Мудрый Юрист

Глобализация и финансовое право

Мамедов А.А., доктор юридических наук.

Эволюция функций государства развивается не только под влиянием внутренних изменений, происходящих в государстве. Современная эпоха - это эпоха глобализации <*>, включающая в себя высокодинамичное развитие интеграционных процессов в сфере экономики.

<*> Категорию "глобализация" (от англ. global - мировой, всемирный) впервые употребил в описании мировой экономики американский экономист Т. Левитт в статье, опубликованной в газете "Гарвард бизнес ревю" в 1983 г. Под этим термином он понимал процесс слияния рынков отдельных благ, выпускаемых крупными транснациональными и многонациональными корпорациями. Наиболее широкое значение этому понятию дал японский экономист К. Омэ, консультант Гарвардской школы бизнеса, в своей книге "Мир без границ" (1990), в которой он выделил пять основных направлений глобализации: финансовую глобализацию, становление глобальных многонациональных корпораций, регионализацию экономики, интенсификацию мировой торговли, тенденцию к конвергенции.

В глобальной экономике финансовый сектор стал окончательно господствовать над производством. В условиях глобализации управления прежде всего движением капитала национальные финансовые системы активно интегрировались в единый планетарный механизм с универсальной системой финансовых институтов и взаимодействия рынков. Операции на финансовом и валютном рынках в десятки раз превосходят мировой ВВП <*>. Глобальная экономическая интеграция, важнейший и во многом определяющий фактор развития национальной экономики, - объективное и закономерное явление, способствующее вхождению государства в мировое экономическое сообщество.

<*> Более подробно см.: Артемов Н.М. Валютные рынки. М.: Профобразование, 2001. С. 95.

Глобализация в финансовой сфере проявляется в следующем:

<*> Система международного финансового права в настоящее время осмысляется учеными как нормативно-целостная совокупность доктринальных знаний, норм и принципов. Более подробно см.: Петрова Г.В. Финансовое право. М.: Велби, 2006. С. 230 - 274; Шумилов В.М. Международное финансовое право. М.: Международные отношения, 2005. С. 430.

Финансовая глобализация объективно ведет к либерализации и унификации внутригосударственных правовых режимов в финансовой сфере и появлению наднациональных / транснациональных элементов правового регулирования.

Кроме того, следует иметь в виду, что процесс глобализации усилил взаимосвязи между национальным правом государств и международным правом. Все больше вопросов внутренней юрисдикции передаются государствами под международно-правовое регулирование.

Одним из важнейших моментов постепенного стирания как законодательных, так и экономических барьеров является формирование глобального финансового пространства. В этих условиях процесс постепенного сближения норм финансового права государств неизбежен. Поэтому, рассматривая правовое регулирование финансовых отношений в современный период, нельзя не учитывать мировые интеграционные процессы в финансовой сфере. Формирование единого финансового пространства означает прежде всего согласование норм, регулирующих финансовые отношения, целью которого является ликвидация ограничений, препятствующих свободному передвижению капитала. В ближайшей перспективе глобализация приведет к унификации законодательства в финансовой сфере, стандартизации нормативных требований <*> к деятельности организаций в финансовой сфере.

<*> Так, в частности, под стандартами финансово-правового регулирования в сфере страхования понимают единые требования к деятельности страховых организаций по поводу обеспечения их платежеспособности и финансовой устойчивости, направленные на защиту интересов страхователей. IAIS выработала стандарты, устанавливающие основные количественные и качественные параметры требований страхового надзора к деятельности страховых организаций. Стандартом "Методология основных принципов страхования" (IAIS - Task Force on Core Principles Methodology, Approved in Cape Town on 10th October 2000) регламентируются: организация страхового надзора и критерии его осуществления; условия лицензирования страховых организаций и их корпоративное управление; адекватность капитала и активов страховых организаций их обязательствам, включая деривативы и векселя; условия и принципы перестрахования и проведения трансграничных операций; финансовая отчетность и аудит, в том числе и внутренний; финансовый мониторинг; критерии конфиденциальной информации. "Стандарт по надзору за управлением имущества страховыми компаниями" (IAIS - Investments Subcommittee, Approved in San Francisco on 8th December 1999) регулирует инвестиционную деятельность страховых организаций, включая: инвестиционную политику и стратегию страховых организаций; управление инвестиционными рисками; имущественную ответственность страховых организаций; финансовый мониторинг и аудит инвестиционной деятельности, в том числе и внутренний контроль.

