Мудрый Юрист

К вопросу о реализации административной ответственности за избирательные правонарушения

Родионова Е.Ю., ВНИИ МВД, адъюнкт.

В современных условиях продолжающееся реформирование российской государственности неизбежно ведет к реформированию института народовластия. Действующее законодательство не только не создает полноценных механизмов предотвращения возможных фальсификаций и других противоправных деяний во время проведения выборов, но и порождает правовую незащищенность гражданина, наделенного как активным, так и пассивным избирательным правом. Так, результаты проведенных ранее исследований свидетельствуют, что 23 процента респондентов в возрасте от 18 до 29 лет "придерживаются жесткого мнения о том, что выборы в стране не решают злободневных проблем", а 11 процентов опрошенных "согласились с утверждением, что выборы - это способ обмануть избирателей" <*>.

<*> См.: Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2002. N 10. С. 95.

Кроме того, необходимо отметить, что проблема нарушения избирательных прав граждан постоянно находится в центре внимания прессы, широко обсуждается во всех средствах массовой информации, вызывая большой общественный резонанс.

Таким образом, вопросы обеспечения защиты избирательных прав граждан представляются нам весьма актуальными.

Одним из способов защиты избирательных прав является реализация административной ответственности за данный вид правонарушений.

Реализация административной ответственности как процессуальная деятельность представляет собой совокупность отдельных этапов, стадий административного процесса. Для ее наступления, так же как и всякой юридической ответственности, необходим факт совершения правонарушения. Но одного факта недостаточно. В стране ежедневно совершается огромное количество административных правонарушений, к ответственности за которые никто не привлекается. К данному явлению можно применить положения о латентности преступлений, выработанные в криминологии.

В теории криминологии принято различать три причины латентности: сокрытие следов преступления самим преступником, сокрытие информации о преступлении жертвой и очевидцами, сокрытие информации о преступлении сотрудниками правоохранительных органов <*>. В отношении правонарушений законодательства о выборах и референдумах, на наш взгляд, можно назвать еще одну причину их латентности, которая заключается в отсутствии реакции на них уполномоченных субъектов. Так, в ходе федеральных выборов 1999 - 2000 гг. избирательные комиссии составили 149 протоколов об административных правонарушениях. В 2002 - 2004 гг. в целом по Российской Федерации было возбуждено 756 дел об административных правонарушениях законодательства о выборах и референдумах, в том числе 194 - по ст. 5.5 КоАП РФ (нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов), 70 - по ст. 5.8 (нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах порядка и условий проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях), 135 - по ст. 5.10 (проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах), 94 - по ст. 5.12 (изготовление или распространение агитационных материалов с нарушением требований закона) и всего 25 дел по ст. 5.16 (подкуп избирателей, участников референдума либо осуществление в период избирательной кампании, кампании референдума благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах) <**>. По данным ЦИК РФ, в ходе только федеральных выборов 2003 - 2004 гг. избирательные комиссии составили 149 протоколов об административных правонарушениях и направили их в суды общей юрисдикции для привлечения виновных к административной ответственности. Однако при рассмотрении судами дел 35% из них были прекращены производством по следующим основаниям:

<*> См., напр.: Криминология: Учебник / Под ред. акад. В.Н. Кудрявцева, проф. В.Е. Эминова. М., 1995. С. 57 - 60.
<**> См.: Шапиев А.С. Конституционная ответственность и избирательное право // Журнал о выборах. 2004. N 4. С. 21.
<*> Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: www.cikrf.ru/_8/2004 1 192/301.192.06.htm (20 декабря 2004 г.).

Учитывая вышеизложенное, можно сказать, что важнейшим элементом реализации административной ответственности за нарушения законодательства о выборах и референдумах является возбуждение дела об административном правонарушении.

В КоАП РФ возбуждение дела об административном правонарушении структурно занимает положение стадии производства. Именно на этой стадии складывается административно-деликтное правоотношение, являющееся своеобразной формой фактических отношений, носящее волевой характер, проявляющийся в волевом поведении правонарушителя <*> и в волевых действиях должностного лица, уполномоченного составлять протоколы об административных правонарушениях <**>. Таким образом, для возникновения рассматриваемого нами охранительного правоотношения необходим фактический состав, включающий факт правонарушения и факт реагирования на него уполномоченного должностного лица. В большинстве случаев необходимо наличие и других юридических фактов, например факта поступления заявления, обращения, содержащих информацию, являющуюся поводом к возбуждению дела об административном правонарушении.

