Мудрый Юрист

К вопросу о механизме финансового обеспечения действия нормативных правовых актов

Порошин Е.А., адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России.

В современных условиях финансовое обеспечение действия нормативных правовых актов является важнейшим магистральным направлением финансовой политики государства.

Недостаточность или отсутствие такой обеспеченности неизбежно влечет за собой ненадлежащую реализацию правовых установлений или нереализацию вовсе. Принимая в качестве должного тезис о том, что материально и финансово должны быть обеспечены все нормативные правовые акты, следует говорить о неравномерности в объеме такой обеспеченности применительно к их различным видам.

Законодатель, определяя объем материально-финансовых средств, необходимых для реализации того или иного нормативного правового акта, исходит из следующих критериев:

  1. характер общественных отношений, определяемых в качестве предмета регулирования нормативного правового акта;
  2. круг государственных органов, категорий юридических и физических лиц, чьи действия (деятельность) предполагаются к регулированию нормативным правовым актом;
  3. вид нормативного правового акта;
  4. пространственная и временная сфера действия нормативного правового акта.

Характеризуя материально-финансовое обеспечение действия правовых актов как условие их исполнимости, необходимо отметить, что данное условие представляет собой довольно сложное для анализа экономико-правовое явление. Сложность его заключается в том, что затраты на реализацию законодательства многогранны, а методы их подсчета не позволяют в полной мере оценить необходимые вложения. Подобную ситуацию комментирует В.Б. Исаков: "Уголовно-процессуальный кодекс шел через Государственную Думу как чисто незатратный закон, как закон, который не стоит государству ни копейки. Но на самом деле, как вы понимаете, он влечет за собой миллиардные затраты в самых различных областях, просто посчитать эти затраты очень трудно. Поэтому депутаты закрыли на это глаза и решили считать этот закон незатратным" <*>.

<*> Исаков В.Б. Выступление на семинаре // Подготовка и принятие законов в правовом государстве. Сб. материалов международного семинара. М., 1998. С. 127.

Отсутствие единой направленности расходов на реализацию законодательства обусловлено рядом объективных факторов.

Во-первых, выделение различных уровней воздействия права (информационное, психологическое, идеологическое и т.д.) предполагает соответствующее материально-финансовое обеспечение каждого из этих уровней. С таким пониманием материально-финансового обеспечения действия нормативных правовых актов расходится существующая практика обеспечения только лишь непосредственных затрат на создание новых государственных органов и их материальное обеспечение, расходов на соответствующие выплаты, предусмотренные законодательством, и другие расходы. Между тем важной составляющей правового регулирования, требующей не меньшего финансирования, является реклама и пропаганда действующего законодательства. Примечательно, что практика реализации законодательства некоторых зарубежных стран предусматривает целую систему мероприятий, включающих пиар, рекламу и пропаганду законодательных установлений. В этом смысле вряд ли можно сопоставить способ воздействия известного слогана "Заплати налоги и живи спокойно" с системой комплексного налогового "ликбеза" в ряде зарубежных стран. Показателен в плане обеспечения подобного воздействия транслируемый медиапроект Государственной инспекции по безопасности дорожного движения МВД России. В части информационного обеспечения проводимых реформ в области пенсионного и налогового законодательства используется слоган "Зарплата в конверте - старость без пенсии".

Во-вторых, различны по объему и направленности материально-финансовое обеспечение вновь принятых нормативных актов и обеспечение уже действующих. Принятию нормативных правовых актов нередко сопутствуют расходы, связанные с созданием каких-либо новых институциональных образований, рабочих мест либо целых структурных подразделений, требующих привлечения больших финансовых средств, нежели поддержания их функционирования. При этом, как показывает практика, наибольшие проблемы возникают в связи с финансированием текущего законодательства. Очевидно, что данное обстоятельство связано с необходимостью непрерывного материально-финансового обеспечения нормативных правовых актов. Между тем текущее финансирование год от года неравномерно распределяет потенциальные расходы, связанные с определенной сферой общественной жизни. С другой стороны, обеспечение некоторых вновь созданных правовых актов также требует вложения значительных финансовых средств. При этом законодатель может применить механизм поэтапного введения в действие нормативного акта по мере его материально-финансового обеспечения. Так, процедура поэтапного введения в действие института мирового судопроизводства зафиксирована в Федеральном законе от 18 декабря 2001 г. N 177-ФЗ "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации", в ст. 5 которого закреплено положение о передаче полномочий мировых судей судьям районных судов до создания в субъектах Федерации соответствующих должностей <*>.

<*> СЗ РФ. 2001. N 52. Ст. 4924.

В-третьих, с позиций совокупной оценки экономического эффекта от введения в действие нормативного правового акта довольно проблематично подсчитать все затраты, связанные с его реализацией. Нормативный акт, не требующий очевидных государственных затрат на реализацию, может иметь другие, скрытые или необременительные для государства, расходы физических и юридических лиц. Очевидно, что расходы на финансовое обеспечение правового акта будут иметь несколько иной характер, если определенную их часть, связанную с реализаций правовых установлений, несут граждане и юридические лица. В этом смысле интересно замечание профессора Джона Бейтса, утверждающего, что "затраты относятся как к частному, так и к государственному сектору; если увеличиваются затраты для государственного сектора, это неизбежно скажется на затратах для частного сектора, что выразится в дополнительном налогообложении" <*>.