В процессе создания целостного законодательства, подчиняющегося единой правовой логике, необходимо учитывать как неолиберальные мировые тенденции в финансовой сфере, так и разнообразную природу национальных правовых систем. При этом необходимо отметить, что процесс глобализации усилил и роль взаимосвязи между национальным правом и международным правом. Возрастание роли взаимодействия международного и национального права вследствие глобализационных тенденций в финансовой сфере в современных условиях проявляется, прежде всего:

<*> Ануфриева Л.П. Соотношение международного публичного и международного частного права: правовые категории. М.: Спарк, 2002. С. 324.

В правоведении при исследовании проблемы характера взаимодействия международного права и национального права выделяются следующие подходы: дуалистический и монистический <1>. Не ставя перед собой задачу анализа концепций в отношении данной проблемы <2>, ограничимся лишь кратким пояснением сути различных подходов к соотношению и взаимодействию международного и национального права. Концепция дуалистического подхода основывается на разграничении международного и национального права и их неподчиненности одного другому. Тем не менее "это не означает, что дуалисты не видят связи международного права с внутригосударственным, абсолютизируют их независимость" <3>, наоборот, дуалистический подход к решению вопроса о соотношении международного и национального права предполагает прямое и косвенное воздействие международного права и национального права друг на друга. При этом из национального права как первичного в процессе взаимодействия двух систем "изначально всегда исходили и исходят те своего рода импульсы, которые определяли суть и содержание не только самого национального, но и международного права" <4>. Дуалистическая теория, лежащая в основе современной доктрины соотношения международного и национального права, предполагает как наличие двух самостоятельных систем права (международного и национального), так и их взаимодействие. "Каждая из правовых систем, присутствующих на международной арене, призвана регулировать свой собственный круг отношений. Однако такое предназначение не ведет к замкнутости и самоизоляции. Уместно повторить, что все правовые системы в сегодняшнем мире взаимосвязаны. Национальное право каждой страны связано... с международным правом..." <5>.

<1> Мюллерсон Р.А. Права человека: идеи, нормы и реальность. М.: Юрид. лит., 1991. С. 156.
<2> Более подробно см.: Усенко Е.Т. Теоретические проблемы соотношения международного и внутригосударственного права // Советский ежегодник международного права. 1977. М.: Изд-во "Наука", 1979. С. 57 - 86; Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права. М.: Изд-во "Международные отношения", 1982. С. 136.
<3> Международное право: Учебник / Отв. ред. Г.И. Тункин. М.: Юрид. лит., 1994. С. 128.
<4> Марченко М.Н. Общая теория государства и права / Отв. ред. проф. М.Н. Марченко. М.: ИКД "Зерцало-М", 2002. Т. 2. С. 209.
<5> Рубанов А.А. Вопросы теории международных межправовых отношений // Советское государство и право. 1991. N 10. С. 99.

Суть монистической концепции в оценке характера взаимоотношений международного и национального права в правоведении и государственно-правовой практике состоит в отрицании относительно самостоятельного характера систем международного и национального права и нередко в рассмотрении их как интегрированных составляющих единой целой системы. Первый вариант монистической теории исходит из примата национального права над международным, второй вариант, наоборот, - в признании примата международного права над национальным. При этом необходимо отметить, что, отвергая в современных условиях монистическую концепцию, государства в целях соблюдения незыблемости международных обязательств закрепляют законодательно преимущественное значение норм международного права. Так, Конституция Российской Федерации (п. 4 ст. 15) закрепила положение, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Бюджетный кодекс Российской Федерации (п. 1 ст. 4) и Налоговый кодекс Российской Федерации (ст. 7) почти текстуально повторили вышеприведенное положение Конституции Российской Федерации. В Бюджетном кодексе Российской Федерации зафиксировано, что "международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным отношениям, указанным в ст. 1 настоящего Кодекса, непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственного акта" (п. 2 ст. 4 БК РФ).

