апреля 2005 г. N 6 - 11). Идет работа и в направлении гармонизации налогового законодательства. В частности, вниманию МПА ЕврАзЭС был представлен сравнительно-правовой анализ основных положений налогового законодательства государств-членов ЕврАзЭС (приложение N 2 к Постановлению совместного заседания постоянных комиссий от 13 апреля 2005 г. N 20).

Несмотря на то что итоговая редакция Договора "О статусе Основ законодательства ЕврАзЭС, порядке их разработки, принятия и реализации" оказалась лишенной перечисленных конкретных положений о сферах правового регулирования, несомненно, что сами по себе Основы законодательства ЕврАзЭС могут быть рассмотрены как оптимальный инструмент систематизации финансового законодательства государств - членов ЕврАзЭС, включая Российскую Федерацию.