<*> Бейтс Д. Цена законов // Оценка законов и эффективности их принятия. Материалы Международного семинара. М.: Издание Государственной Думы, 2003. 152 с.

Несмотря на неоднозначность некоторых вопросов, касающихся финансового обеспечения действия нормативных правовых актов, его источников и пределов, необходимо сосредоточить внимание на государственных институтах и механизмах их материально-финансового обеспечения.

Материально-финансовое и ресурсное обеспечение действия нормативных актов напрямую связано с бюджетом. Бюджет, как правовая категория, представляет собой основной финансовый план Российской Федерации, субъектов Федерации или органов местного самоуправления, роспись доходов и расходов, облеченная в форму закона <*>. Данный документ составляется на последующий финансовый год и предусматривает расходы, необходимые для выполнения государством своих функций. Структура бюджета представляет собой статьи доходов и расходов бюджета, консолидированных в зависимости от классификатора. Бюджетный классификатор, утвержденный Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ, предусматривает следующую классификацию расходов:

<*> Кулешов Е.В. Финансово-бюджетное обеспечение исполнения субъектами Российской Федерации собственных полномочий // Законодательство и экономика. 2005. N 12. С. 5 - 12.<*> Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст. 4030.

Функциональная классификация состоит из четырех уровней. Первый уровень функциональной классификации - разделы - отражает направление финансовых ресурсов на выполнение основных функций государства. Функциональная классификация содержит 11 разделов и 84 подраздела, являющихся вторым уровнем функциональной классификации, конкретизирующим направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов.

Структура подразделов функциональной классификации построена по принципу выделения подфункций, дальнейшая детализация расходов осуществляется на уровне целевых статей и видов расходов функциональной классификации в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной системы.

Целевые статьи образуют третий уровень функциональной классификации, обеспечивающий привязку бюджетных ассигнований к конкретным направлениям деятельности субъектов бюджетного планирования и участников бюджетного процесса, в пределах подразделов функциональной классификации.

В виде целевых статей и расходов упорядочено отражение расходов на реализацию целевых программ в функциональной классификации. При этом функциональное наполнение деятельности субъектов бюджетного планирования и участников бюджетного процесса реализовано двумя способами: посредством формирования программ и непрограммным способом.

Виды расходов, образуя четвертый уровень функциональной классификации, детализируют направление финансирования расходов бюджетов как по целевым статьям, так и по целевым программам расходов бюджетов.

Экономическая и ведомственная классификации расходов, являясь лишь формой систематизации расходов бюджета в соответствии с заявленными классификаторами, позволяют оперировать теми же суммами, что и при функциональной классификации. Таким образом, на всех четырех уровнях функциональной классификации бюджета в исчерпывающем объеме на последующий финансовый год отражен объем материально-финансового обеспечения действия нормативных правовых актов. При этом в форме рассматриваемого документа нет целесообразности и возможности отражать расходы, связанные с обеспечением действия конкретного правового акта. Анализ финансовой обеспеченности конкретного нормативного правового акта будет адекватен только лишь в случае комплексного рассмотрения статей консолидированного бюджета РФ в соответствии с бюджетным классификатором РФ.

В соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса РФ бюджетная система РФ состоит из следующих уровней:

<*> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Значение подобного разделения бюджета на уровни, применительно к финансовому обеспечению действия нормативного акта, состоит в разделении финансового обеспечения его действия в той части, которая отнесена к предмету ведения и полномочий соответствующего уровня. При такой концепции многоуровневого разделения бюджета на федеральном уровне закрепляются основные рамки формирования и расходования средств бюджетов всех уровней. Таким образом, основными источниками финансирования нормативных правовых актов являются бюджеты федерального уровня, субъектов РФ и местные бюджеты. При решении вопроса о субъекте финансирования конкретного нормативного акта следует обратиться к Конституции РФ, ст. 71 и 72 которой устанавливают предметы ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Кроме этого, ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ <*>. Базируясь на принципе самостоятельности бюджета (ст. 31 Бюджетного кодекса РФ), означающего недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджетов двух и более уровней, законодатель определил перечень вопросов, исполнение которых осуществляется за счет средств бюджета субъектов РФ.

<*> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Таким образом, необходимо отметить законодательно закрепленное принципиальное положение, согласно которому финансовое обеспечение действия нормативных правовых актов в РФ осуществляется за счет общего консолидированного бюджета, с последующей дифференциацией объекта и объема финансирования между бюджетами бюджетной системы РФ на основе разграничения предметов ведения и полномочий.