В российском законодательстве в случаях интегрирования международных договоров Российской Федерации в национальную правовую систему, как это предусмотрено ст. 15 Конституции Российской Федерации, нормы международно-правовых актов, как своеобразно отмечает Ю.А. Тихомиров, "расплавляются" <*> в нормах национального права. Таким образом, в соответствии с российской доктриной взаимодействия международного и национального права, допускающей "непосредственное применение" <**> международной нормы к внутренним отношениям, нормы международных договоров приобретают юридическую силу в правовом регулировании отношений в финансовой сфере, подчас путем их прямого действия на соответствующие общественные отношения. Воздействие международного права на национальное право осуществляется путем трансформации норм, содержащихся в конкретных международных договорах, в нормы национального права. При этом термин "трансформация" носит условный характер. В процессе "трансформации" норм международного "договорного" права в нормы национального права на базе общей конституционной нормы (п. 4 ст. 15 Конституции РФ) создаются нормы более конкретные и более "узкие" по сфере своего регулятивного воздействия. "По этой причине государства для них (норм национального права. - А.М.) устанавливают особый порядок трансформации" в виде "специальной трансформации" <***>, выражающейся или в непосредственном применении норм международного права в тексте закона, или в виде принятия отдельных нормативных правовых актов, или в законодательном выражении согласия на применение конкретных международных договорных норм, или иным способом. Любой из перечисленных видов "специальной трансформации" придает нормам международного права силу внутригосударственного правового регулятивного воздействия на соответствующие общественные отношения.

<*> Тихомиров Ю.А. Реализация международно-правовых актов в российской правовой системе // Журнал российского права. 1999. N 3/4. С. 87 - 94.
<**> Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. N 2. С. 24.
<***> Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России: Учебно-практическое пособие. М.: Спарк, 1997. С. 12.

Концепция приведения норм российского законодательства в финансовой сфере в соответствие с международно-правовыми нормами основывается, по нашему мнению, на следующих теоретических подходах:

Поскольку общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации), то в качестве нормативных источников правового регулирования финансовых отношений включаются и международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием Российской Федерации. К ним относится, прежде всего, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами - с другой, подписанное Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным на о. Корфу 24 июня 1994 г. и ратифицированное в соответствии с Федеральным законом от 25 ноября 1996 г. N 135-ФЗ <*>. Принципы Соглашения легли в основу дальнейшего совершенствования правового регулирования отношений в финансовой сфере. В соответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве Стороны признают, что важным условием для укрепления экономических связей между Россией и Европейским Союзом является сближение законодательства. В связи с этим Россия взяла на себя обязательство "к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества" <**>. Таким образом, международное соглашение о партнерстве ЕС и РФ "дополняет" российское законодательство включением в него финансово-правовых "норм-принципов" <***>. Финансово-правовые "нормы-принципы", являясь международными по сути, становятся самоисполнимыми по форме их воздействия на регулируемые финансовые отношения. Стороны сотрудничают с целью создания, развития и применения необходимых финансово-правовых "норм-принципов", регулирующих отношения: по установлению стандартов и ведению систем международного бухгалтерского учета и отчетности, приспособленных для нужд рыночной экономики (абз. 3 ст. 72 "Финансовые услуги" Соглашения); по поводу инвестиционной деятельности (ст. 52 раздела V "Платежи и капитал", ст. 58 "Поощрение и защита инвестиций" Соглашения); возникающие в сфере финансового контроля (абз. 5 ст. 72 "Финансовые услуги" Соглашения).

<*> Федеральный закон от 25 ноября 1996 г. N 135 "О ратификации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны" // СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5494.
<**> Статья 55 "Сотрудничество в области законодательства" "Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны".
<***> Терминология Г.В. Петровой. См.: Петрова Г.В. Налоговые правоотношения: теория и практика правового регулирования. М.: Изд-во "Оолита", 2003. С. 290.

Изменения, связанные с активизацией мирового финансового оборота и глобализацией денежных отношений, и вызванная в связи с этим необходимость в международно-правовом регулировании в этой сфере деятельности напрямую затрагивают законотворческий процесс, связанный с принятием внутригосударственных нормативных актов, регулирующих финансовые отношения. Существуют два подхода к правовому регулированию финансовых отношений в условиях сближения международного и национального права.

Основу первого подхода составляет первоначальная гармонизация и унификация национальных законодательств. Результатом проведенного сближения национальных законодательств является принятие межгосударственных соглашений, составляющих единое законодательство в финансовой сфере. Такой подход, например, заложен в основу создания единого европейского законодательства. Координирующие директивы Европейского Союза по правовому регулированию финансовых отношений, которые вводились в период с 1973 по 2002 гг., определяют действия национальных систем правового регулирования в финансовой сфере.