<*> См.: Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. Дис... докт. юрид. наук. Киев, 1979. С. 38 - 39.
<**> См.: Зуев Б.Р. Возбуждение дела об административном правонарушении. Дис... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 15.

Структура фактического состава, лежащего в основе административно-деликтного правоотношения, посягающего на избирательные права граждан, обусловливает и субъектный состав данного правоотношения. По нашему мнению, в данном случае к субъектам необходимо отнести, во-первых, властный субъект, во-вторых, лицо, совершившее деяние (действие или бездействие), образующее объективную сторону административного правонарушения, а также участниками стадии возбуждения дела об административном правонарушении законодательства о выборах и референдумах могут быть должностные лица, не уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, лица, чьи избирательные права были нарушены, средства массовой информации.

В процессуальном течении стадии возбуждения дела об административном правонарушении можно выделить этапы, аналогичные стадиям социального управления вообще: 1) установление фактических обстоятельств дела; 2) выбор и анализ нормы права (установление фактической основы дела); 3) решение дела, выраженное в акте применения права <*>. Особенностью производства по делам об административных правонарушениях законодательства о выборах и референдумах является то, что оно невозможно в упрощенной форме, потому что КоАП РФ не предусматривает возможности назначения наказания в виде предупреждения или административного штрафа в размере до одного минимального размера оплаты труда, следовательно, рассмотрение дела по правилам ст. 28.6 КоАП РФ не допускается.

<*> См., напр.: Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х т. Т. II. М., 1971. С. 330; Дюрягин И.Я. Применение норм советского права. М., 1973. С. 50; Якимов А. Ю. Указ. соч. С. 6; и др.

Именно в такой последовательности должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы об административных правонарушениях законодательства о выборах и референдумах, прокурор в соответствии с ч. 2 ст. 28.1 КоАП РФ рассматривают материалы, сообщения и заявления, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, либо анализируют непосредственно ими обнаруженные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (поводы к возбуждению дела об административном правонарушении). Стадия возбуждения дела об административном правонарушении заканчивается составлением процессуального документа, предусмотренного КоАП РФ. Таким процессуальным документом может быть протокол об административном правонарушении, постановление прокурора либо мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Последнее выносится в случае, если поводом к возбуждению дела явились сообщения, заявления, поступившие из государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, физических и юридических лиц. Недостатком нормативного правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях, по нашему мнению, является отсутствие нормы, обязывающей должностное лицо, прокурора направить копию определения об отказе в возбуждении дела заявителю.

Необходимо отметить, что в течение стадии возбуждения дела об административном правонарушении возможно составление и иных процессуальных документов. Так, в целях установления обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, перечисленных в ст. 26.1 КоАП РФ, возникает необходимость применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (составление соответствующих протоколов об изъятии, осмотре и т.д.), назначения экспертизы (определение о назначении экспертизы), а в случае назначения административного расследования закон требует вынесения определения (постановления прокурора) о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Таким образом, на первой стадии возбуждения дела ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ допускает возможность появления дополнительного этапа - административного расследования.

Вторая стадия производства по делам об административных правонарушениях - рассмотрение дела. Административно-процессуальное правоотношение, возникшее на первой стадии, претерпевает изменения - в числе субъектов данного правоотношения появляется судья, уполномоченный рассмотреть дело и вынести постановление, причем субъектный состав правоотношения на второй стадии определяется особенностями первой. Так, в случае если проводилось административное расследование, дело уполномочен рассмотреть судья районного суда, а в остальных случаях - мировой судья (ч. 3 ст. 23.3 КоАП РФ).

В соответствии с ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ рассматриваемые дела отнесены к подсудности мировых судей, а если по делу осуществлялось административное расследование - к подсудности судей районных судов. Пленум Верховного Суда РФ по данному вопросу постановил, что вопрос о проведении административного расследования решается при возбуждении дела должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, а также прокурором (ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ). Круг должностных лиц, уполномоченных на проведение административного расследования в силу ч. 4 ст. 28.7 КоАП РФ является исчерпывающим.

Административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности. Не являются административным расследованием процессуальные действия, совершенные в соответствии с нормами УПК РФ в рамках предварительного расследования по уголовному делу, возбужденному в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, впоследствии прекращенному.

Установив, что административное расследование фактически не проводилось, судье районного суда при подготовке дела к рассмотрению следует решить вопрос о его передаче мировому судье на основании п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ <*>.

<*> См.: П. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета. 2005. 19 апр.

Этап подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении завершается составлением процессуального документа, предусмотренного ст. 29.4 КоАП РФ.

Вторым этапом стадии рассмотрения дела об административном правонарушении является непосредственно рассмотрение дела в порядке, определенном ст. 29.7 КоАП РФ.

Дело рассматривается с участием лица, в отношении которого осуществляется производство по делу (физического лица, его законного представителя, законного представителя юридического лица, защитника), потерпевшего (его законного представителя, представителя) и других лиц, названных КоАП РФ участниками производства по делам об административных правонарушениях (свидетели, понятые, эксперт, специалист, переводчик, прокурор). Поскольку закон не относит к указанным лицам должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении (но относит к ним прокурора, возбудившего дело), его участия в рассмотрении дела не требуется, более того, анализ норм КоАП РФ не позволяет ответить на вопрос, может ли судья счесть необходимым участие должностного лица и вызвать его, а также прокурора, возбудившего рассматриваемое дело.

Представляется необходимым обеспечить возможность такого участия в рассмотрении дела об административном правонарушении, особенно законодательства о выборах и референдумах, так как административные правонарушения посягают на общественные отношения в сфере реализации непосредственной демократии. Должностное лицо или прокурор, возбудившие дело, защищают интересы избирателей (личности) и общества, а не какие-то абстрактные интересы власти, поэтому их роль в административно-юрисдикционном процессе существенно отличается от роли должностного лица, возбудившего дело о нарушении, например, правил дорожного движения.

По нашему мнению, в производстве по делам об административных правонарушениях законодательства о выборах и референдумах (особенно в тех случаях, когда субъектом административного правонарушения является должностное лицо, член или председатель избирательной комиссии) некоторый "обвинительный уклон" не помешал бы.

Основным содержанием стадии рассмотрения дела об административном правонарушении является решение дела - вынесение постановления или иного решения, завершающего производство по делу. КоАП РФ предусматривает следующие виды актов:

  1. постановление о назначении административного наказания;
  2. постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении;
  3. представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Правила, которыми должен руководствоваться судья при вынесении постановления по делу, установлены гл. 29 КоАП РФ. Производство по делам об административных правонарушениях законодательства о выборах и референдумах отличается от административно-юрисдикционного производства по иным делам не только тем, что субъектом юрисдикции является судья, но и некоторыми другими особенностями, обусловленными особенностями избирательных отношений, главной из которых мы считаем их срочность, ограниченность коротким периодом избирательной кампании. Эта срочность и обусловила установление пятидневного срока рассмотрения дел об административных правонарушениях законодательства о выборах и референдумах без возможности продления данного срока.

На наш взгляд, сокращать эти сроки нецелесообразно, так как более короткие сроки негативно отразятся на качестве и глубине доказывания по делу, что с учетом презумпции невиновности позволит во многих случаях избежать административной ответственности. Кроме того, сокращенный срок рассмотрения не влияет на срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ст. 4.5 КоАП РФ продолжительностью один год со дня совершения административного правонарушения законодательства о выборах и референдумах (в отношении длящихся правонарушений - один год со дня обнаружения правонарушения), а сроки составления протокола об административном правонарушении, установленные ст. 28.5 КоАП РФ (немедленно после выявления, но не позднее двух суток после выявления, а в случае проведения административного расследования, которое может длиться до двух месяцев, - по окончании расследования), не являются пресекательными <*>, следовательно, судья должен принять к производству дело, даже если протокол и материалы дела поступили в суд через 11 месяцев и 25 дней после выявления административного правонарушения.

<*> См.: П. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета. 2005. 19 апр.

Таким образом, реализация административной ответственности за нарушения законодательства о выборах и референдумах является одним из действенных средств защиты избирательных прав граждан Российской Федерации. Совершенствование законодательства в данной области позволит создать механизм предотвращения противоправных деяний в избирательной сфере, что, в свою очередь, приведет к защищенности граждан, наделенных конституционными политическими избирательными правами.