Одной из форм финансового обеспечения действия нормативных правовых актов является финансовое обеспечение федеральных целевых программ. Анализ целевого классификатора бюджета РФ на тот или иной год позволяет определить, что статьи расходной части бюджета содержат в себе по большей мере финансирование федеральных целевых программ. Как разновидность нормативных правовых актов, такие программы более всего обеспечены в расходной части бюджета РФ. Интересно заметить, что реализация и соответственно финансирование федеральных целевых программ прямо относятся к ведению РФ. Однако механизм реализации большинства таких программ предусматривает определенные мероприятия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом если финансовое обеспечение реализации федеральных целевых программ возлагается на органы государственной власти РФ, то осуществление мероприятий исполнителями (органами государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, внебюджетными фондами) обязательно сопровождается соответствующими субвенциями из федерального бюджета. Так, например, в целях реализации Федеральной целевой программы "Социальная поддержка инвалидов на 2000 - 2005 годы" Правительству РФ поручено рекомендовать органам исполнительной власти субъектов РФ принять участие в реализации мероприятий Программы, а Министерству экономики РФ предусматривать в проектах федерального бюджета необходимые финансовые средства на реализацию Программы <*>. В 2003 г. расходы на реализацию данной Программы составили 257 270,3 тыс. рублей, которые были распределены как субвенции федерального бюджета бюджетам органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления <**>.

<*> Постановление Правительства РФ от 14 января 2000 г. N 36 "О Федеральной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2000 - 2005 годы" // СЗ РФ. 2000. N 4. Ст. 393.
<**> Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" // СЗ РФ. 2002. N 52. Ст. 5132.

Очевидно, что принятие некоторых нормативных актов в отличие от их последующей реализации требует привлечения значительно больших объемов финансирования. При этом Бюджетный кодекс РФ не различает объема таких расходов и относит их в полном объеме к текущим. Как отмечает Е.В. Кулешов, текущие расходы бюджета субъекта РФ не могут превышать объем доходов бюджета субъекта РФ, что означает возможность возникновения дефицита бюджета только в части финансирования капитальных расходов. Таким образом, необходимо отметить, что причиной недостаточного финансового обеспечения действия нормативных правовых актов не может быть дефицит бюджета. Проблемным вопросом в данной связи будет адекватное отражение в законе о бюджете необходимых ассигнований на реализацию нормативных актов.

В основном проблема неадекватного отражения в бюджете расходных средств решается принятием изменений в федеральный закон, его утверждающий. Отмечая такой компромиссный вариант финансовой обеспеченности, следует упомянуть, что в силу специфики формулирования статей бюджета вновь принятый нормативный правовой акт подпадает под его определенную статью как та или иная сфера общественной жизни или в качестве мероприятий по реализации федеральной целевой программы. Вновь принятый правовой акт в таком случае получает финансовое обеспечение путем внесения поправки в соответствующую статью федерального закона о бюджете на текущий год.

Одна из гарантий надлежащего материально-финансового обеспечения действия нормативных правовых актов закреплена ст. 104 Конституции РФ. Согласно этой статье законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации <*>. Указанные законопроекты не могут быть даже принятыми к рассмотрению, если к ним не приложено заключение Правительства РФ. Данное положение Конституции РФ со всей очевидностью нацелено на ограничение рассмотрения Государственной Думой РФ "затратных" законопроектов, никак не скоординированных с возможностями расходной части консолидированного бюджета РФ. Однако, как оговаривалось выше, расходы на реализацию нормативного правового акта могут превысить запланированные бюджетом суммы в силу каких-либо скрытых, неучтенных либо дополнившихся расходов. В такой ситуации решению проблемы может способствовать:

<*> Конституция Российской Федерации.
  1. Наложение вето Президентом РФ при подписании закона. Такая гарантия распространяется лишь на НПА органов законодательной власти РФ. При этом за пределами такого полномочия остается весь массив подзаконных правовых актов.
  2. Комплексная экономико-финансовая экспертиза законопроекта. В рамках обозначенной экспертизы анализу подлежит весь экономический эффект от принятия правового акта (необходимые финансовые расходы, возможные дополнительные расходы, возможный экономический ущерб, возможные прибыли и т.д.).
  3. Принятие поправок в бюджет соответствующего уровня. Принятие федерального закона, устанавливающего бюджет, связано с началом нового финансового года. При изменении каких-либо объективных обстоятельств в течение года расходы на реализацию определенного НПА могут увеличиться. При этом подобные дополнительные расходы не будут являться дефицитом бюджета, поскольку при планировании федерального бюджета приоритет отдается текущим расходам в ущерб капитальным вложениям. В подобных случаях возникшая потребность в дополнительных ассигнованиях обеспечивается за счет резервных фондов.

Таким образом, закрепленный действующим законодательством механизм материально-финансового обеспечения действия НПА нуждается в совершенствовании. Адекватность расходной части бюджета необходимым затратам на реализацию НПА должна обеспечиваться не иначе как посредством оценки финансово-экономического обоснования проекта НПА и ретроспективной оценки точности прогноза об экономическом эффекте в данной сфере.