Второй подход не затрагивает основ национальных правовых режимов. Основу второго подхода составляет установление правовых режимов: "национального режима" или "режима наибольшего благоприятствования" для компаний-нерезидентов. Именно второй подход характерен для норм, регулирующих отношения в финансовой сфере, содержащихся в Генеральном соглашении о торговле услугами (ГАТС) Всемирной торговой организации (ВТО). Участие в многостороннем соглашении налагает определенные обязательства на национальную правовую политику стран-участниц. ГАТС <*> состоит из следующих частей: первая - "Сфера действия и применения"; вторая - "Общие обязательства и дисциплина"; третья - "Конкретные обязательства"; четвертая - "Дальнейшая либерализация"; пятая - "Институционные положения"; шестая - "Заключительные положения"; составная часть ГАТС - приложения, касающиеся отдельных видов деятельности. Каждая договаривающаяся сторона принимает на себя полную ответственность за соблюдение всех положений ГАТС и должна предпринять разумные действия, чтобы обеспечить соблюдение положений ГАТС региональными и местными органами власти. ГАТС впервые дает четкие многосторонне согласованные определения многих положений и понятий, без которых невозможно создание международной системы правил, регулирующих различные сферы деятельности, в том числе и в финансовой сфере.

<*> Дюмулен И.И. Всемирная торговая организация. М.: ТПП, 1987. С. 161 - 181.

Так, ч. II ГАТС, содержащая общие обязательства и вопросы поддержания дисциплины, предусматривает, что "каждый член ВТО должен предоставить немедленно и безусловно для услуг и для поставщиков услуг (в том числе и в финансовой сфере. - А.М.) любого другого члена ВТО режим не менее благоприятный, чем тот, который он предоставляет для тех же услуг или поставщиков услуг любой другой страны" <*>. Однако соглашение признает, что предоставление режима наибольшего благоприятствования может быть невозможным в отношении всех видов деятельности, в том числе и в финансовой сфере, и поэтому допускается, что участники могут указать конкретные изъятия из этого режима. Условия для таких изъятий указаны в приложении. Приложение по финансовым услугам устанавливает право участников, независимо от других положений, принимать разумные меры для защиты интересов инвесторов, держателей банковских вкладов и страховых полисов, целостности и стабильности национальной финансовой системы, применяя различные способы защиты национальных интересов.

<*> Статья II "Режим наибольшего благоприятствования" Генерального соглашения по торговле услугами.

Вступление России во Всемирную торговую организацию требует, на наш взгляд, обязательного согласования правового режима благоприятной конкуренции на финансовом рынке. При этом обращаем внимание, что основное число стран - членов ВТО исходят из курса на сохранение государственного контроля над национальной финансовой сферой. Это достигается путем публично-правовых ограничений работы компаний-нерезидентов на территории государства, особенно жесткого финансово-правового регулирования отношений по поводу обеспечения их финансовой устойчивости и платежеспособности, инвестиционной деятельности компаний-нерезидентов, включая и проведение ими трансакций вне пределов национальной юрисдикции.

При внимательном рассмотрении внутренних законодательных мер, принимаемых иностранными государствами для защиты своих национальных экономических интересов, становится ясно, что полностью открытых внутригосударственных финансовых сегментов в мире не существует. Во всех странах - членах ВТО устанавливаются определенные ограничительные требования национальных органов государственного надзора к компаниям-нерезидентам. Это касается прежде всего вопросов: их лицензирования; контроля их платежеспособности и финансовой устойчивости; налогообложения; форм отчетности национальному органу по государственному надзору. Поэтому считается общепринятым, что национальные интересы практически каждой относительно развитой страны требуют сохранения "национального суверенитета" в финансовой сфере.

В свете изложенного ключевой задачей публично-правового регулирования деятельности в финансовой сфере является главным образом нахождение оптимального для специфических условий каждой страны сочетания безусловной интегрированности национальных финансовых сегментов в мировую финансовую сферу с применением публично-правовых регуляторов, препятствующих утечке национальных капиталов и, напротив, использующих эту интегрированность для привлечения капиталов извне для развития национальной экономики.

Политика сохранения национального суверенитета над финансовой сферой в целом представляется практически общепринятой. Она осуществляется при помощи публично-правового регулирования отношений, возникающих в связи:

Необходимо учитывать, что правила ВТО разрешают применять по отношению к компаниям-нерезидентам и иностранным капиталам практически любые ограничения. Так, в ряде стран Европейского Союза введены:

<*> Карро Д., Жюйар П. Международное экономическое право. М.: Международные отношения, 2002. С. 311 - 314.

Так, например, в финансовом сегменте - страховании - самые жесткие ограничения в отношении компаний-нерезидентов применяют наиболее развитые страны - США, Канада и страны ЕС, в которых широко используется асимметричный режим налогообложения национальных компаний и компаний-нерезидентов, фактически сводящийся к весьма эффективной дискриминации последних. Такая простая и действенная мера, как ограничение общей квоты иностранного участия в капитале страховой компании, применяется не только в развивающихся странах: Египте, Малайзии, Таиланде, - но и в Канаде. А в Египте, Корее, Словении и некоторых других странах страховой компании-нерезиденту выдают (или не выдают) лицензию только после проверки степени экономической необходимости ее присутствия на национальном рынке. И наконец, ряд крупных и достаточно мощных в экономическом отношении стран, таких как Бразилия, Индия и даже вроде бы глубоко либерализовавшая свою экономику Чили, будучи членами ВТО, вообще отказались от принятия на себя каких бы то ни было обязательств в сфере страхования. Тем самым они сохранили право вводить любые ограничения деятельности страховых компаний-нерезидентов на национальном страховом рынке. При этом даже законодательное введение членом ВТО формально свободного режима доступа на национальный страховой рынок может не означать ровным счетом ничего. В качестве примера можно привести такую конкурентоспособную именно в сфере страхования страну, как Германия, в которой при совершенно либеральном законодательстве доступ страховых компаний-нерезидентов на национальный рынок наглухо заблокирован при помощи подзаконных актов.

Исследуя вопрос о характере взаимодействия международного и национального права в условиях глобализации в финансовой сфере, отмечаем, что, по нашему мнению, одной из главных и первостепенных проблем является определение условий правового режима деятельности иностранного инвестора на территории Российского государства. Законодательство об иностранных инвестициях, как национальное, так и международное, регулирует взаимосвязанный комплекс проблем, лежащих в основе осуществления деятельности иностранного инвестора на территории принимающего государства. Правовой режим деятельности иностранного инвестора может устанавливаться различными способами. В странах с развитой экономикой, как правило, специально не регламентируется деятельность иностранных инвесторов. К ним применяются нормы права, устанавливаемые для национальных инвесторов, - "национальный режим". При предоставлении национального режима иностранный инвестор пользуется почти тем же объемом прав и обязанностей, что и национальный инвестор (за некоторыми изъятиями, специально установленными законом). В странах же с транзитивной экономикой, таких как Россия, развитию законодательства, регулирующего допуск иностранного капитала в экономику страны, уделяется более пристальное внимание. Желательность для государства, только развивающего рыночную экономику, привлечения иностранных инвесторов выражается в предоставлении им гарантий и льгот - "режима наибольшего благоприятствования" ("режима наиболее благоприятствуемой нации") - при инвестировании финансовых ресурсов в тот или иной сегмент национальной экономики.

Наряду с внутригосударственным законодательством правовой режим деятельности иностранного инвестора закрепляют и международные соглашения: многосторонние и двусторонние. К двусторонним соглашениям в финансовой сфере относятся, в частности, договоры об устранении двойного налогообложения доходов и имущества юридических лиц. При этом принимаемые законы об иностранных инвестициях, в том числе и о портфельных инвестициях, обязательно должны соответствовать международным договорам государства как фактора незыблемости для принимающего государства в соблюдении общепризнанных международным правом принципов в обеспечении, независимо от политической конъюнктуры, стабильности своего внутригосударственного законодательства.

Рассматривая вопрос о характере взаимодействия международного права и национального права России в финансовой сфере, необходимо, на наш взгляд, исходить прежде всего из оценки двух взаимосвязанных между собой факторов:

В условиях ослабленной в финансово-экономическом отношении России примат международного права при интеграционных процессах в финансовой сфере, как, впрочем, и в других сферах жизнедеятельности нашего государства, представляет собой неизбежное, подспудное финансово-экономическое давление ведущих мировых держав на Российское государство. Поэтому, по нашему мнению, все вопросы, связанные с характером взаимодействия национального и международного права, во избежание нарушения интересов России в финансовой сфере в условиях глобализации, необходимо решать с учетом следующего:

<*> Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. N 2. С. 16.

Итак, стимулирующая роль международного права в развитии национального права, регулирующего деятельность в финансовой сфере, проявляется: в развитии внутригосударственного законодательства в связи с применением адекватных современных форм, принятых в международной практике правового регулирования финансовых отношений; возрастании актуальности системного построения законодательства в финансовой сфере в связи с определением приоритета и условий применения международных норм и норм национального права, регулирующих финансовые отношения.

Для формирования в условиях глобализации национального законодательства в финансовой сфере стран с транзитивной экономикой, характерной для России, чрезвычайно важно учитывать международные тенденции в правовом регулировании финансовых отношений в различных сегментах экономики с самого начала процесса формирования национального финансового законодательства, поскольку в современных условиях трудно развивать закрытую, полностью зависящую только от внутренних национальных факторов экономику, уже интегрированную в мировую экономическую систему вследствие глобализации.